CC BY
332
МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО ЕВРАЗИЙСКИХ ГОСУДАРСТВ: ПОЛИТИКА, ЭКОНОМИКА, ПРАВО
Международно-правовая охрана лесов как система мер обеспечения безопасности на территории СНГ
БЫКОВСКИЙ ВАДИМ КИРИЛЛОВИЧ
кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник Института проблем безопасности СНГ
В статье отмечено, что Стратегией экономического развития Содружества Независимых Государств на период до 2020 года от 14 ноября 2008 года поставлена задача экологизации экономики государств — участников СНГ. Для решения проблемы экологизации экономики необходимо сформировать экономические механизмы природопользования и охраны природной среды и ввести платное природопользование. К числу совместных мероприятий относятся объединение усилий и ресурсов государств — участников СНГ для реализации межгосударственных приоритетных направлений развития образования, науки и техники в области рационального использования природных ресурсов, предотвращения загрязнения окружающей природной среды и предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Ключевые слова: международно-правовая охрана лесов, экологизация экономики и охраны природной среды в СНГ, правовая охрана лесов в СНГ, совместные мероприятия государств — участников СНГ по обеспечению безопасности лесопользования.
International legal protection of forests as a system of safety measures in the CIS
BYKOVSKIJ VADIM KIRILLOVICH
PhD, a leading researcher of the Institute of CIS security problems
Abstract: The article noted that the economic development strategy of the Commonwealth of Independent States for the period up to 2020 from 14 November 2008 tasked with «greening» of the economy of CIS countries. To solve this problem a green economy must oformirovat economic mechanisms of natural resources and protection of the natural environment and introduce paid nature. Among the joint activities include the integration of efforts and resources of the states - participants of the CIS for the implementation of inter-state development priorities of education, science and technology in the field of sustainable use of natural resources, prevention of pollution of the environment and prevention of natural and man-made disasters.
Key words: international legal protection of forests, greening the economy and protect the environment in the CIS, the legal protection of forests in the CIS joint activities States - CIS member states to ensure the safety of forest management.
58
№1 2015
Минприроды России предложило БРИКС платформу для «зеленых технологий». Это решение было принято в феврале 2015 года, когда Минприроды России запланировало создать механизм государственно-частного партнерства для внедрения «зеленых технологий», в том числе через Банк развития БРИКС. Цель - обмен опытом законодательного регулирования в области охраны окружающей среды, а также в области поиска, обмена и внедрения «зеленых технологий». В условиях глобализации меры, предпринимаемые отдельными странами для охраны окружающей среды, являются недостаточными.
Государства поодиночке не способны решить ряд экологических проблем, поскольку их действия носят разрозненный (некоординированный) характер. Ряд проблем носит трансграничный характер. Они требуют совместных действий соседних государств по их решению. Границы между государствами могут не совпадать с природно-экологическими и бассейновыми граница-
ми, хозяйственная и иная деятельность на территории одного государства не должна наносить ущерб окружающей среде, качеству жизни населения и хозяйственной деятельности других государств. Поэтому существует необходимость создания единого правового поля для организации и осуществления совместных действий по охране природы государств - участников СНГ.
В настоящее время можно выявить современную тенденцию, заключающуюся в согласованном развитии государств, включая государства СНГ. В науке правоведения выделяют следующие формы согласованного развития государств, по существу отражающих и способствующих усилению региональных интеграционных процессов: 1) сближение законодательства (в данном случае определяется общий курс государств в какой-либо сфере, направления и этапы сближения); 2) гармонизация законодательства с согласованием общих подходов, концепции развития национальных законодательных систем, выра-
59
МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО ЕВРАЗИЙСКИХ ГОСУДАРСТВ: ПОЛИТИКА, ЭКОНОМИКА, ПРАВО
ботка общих правовых принципов и отдельных решений; 3) принятие модельных законов; 4) унификация законодательства с разработкой и введением в действие общеобязательных единообразных юридических норм.
Международному сотрудничеству в области охраны окружающей среды на уровне СНГ уделяется немаловажное внимание. В научной статье будут рассмотрены вопросы правового регулирования охраны лесов в рамках СНГ.
На уровне СНГ принят ряд нормативных правовых актов, регулирующих правовую охрану лесов. К ним относятся:
• Соглашение о сотрудничестве в области охраны окружающей среды государств - участников Содружества Независимых Государств, ратифицированное распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2013 № 284-р «О подписании Соглашения о сотрудничестве в области охраны окружающей среды государств - участников Содружества Независимых Государств»;
• Модельный лесной кодекс (принят постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 15 ноября 2003 г. № 22-11);
• Соглашение о сотрудничестве в области лесопромышленного комплекса и лесного хозяйства (Москва, 11 сентября 1998 года);
• Соглашение о профилактике и тушении природных пожаров на приграничных территориях государств - участников Содружества Независимых Государств (2013 г.);
• Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о профилактике и тушении лесных и степных пожаров на приграничных территориях (Екатеринбург, 11 ноября 2013 года)1 и др.;
Важное значение в регулировании охраны окружающей среды, включая охрану лесов, имеет Концепция межрегионального и приграничного сотрудничества государств - участников Содру-
1 Справочная правовая система «Гарант».
жества Независимых Государств от 15 сентября 2004 года.
Концепция определяет основные задачи, принципы и направления реализации политики государств - участников СНГ по развитию межрегионального и приграничного сотрудничества в рассматриваемой сфере. Под межрегиональным и приграничным сотрудничеством государств - участников СНГ понимаются согласованные действия органов государственной власти, органов власти административно-территориальных единиц государств - участников СНГ, органов местного самоуправления, юридических лиц, общественных организаций, совершаемые в рамках действующего законодательства государств - участников СНГ, направленные на укрепление всесторонних отношений сопредельных государств в решении вопросов устойчивого развития регионов и приграничных территорий, повышения благосостояния населения приграничных территорий, обеспечение безопасности жизни граждан, охраны окружающей среды и взаимопомощи в чрезвычайных ситуациях, упрочения дружбы и добрососедства государств -участников СНГ.
Предусмотрены следующие виды межрегионального и приграничного сотрудничества:
• проведение встреч уполномоченных органов государственной власти по вопросам межрегионального и приграничного сотрудничества;
• создание уполномоченными органами государственной власти совместных координирующих органов по межрегиональному и приграничному сотрудничеству и рабочих групп при них;
• создание рабочих групп по развитию межрегионального и приграничного сотрудничества в рамках межправительственных комиссий по торгово-экономическому и научно-техническому сотрудничеству.
В государствах - участниках СНГ могут применяться и другие виды межрегионального и приграничного сотрудничества, не противоречащие национальным законодательствам и отвеча-
60
№1 2015
ющие целям и принципам развития государства, региона и его приграничной территории.
Для развития межрегионального и приграничного сотрудничества предусмотрены Концепцией межрегионального и приграничного сотрудничества государств СНГ следующие направления деятельности в области охраны природы, включая охрану лесов:
• сотрудничество в сфере рационального и безопасного использования природных ресурсов и охраны окружающей природной среды:
• своевременное взаимное обеспечение информацией о карантинных вредителях и болезнях растений;
• предупреждение трансграничного переноса вредных отходов производства по земле, воздуху и водным потокам;
• содействие соответствующим уполномоченным органам в осуществлении экологического контроля на приграничных территориях, организация взаимного информирования и оказания помощи в предупреждении и ликвидации на приграничных территориях чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, реализации природоохранных программ и проектов;
• проведение работ, связанных с созданием и обеспечением системы мониторинга окружающей среды на приграничных территориях;
• принятие мер по возмещению ущерба, причиненного трансграничным вредным воздействием на окружающую среду;
• проведение совместных проверок природопользователей, деятельность которых приводит к трансграничному загрязнению окружающей среды;
• сотрудничество в правоохранительной деятельности, в частности осуществление согласованных действий по предупреждению, выявлению, пресечению, расследованию и раскрытию преступлений и других правонарушений;
• и другие.
Стратегией экономического развития Содружества Независимых Государств на период до
2020 года от 14 ноября 2008 года поставлена задача экологизации экономики. Для решения проблемы экологизации экономики необходимо, прежде всего, сформировать экономические механизмы природопользования и охраны природной среды и ввести платное природопользование. Кроме того, Стратегией экономического развития СНГ предусмотрено стимулирование развития рынка экологических услуг, продукции, технологий и оборудования, а также введение экономической ответственности природопользователей за загрязнение окружающей природной среды.
К числу совместных мероприятий относятся объединение усилий и ресурсов государств -участников СНГ для реализации межгосударственных приоритетных направлений развития образования, науки и техники в области рационального использования природных ресурсов, предотвращения загрязнения окружающей природной среды и предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; проведение на приграничных территориях совместных мероприятий по мониторингу и охране окружающей среды; взаимодействие в области разработки, производства и взаимных поставок необходимой техники и приборов природоохранительного назначения, специальных технических средств и средств индивидуальной защиты для мониторинга, предупреждения и ликвидации последствий природных и техногенных катастроф и др.
В целях охраны окружающей среды в недавнем прошлом было заключено соглашение о сотрудничестве в области охраны окружающей среды государств - участников Содружества Независимых Государств, фактически одобренное распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2013 № 284-р «О подписании Соглашения о сотрудничестве в области охраны окружающей среды государств - участников Содружества Независимых Государств»2.
2 СЗ РФ. 2013 г. № 10. Ст. 1052. Подписано в Минске 31 марта 2013 года.
61
МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО ЕВРАЗИЙСКИХ ГОСУДАРСТВ: ПОЛИТИКА, ЭКОНОМИКА, ПРАВО
Стороны договорились о сотрудничестве в области охраны окружающей среды, в частности в области охраны и использования лесов, земель, почв, недр и других природных ресурсов.
Можно выделить следующие основные направления международного сотрудничества в области охраны окружающей среды:
• разработка и принятие нормативных правовых актов, экологических норм и стандартов в области охраны окружающей среды и природопользования;
• ведение кадастра природных ресурсов и осуществление экологического мониторинга;
• совершенствование системы государственного экологического надзора;
• развитие сети заповедников, заказников, национальных парков и других особо охраняемых природных территорий и природных комплексов, принятие мер к минимизации хозяйственной и иной деятельности в прилегающих к ним зонах;
• всесторонняя оценка экологических последствий хозяйственной и иной деятельности;
• принятие мер для развития экологического образования и воспитания населения, обеспечения гласности в вопросах экологии;
• формирование системы экономических механизмов природопользования и охраны окружающей среды, стимулирование развития рынка экологических услуг, продукции, технологий и оборудования и др.
Достижением Соглашения является договоренность о создании Межгосударственного экологического совета государств - участников Содружества Независимых Государств. Деятельность Межгосударственного экологического совета государств - участников Содружества Независимых Государств основывается на Положении о межгосударственном экологическом совете государств - участников Содружества Независимых Государств, являющегося приложением к данному Соглашению3.
3 Далее - Совет.
Совет является органом отраслевого сотрудничества СНГ в области охраны окружающей среды. В своей деятельности Совет подотчетен Совету глав правительств СНГ. Стороны назначают членов Межгосударственного экологического совета государств - участников Содружества Независимых Государств и информируют об этом Исполнительный комитет Содружества Независимых Государств.
Основными задачами и функциями Межгосударственного экологического совета государств - участников Содружества Независимых Государств являются следующие:
• содействие в организации и координации исполнения решений в области охраны окружающей среды, принятых Советом глав государств, Советом глав правительств, Советом министров иностранных дел и Экономическим советом СНГ;
• координация политики в области охраны окружающей среды государств - участников Соглашения путем выработки рекомендаций;
• подготовка рекомендаций по гармонизации нормативных правовых актов в сфере охраны окружающей среды;
• организация разработки и содействие реализации межгосударственных и региональных программ и проектов в области природопользования, экологической безопасности и информирования;
• разработка общих подходов и осуществление согласованных мероприятий по восстановлению редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и растений, имеющих общие для государств - участников Соглашения ареалы;
• содействие разработке и применению методов предотвращения влияния генетически измененных организмов на компоненты биологического разнообразия, а также минимизации вреда от инвазии агрессивных чужеродных видов диких животных и дикорастущих растений;
• организация обмена опытом работы и повышения квалификации специалистов в области охраны окружающей среды
• и другие.
62
№1 2015
Немаловажное значение для регулирования общественных лесных отношений на уровне СНГ имеет Модельный лесной кодекс СНГ (принят постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 15 ноября 2003 года № 22-11).
Модельным нормативным правовым актам государств СНГ свойственен рекомендательный характер в порядке добровольных самообязательств. Отсутствие обязательной силы у модельных законов дает основание ряду авторов утверждать, что они не являются правовыми актами. Однако другие ученые полагают, что отсутствие обязательной силы у данных нормативных правовых актов не лишает их юридической характеристики, а всего лишь исключает применение прямых санкций за их неисполнение. По моему мнению, последняя точка зрения является более обоснованной. Представляется, что модельные кодексы для государств - участников СНГ носят рекомендательный характер. Их основное значение заключается в создании унифицированных норм рекомендательного характера для национальных законодателей.
По содержанию Модельный лесной кодекс СНГ практически дублирует Лесной кодекс РФ, принятый 29 января 1997 г. № 22-ФЗ , утративший силу в настоящее время.
Значимым для международной правовой охраны лесов является Соглашение о сотрудничестве в области лесопромышленного комплекса и лесного хозяйства между странами, входящими в СНГ (Москва, 11 сентября 1998 года), ратифицированное в Российской Федерации постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2002 года № 720 «Об утверждении Соглашения о сотрудничестве в области лесопромышленного комплекса и лесного хозяйства».
Фактически данный нормативный правовой акт регулирует два вида общественных отношений: отношения в области лесопромышленного комплекса и отношения по поводу ведения лесного хозяйства (охраны лесов).
Участники Соглашения договорились о координации сотрудничества в области лесопромышленного комплекса и лесного хозяйства, а также о принятии согласованных мер к взаимному обеспечению рынков сбыта лесобумажной продукцией и другими продуктами леса, обеспечению рационального использования лесосырьевых ресурсов с учетом сложившихся производственно-технологических связей между их предприятиями и организациями.
Стороны анализируемого соглашения обеспечивают государственную поддержку совместных инвестиционных программ, создают благоприятные условия для привлечения инвестиций в лесопромышленный комплекс и лесное хозяйство, вырабатывают согласованную позицию по обеспечению совместных действий на мировом рынке лесобумажной продукции и других продуктов леса.
Также стороны осуществляют совместные мероприятия по разработке, изготовлению и поставке оборудования, технологических линий и техники для лесопромышленного комплекса и лесного хозяйства и в области научных исследований, научно-технического обеспечения, формирования информационных систем в лесопромышленном комплексе и лесном хозяйстве, подготовки и повышения квалификации научных, инженерных и рабочих кадров.
Лесоохранная часть данного нормативного правового акта заключается, в первую очередь, в следующем. Стороны принимают меры по выработке взаимосогласованных подходов к решению проблем охраны окружающей природной среды в соответствии с требованиями мирового сообщества по сохранению лесов и их восстановлению (статья 5). Тем самым, виден явный перекос в сторону регулирования развития лесопромышленного комплекса. Соглашение о сотрудничестве в области лесопромышленного комплекса и лесного хозяйства не содержит большого количества лесоохранных норм, что можно считать его недостатком.
63
МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО ЕВРАЗИЙСКИХ ГОСУДАРСТВ: ПОЛИТИКА, ЭКОНОМИКА, ПРАВО
Реализация Соглашения о сотрудничестве в области лесопромышленного комплекса и лесного хозяйства осуществляется на основе двусторонних и многосторонних соглашений, заключаемых как сторонами, так и их компетентными органами, а также на основе договоров (контрактов), заключаемых организациями, предприятиями и другими субъектами хозяйствования сторон, независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности.
Кроме того, данный нормативный правовой акт направлен на унификацию и гармонизацию действующих стандартов и технических регламентов и стандартов на лесобумажную продукцию и другие продукты леса.
Результатом Соглашения о сотрудничестве в области лесопромышленного комплекса и лесного хозяйства в целях координации сотрудничества в сфере развития лесопромышленного комплекса является создание Межправительственного совета по лесопромышленному комплексу и лесному хозяйству. Правовой основой деятельности данного органа является положение, являющееся неотъемлемой его частью.
Основными задачами и функциями Совета являются:
• выработка предложений по становлению и развитию рынка продукции лесопромышленного комплекса и лесного хозяйства, расширению его номенклатуры путем формирования взаимовыгодных кооперационных связей между хозяйствующими субъектами государств - участников Соглашения;
• совершенствование нормативной правовой базы сотрудничества в области лесопромышленного комплекса и лесного хозяйства;
• выработка согласованных мер защиты внутреннего рынка продукции лесопромышленного комплекса и лесного хозяйства государств -участников Соглашения;
• содействие развитию научно-производственного потенциала лесопромышленного комплекса и лесного хозяйства;
• координация вопросов разработки совместных проектов и программ в рамках Соглашения;
• разработка предложений по созданию совместных объектов финансово-промышленной деятельности государств - участников Соглашения в области лесопромышленного комплекса и лесного хозяйства;
• оказание содействия развитию взаимовыгодного сотрудничества в области правовых, административных, социально-экономических аспектов устойчивого управления лесами, сохранению и воспроизводству лесных ресурсов. Создание условий, обеспечивающих непрерывное, неистощительное и устойчивое лесопользование;
• выработка в рамках своей компетенции взаимосогласованных подходов к решению проблем охраны окружающей природной среды с учетом действующей мировой практики;
• содействие в привлечении инвестиций и кредитов в лесопромышленные комплексы и лесное хозяйство государств - участников Соглашения, а также финансовых средств из внебюджетных источников;
• разработка предложений по определению приоритетных направлений научно-технического сотрудничества в области лесопромышленного комплекса и лесного хозяйства, содействию в проведении и финансировании представляющих взаимный интерес научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по соответствующей тематике, обмену научно-технической информацией и передовым опытом;
• оказание содействия в работе по гармонизации национальных нормативных правовых документов, регулирующих деятельность в области лесопромышленного комплекса и лесного хозяйства;
• содействие в организации информационной и рекламной деятельности, выпуске изданий научного, учебного и иного характера;
• содействие в организации мероприятий по подготовке и повышению квалификации кадров, организации школ и курсов маркетинга, менед-
64
№1 2015
жмента, распространению профессиональных знаний, накопленного опыта и информации, организации выставок, семинаров, конференций, симпозиумов.
Создание Межгосударственного экологического совета государств - участников СНГ и Межправительственного совета по лесопромышленному комплексу и лесному хозяйству является результатом интеграционного процесса, затрагивающего все стороны экономической и общественной жизни.В литературе отмечается, что межправительсктвенная организация от наднациональной отличается двумя признаками - передачей международному институту некоторых полномочий в отношении как физических, так и юридических лиц и делегированием компетенции по ведению международных отношений между государствами-членами и организациями.
Следующим важным нормативным правовым актом является Соглашение о профилактике и тушении природных пожаров на приграничных территориях государств - участников Содружества Независимых Государств, ратифицированное распоряжением Правительства РФ от 29 мая 2013 г. № 866-р.
Суть данного соглашения заключается в совместной охране лесов от пожаров на приграничных территориях.
В соответствии с Соглашением государства -стороны Соглашения устанавливают на территории каждого из государств сторон зону проведения совместных мероприятий по охране территорий от природных пожаров, в которую войдет полоса шириной 10 километров от линии государственной границы между сопредельными государствами сторон (далее - пограничная зона).
Стороны осуществляют сотрудничество по совместной охране пограничной зоны территорий государств сторон от природных пожаров через свои уполномоченные (компетентные) органы в соответствии с настоящим Соглашением при соблюдении законодательства государств сторон и их международных договоров.
Уполномоченные органы государств СНГ осуществляют следующий комплекс совместных мероприятий по охране лесов пограничной зоны от природных пожаров:
• создают специализированные диспетчерские службы;
• обеспечивают контроль за профилактикой природных пожаров, согласовывают и реализуют мероприятия по предотвращению и ликвидации природных пожаров в приграничной зоне;
• принимают меры по организации тушения природных пожаров на территориях государств сторон, в том числе в пограничной зоне, в целях предотвращения их распространения на территорию другого государства из государств сторон;
• организуют учебные курсы для работников компетентных органов сторон по предотвращению и ликвидации природных пожаров;
• организуют и проводят межгосударственные учения по взаимодействию при возникновении трансграничных пожаров;
• ведут разъяснительную работу с населением пограничной зоны по вопросам пожарной безопасности природных территорий государств сторон;
• на территории пограничной зоны на постоянной основе проводят мероприятия по противопожарному обустройству природных территорий, включая создание минерализованных полос, противопожарных разрывов и уход за ними;
• организуют в течение пожароопасного сезона мониторинг состояния пограничной зоны наземными, авиационными и космическими средствами и обмениваются полученными данными через пункты связи;
• обмениваются информацией.
Международное сотрудничество в области охраны лесов от пожаров заключается, например, в следующем. Уполномоченный (компетентный) орган каждого государства в случае возникновения природного пожара на территории ее государства и наличия опасности распространения природного пожара на территорию сопредельно-
65
МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО ЕВРАЗИЙСКИХ ГОСУДАРСТВ: ПОЛИТИКА, ЭКОНОМИКА, ПРАВО
го государства из государств СНГ или в случае обнаружения природного пожара в пограничной зоне на территории сопредельного государства из государств СНГ незамедлительно сообщает об этом уполномоченному (компетентному) органу другой стороны через диспетчерскую службу в целях принятия необходимых мер по ликвидации природного пожара.
В случае угрозы распространения природного пожара с территории государства одной стороны договора на территорию государства другой стороны договора уполномоченные (компетентные) органы обоих государств могут обращаться друг к другу за помощью, в том числе за привлечением сил и средств пожаротушения, а также
совместно изучают причины и последствия природного пожара. По результатам совместного изучения причин и последствий природного пожара уполномоченные (компетентные) органы государства СНГ принимают меры в соответствии с национальным законодательством государств СНГ и международным законодательством.
Представляется, что меры, принимаемые на уровне СНГ для охраны лесов, являются недостаточными. Наиболее целесообразно развивать международное сотрудничество помимо сферы борьбы с пожарами также еще и в области борьбы с нелегальными вырубками леса и заготовками древесины на территории других государств.
66
