CC BY
141
Охрана лесов от пожаров в России и странах СНГ
БЫКОВСКИЙ ВАДИМ КИРИЛЛОВИЧ
кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник Института проблем безопасности СНГ, доцент кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина
Аннотация: Анализируются правовое обеспечение охраны лесов от пожаров с учетом произошедших изменений в лесном законодательстве, роль прокуратуры РФ в обеспечении правопорядка в данной сфере, законодательство СНГ в области борьбы с лесными пожарами, международное сотрудничество в данной области. Автором сделаны соответствующие выводы. Отмечено, что от состояния лесов зависят экологическая безопасность населения страны и экономика почти половины субъектов Российской Федерации. Правовое регулирование мероприятий по предотвращению и ликвидации лесных пожаров является важным институтом лесного, экологического законодательства, законодательства о деятельности государственных органов по ликвидации последствий чрезвычайных ситуациях в России и странах СНГ
Ключевые слова: охрана лесов от пожаров, правовое обеспечение охраны лесов от пожаров, лесное законодательство СНГ, лесное законодательство РФ
The protection of forests from fires BYKOVSKY VADIM KIRILLOVICH
leading scientific researcher of the Center for economic and legal problems of Eurasian integration, Security Problems Institute of the CIS, Associate Professor MGLU them O.E.Kutafina, candidate of legal sciences
Abstract: We analyze the legal provision of forest fire protection in view of the changes in forest legislation, the role of the CIS legislation of the Russian Federation Prosecutor's Office to ensure the rule of law in this area in the fight against forest fires, the international cooperation in this field, the author made the appropriate conclusions. It is noted that the state of the forests depends on environmental safety of the population and the economy is almost half of the Russian Federation. Legal regulation of measures for preventing and extinguishing forest fires is an important institution for the forestry, environmental legislation, legislation on the activities of state bodies in the aftermath of emergency situations in Russia and CIS countries.
Key words: forest fire protection, legal support of the protection of forests from fires, forest CIS legislation, forest legislation of the Russian Federation
Охрана лесов от пожаров является важной задачей государств, входящих в СНГ. Часто лесные пожары, возникающие на территории одной страны, распространяются на другое государство. Поэтому в данной сфере необходимо развивать международное сотрудничество. Международное сотрудничество в области охраны лесов осуществляется между Российской Федерацией, Республикой Казахстан, Республикой Беларусь и другими государствами, входящими в СНГ
Между государствами, входящими в состав СНГ, заключен ряд соглашений по противодействию лесным пожарам. Основными, носящими специальный характер, мерами являются следующие: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о профилактике и тушении лесных и степных пожаров на приграничных территориях (Екатеринбург, 11 ноября 2013 г.)1 и Соглашение о профилактике и тушении природных пожаров на приграничных территориях государств -участников Содружества Независимых Государств» (2013 г.)2.
В соответствии с последним Соглашением государства - Стороны Соглашения устанавливают на территории каждого из государств Сторон зону проведения совместных мероприятий по охране территорий от природных пожаров, в которую войдет полоса шириной 10 километров от линии государственной границы между сопредельными государствами Сторон (далее - пограничная зона).
Международное сотрудничество в области охраны лесов от пожаров заключается в следующем. Уполномоченный (компетентный) орган каждого государства в случае возникновения
природного пожара на территории этого государства и наличия опасности распространения природного пожара на территорию сопредельного государства из государств СНГ или в случае обнаружения природного пожара в пограничной зоне на территории сопредельного государства из государств СНГ незамедлительно сообщает об этом уполномоченному (компетентному) органу другой стороны через диспетчерскую службу в целях принятия необходимых мер по ликвидации природного пожара.
В Российской Федерации в последнее время внесены изменения в Лесной кодекс РФ3, направленные на усиление мер по охране лесов от пожаров, поэтому российский опыт в данной области очень важен.
От состояния лесов зависит экологическая безопасность населения страны и экономика почти половины субъектов РФ. Огромное значение в деле охраны лесов принадлежит деятельности по предотвращению лесных пожаров, поскольку при пожаре уничтожается очень много деревьев на больших площадях. Ежегодно на территории только Российской Федерации огонь уничтожает леса на площади до 20 млн га. Чтобы восстановить лес, нужно затратить большое количество ресурсов и должно пройти очень много времени.
Правовое регулирование в данной области осуществляется Лесным кодексом Российской Федерации от 04.12.2006г. № 200-ФЗ4, Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»5 и Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»6 и другими нормативными правовыми актами.
1 Справочная правовая система «Гарант».
2 Ратифицировано распоряжением Правительства РФ от 29 мая 2013 г. № 866-р «О подписании Соглашения о профилактике и тушении природных пожаров на приграничных территориях государств - участников Содружества Независимых Государств». Текст распоряжения опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov. ги) 3 июня 2013 г.
3 Далее - ЛК РФ.
4 СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5278. Далее - ЛК РФ.
5 СЗ РФ 1994. № 35. Ст. 3648.
6 СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3649.
Согласно Приказу Минпромторга РФ № 248, Минсельхоза РФ № 482 от 31 октября 2008 г. «Об утверждении Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года»7 одно из направлений государственной политики заключается в управлении охраной лесов от пожаров.
Федеральный закон от 23 июня 2016 г. № 218-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования лесных отношений»8 изменил правовое регулирование в области охраны лесов от пожаров. Большинство его положений вступают в силу 1 марта 2017 г.
В соответствии с ч. 1 ст. 50.7 ЛК РФ леса подлежат охране от пожаров, от загрязнения (в том числе радиоактивного и нефтяного) и от иного негативного воздействия, защите от вредных организмов, а также подлежат воспроизводству. Охрана и защита лесов направлены на выявление негативно воздействующих на леса процессов, явлений, а также на их предупреждение и ликвидацию. Охрана лесов осуществляется органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со 81-84 ЛК РФ.
Следует отметить, что действие ЛК РФ в области охраны лесов от пожаров распространяется только на леса, произрастающие на землях лесного фонда, землях обороны и безопасности и на землях особо охраняемых природных территорий. Возможно, это является его недостатком лесного законодательства.
В зависимости от экономического и экологического значения лесов, а также социально-экономического развития территорий и природной пожарной опасности лесов выделяются зоны охраны лесов от пожаров различными способами - с использованием наземных, авиационных
7 Справочная правовая система «Гарант».
8 СЗ РФ. 2016. № 26 (Часть I). Ст. 3887.
или космических средств (так называемое лесо-пожарное зонирование) (ч. 2 ст. 51 ЛК РФ).
В ЛК РФ фактически дается определение охраны лесов от пожаров в ч. 4 ст. 51 ЛК РФ: охрана лесов от пожаров включает выполнение мер пожарной безопасности в лесах и тушение пожаров в лесах. Иными словами, выполнение мер пожарной безопасности в лесах и тушение пожаров в лесах - это два главных направления охраны лесов от пожаров.
ЛК РФ во многом перенес центр тяжести в области охраны лесов от пожаров от государства на лесопользователей, которые используют леса на основании проекта освоения лесов. В соответствии с ч. 8 ст. 51 ЛК РФ невыполнение гражданами, юридическими лицами, осуществляющими использование лесов, лесохозяйственного регламента и проекта освоения лесов в части охраны лесов от пожаров является основанием для досрочного расторжения договоров аренды лесных участков, договоров купли-продажи лесных насаждений, а также для принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования лесным участком или права безвозмездного пользования лесным участком.
Выполнение мер пожарной безопасности в лесах включает предупреждение лесных пожаров, мониторинг пожарной опасности в лесах и лесных пожаров, разработку и утверждение планов тушения лесных пожаров и иные меры пожарной безопасности в лесах (ст. 53 ЛК РФ).
Среди различных направлений деятельности по обеспечению пожарной безопасности в лесах основным является предупреждение лесных пожаров (ст. 53.1 ЛК РФ).
Предупреждение лесных пожаров включает противопожарное обустройство лесов и обеспечение средствами предупреждения и тушения лесных пожаров.
Меры противопожарного обустройства лесов включают следующее:
• строительство, реконструкцию и эксплуатацию лесных дорог, предназначенных для охраны лесов от пожаров;
• строительство, реконструкцию и эксплуатацию посадочных площадок для самолетов, вертолетов, используемых в целях проведения авиационных работ по охране и защите лесов;
• прокладку просек, противопожарных разрывов, устройство противопожарных минерализованных полос;
• строительство, реконструкцию и эксплуатацию пожарных наблюдательных пунктов (вышек, мачт, павильонов и других наблюдательных пунктов), пунктов сосредоточения противопожарного инвентаря;
• устройство пожарных водоемов и подъездов к источникам противопожарного водоснабжения;
• проведение работ по гидромелиорации;
• снижение природной пожарной опасности лесов путем регулирования породного состава лесных насаждений;
• проведение профилактического контролируемого противопожарного выжигания хвороста, лесной подстилки, сухой травы и других лесных горючих материалов;
• иные определенные Правительством Российской Федерации меры.
Мониторинг пожарной опасности в лесах и лесных пожаров - это наблюдение и контроль за пожарной опасностью в лесах и лесными пожарами, организация системы обнаружения и учета лесных пожаров, патрулирования лесов, прием и учет сообщений о лесных пожарах, а также оповещение населения и противопожарных служб о пожарной опасности в лесах и лесных пожарах специализированными диспетчерскими службами (ст. 53.2 ЛК РФ).
Постановлением Правительства РФ от 17 мая 2011 г. № 377 «Об утверждении Правил разработки и утверждения плана тушения лесных пожаров и его формы»9 установлены правила разработки и утверждения плана тушения лесных пожаров, форма плана тушения лесных пожаров.
Дополнительной мерой по обеспечению пожарной безопасности является следующая. Органы государственной власти, органы местного самоуправления в соответствии со ст. 81-84 ЛК РФ могут, если этого требуют обстоятельства, ограничить пребывание граждан в лесах и въезд в них транспортных средств, проведение в лесах определенных видов работ в целях обеспечения пожарной безопасности или санитарной безопасности в лесах в порядке,установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2007 г. № 417 «Об утверждении Правил пожарной безопасности в лесах»10 установлены правила поведения в лесу в целях предупреждения пожаров.
В частности, в период со дня схода снежного покрова до установления устойчивой дождли-
9 СЗ РФ. 2011. № 21. Ст. 2972.
10 СЗ РФ. 2007. № 28. Ст. 3432.
вой осенней погоды или образования снежного покрова в лесах запрещается разводить костры в хвойных молодняках, на гарях, на участках поврежденного леса, торфяниках, в местах рубок (на лесосеках), не очищенных от порубочных остатков и заготовленной древесины, в местах с подсохшей травой, а также под кронами деревьев. В других местах разведение костров допускается на площадках, отделенных противопожарной минерализованной (т.е. очищенной до минерального слоя почвы) полосой шириной не менее 0,5 метра. После завершения сжигания порубочных остатков или использования с иной целью костер должен быть тщательно засыпан землей или залит водой до полного прекращения тления. Кроме того, запрещено бросать горящие спички, окурки и горячую золу из курительных трубок, стекло (стеклянные бутылки, банки и др.).
Не всегда соблюдение мер пожарной безопасности приводит к отсутствию пожаров. Хотя следует отметить, пожары в основном возникают в результате нарушения правил противопожарной безопасности. Подавляющее количество пожаров (более 95 %) происходит по вине человека.
По этой причине необходимо сформировать в сознании людей бережное отношение к лесу уже с детского возраста. Для этого целесообразно организовать высокоэффективную агитационную работу по профилактике лесных пожаров, задействовав средства массовой информации.
В целях повышения эффективности борьбы с лесными пожарами необходимо развивать наземные средства обнаружения лесных пожаров путем эффективного использования стационарных пунктов наблюдения (пожарно-наблюдатель-ных вышек и мачт) и установки на них современных телевизионных камер цветного изображения с высокой разрешающей способностью. Для по-
вышения оперативности тушения лесных пожаров целесообразно укомплектовать существующие пожарно-химические станции до нормативного уровня технического оснащения и заменить изношенную пожарную технику и оборудование11.
Тушение лесных пожаров согласно ст. 53.4 ЛК РФ включает следующий перечень мер:
• обследование лесного пожара с использованием наземных, авиационных или космических средств в целях уточнения вида и интенсивности лесного пожара, его границ, направления его движения, выявления возможных границ его распространения и локализации, источников противопожарного водоснабжения, подъездов к ним и к месту лесного пожара, а также других особенностей, определяющих тактику тушения лесного пожара;
• доставку людей и средств тушения лесных пожаров к месту тушения лесного пожара и обратно;
• локализацию лесного пожара;
• ликвидацию лесного пожара;
• выполнение взрывных работ в целях локализации и ликвидации лесного пожара;
• осуществление мероприятий по искусственному вызыванию осадков в целях тушения лесного пожара;
• наблюдение за локализованным лесным пожаром и его дотушивание;
11 Правовой режим лесов по законодательству России и зарубежных стран: монография / под ред. Ю.И. Шуплецовой. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: ИНФРА-М, 2016. С. 139-140.
• предотвращение возобновления лесного пожара.
В случае обнаружения лесного пожара лесопользователи лица, использующие леса, на соответствующем лесном участке немедленно обязаны сообщить об этом в специализированную диспетчерскую службу и принять все возможные меры по недопущению распространения лесного пожара.
Правила тушения лесных пожаров устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти12.
Одна из причин лесных пожаров - умышленный поджог лесов. Так, например, в Забайкалье только в начале 2015 г. расследовалось 25 дел за умышленный поджог, в Бурятии - семь дел. В Бурятии четыре года тюрьмы получил руководитель фирмы «черных лесорубов» Тохтохоев, а также несколько дел по поводу незаконной заготовки древесины. Дело Тохтохоева было возбуждено по материалам проверки, проведенной Бурятской транспортной прокуратуры совместно с республиканским УФСБ и таможней13.
Очень важна деятельность прокуратуры РФ по обеспечению правопорядка в лесной сфере. Надзор за исполнением лесного законодательства - одно из приоритетных направлений в деятельности органов прокуратуры. Так, в 2016 г.
в Генпрокуратуре проанализировали работу своих подразделений в субъектах РФ по сохранению лесных богатств. Были выявлены 53 тыс. (!) нарушений ЛК РФ. В результате были возбуждены свыше одной тысячи уголовных дел14.
Предмет прокурорского надзора за исполнением лесного законодательства состоит в следующем:
• соблюдение Конституции РФ и исполнение законодательства органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами;
• проверка соответствия правовых актов, издаваемых в сфере лесных отношений, вышеуказанными органами Конституции РФ, федеральному законодательству, а также законодательству субъектов РФ;
• соблюдение указанными органами и лицами прав граждан в сфере действия лесного права15.
В целях совершенствования законодательства Е.А. Куницина предлагает в ЛК РФ включить статью, определяющую предмет прокурорского района за исполнением лесного законодательства и полномочия прокурора16. Между тем, по мнению автора данной статьи, с этим нельзя согласиться. Данный вопрос необходимо решить в специальной отрасли законодательства - о прокуратуре.
Обновленные нормы российского лесного законодательства в области охраны лесов от пожаров позволяют сделать следующие выводы.
ЛК РФ перенес центр тяжести в области охраны лесов от пожаров от государства на лесопользователей.
Существует два основных направления охраны лесов от пожаров: выполнение мер пожарной
12 См.: Приказ Минприроды России от 8 июля 2014 г. № 313 «Об утверждении Правил тушения лесных пожаров» // Российская газета. № 184, 15 августа 2014 г.
13 Лес рубят, искры летят // Российская газета. 23 апреля 2015 года. С. 3.
14 Прокурор пошел лесом // Российская газета. 5 апреля 2016 года. С. 1.
15 Куницина Е.А. Правовые и организационные основы прокурорского надзора за исполнением лесного законодательства: автореф. дис. ... канд. юр. наук. М., 2014. С. 12.
16 Там же. С. 14.
безопасности в лесах и тушение пожаров в лесах. Данная деятельность составляет содержание понятия «охрана лесов».
Главным направлением является обеспечение пожарной безопасности, поскольку является наиболее эффективным в деле охраны лесов. Оно включает целый ряд мер согласно ст. 53 ЛК РФ:
• предупреждение лесных пожаров;
• мониторинг пожарной опасности в лесах и лесных пожаров;
• разработка и утверждение планов тушения лесных пожаров;
• иные меры пожарной безопасности в лесах.
Меры пожарной безопасности в лесах осуществляются в соответствии с лесным планом субъекта РФ, лесохозяйственным регламентом лесничества, лесопарка и проектом освоения лесов17.
Нормативно-правовые акты и литература
1. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о профилактике и тушении лесных и степных пожаров на приграничных территориях (Екатеринбург, 11 ноября 2013 г.) // Справочная правовая система «Гарант».
2. Распоряжение Правительства РФ от 29 мая 2013 г. № 866-р «О подписании Соглашения о профилактике и тушении природных пожаров на приграничных территориях государств - участников Содружества Независимых Государств». Текст распоряжения опубликован на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 3 июня 2013 г.
3. Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5278.
4. Федеральный закон от 23 июня 2016 г. № 218-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования лесных отношений» // СЗ РФ. 2016. № 26 (Часть I). Ст. 3887.
5. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. №
68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // СЗ РФ 1994. № 35. Ст. 3648.
6. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. №
69-ФЗ «О пожарной безопасности» // СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3649.
7. Постановление Правительства РФ от 17 мая 2011 г. № 377 «Об утверждении Правил разработки и утверждения плана тушения лесных пожаров и его формы» // СЗ РФ. 2011, № 21. Ст. 2972.
8. Постановление Правительства РФ от 30 июня 2007 г. № 417 «Об утверждении Правил пожарной безопасности в лесах» // СЗ РФ. 2007. № 28. Ст. 3432.
9. Приказ Минпромторга РФ № 248, Минсельхо-за РФ № 482 от 31 октября 2008 г. «Об утверждении Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года» // Справочная правовая система «Гарант».
10. Приказ Минприроды России от 8 июля 2014 г. № 313 «Об утверждении Правил тушения лесных пожаров» // Российская газета. 2014. № 184, 15 августа.
11. Правовой режим лесов по законодательству России и зарубежных стран: монография / под ред. Ю.И. Шуплецовой. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. М.: ИНФРА-М, 2016.
12. Куницина Е.А. Правовые и организационные основы прокурорского надзора за исполнением лесного законодательства: автореф. дис. ... канд. юр. наук. М., 2014. С. 12.
13. Лес рубят, искры летят // Российская газета.
2015. 23 апреля. С. 3.
14. Прокурор пошел лесом // Российская газета.
2016. 5 апреля. С. 1.
17 При написании статьи использована справочная правовая система «Гарант».
