CC BY
126
МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО ЕВРАЗИЙСКИХ ГОСУДАРСТВ: ПОЛИТИКА, ЭКОНОМИКА, ПРАВО
Охрана животного мира на межгосударственном уровне СНГ
БЫКОВСКИЙ ВАДИМ КИРИЛЛОВИЧ
ведущий научный сотрудник Института проблем безопасности СНГ, доцент МГЮУ имени О.Е.Кутафина, кандидат юридических наук
Аннотация: В статье проанализировано законодательство в области использования и охраны животного мира, включая деятельность по принятию модельных правовых актов, на уровне СНГ и международному сотрудничеству в данной области; содержатся предложения по совершенствованию законодательства по теме статьи.
Ключевые слова: охрана животного мира в СНГ, охрана окружающей среды в СНГ, модельный закон СНГ «О животном мире».
Wildlife protection at the international level of the CIS
BYKOVSKIJ VADIM KIRILLOVICH
Leading scientific employee of the Security Problems Institute of the CIS, Associate Professor MGLU name O.E.Kutafina, candidate of legal sciences
Abstract: The article analyzes the legislation on the use and protection of fauna, including the work on the adoption of model regulations on the level of the CIS and international cooperation in this field; contains proposals to improve legislation on the subject of the article.
Key words: protection of wildlife in the CIS environment in the CIS, the CIS model law «On the animal world».
96
№3 2015
Необходимость правового регулирования охраны животного мира в государствах участниц СНГ не только на национальном уровне, но и межгосударственными соглашениями, правовыми актами наднационального уровня обусловлена возрастающим количеством объектов животного мира, которые находятся под угрозой исчезновения вследствие промышленного и научно-технического развития государств. Животный мир является важным компонентом окружающей среды и биологического разнообразия Земли, возобновляемым, охраняемым природным ресурсом, требующим рационального использования.
Сохранению природных объектов не уделяется достаточного внимания. На первое место традиционно ставятся экономические интересы. Главной причиной ухудшения состояния животного мира и исчезновениz отдельных его видов следует считать развитие производительных сил, которое входит в противоречие с окружающей природной средой1.
Данная ситуация способствует уменьшению биологического разнообразия, что ухудшает устойчивость экосистем. Необходимы совместные действия государств СНГ в области охраны живых природных ресурсов, особенно находящихся на приграничных территориях и в водных объектах.
На территории Содружества находится значительное количество регионов с напряженной экологической обстановкой. К их числу относятся: Арал и Приаралье, территории, пострадавшие в результате аварии на Чернобыльской АЭС, Донбасс, регион Каспийского моря, значительная часть территории Молдовы,зона Байкала, Калмыкия, Днепровско-Криворожский промышленный район и многие другие.
Главами государств СНГ приняты совместные решения по проблемам охраны природной сре-
1 Ярллина М.Ш. Региональные международно-правовые акты по охране животного мира // Ученые записки Казанского государственного университета. Т. 152. Кн. 4. 2010. С. 76, 82.
ды, заключено более 10 межгосударственных соглашений по этим вопросам.
Правовая природоохранительная база стран СНГ в настоящее время насчитывает более 1250 законодательных актов, охватывающих основные направления природоохранной деятельности. В их числе: вопросы бережного отношения к природе, рациональное использование, сохранение и восстановление природных ресурсов; экологическая безопасность; социальная защита населения в случае экологических аварий и проис-шествий2.
Нормативные правовые акты, устанавливающие на уровне СНГ правовой режим охраны животного мира можно подразделить на общие и специальные. Общие правовые акты регулируют отношения не только по охране животного мира, но и других природных объектов. К общим правовым актам относится прежде всего Устав Содружества Независимых Государств от 22 января 1993 г.
Он является одним из основных нормативных правовых актов, который регулирует деятельность по охране окружающей среды на уровне СНГ. В соответствии со ст. 4 Устава СНГ к сферам совместной деятельности государств-членов, реализуемой на равноправной основе через общие координирующие институты в соответствии с обязательствами, принятыми государствами-членами в рамках Содружества, относятся обеспечение прав и основных свобод человека, включая экологические; сотрудничество в развитии систем транспорта, включая деятельность по повышению его экологичности; охрана здоровья и окружающей среды; борьба с организованной преступностью, включая преступления в экологической области. Данный перечень может быть дополнен по взаимному согласию государств-членов.
2 Доклад о состоянии охраны окружающей среды в государствах - участниках Содружества независимых государств и предложения по улучшению экологической обстановки от 2009 г // Межгосударственный статистический комитет Содружества Независимых Государств.
97
МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО ЕВРАЗИЙСКИХ ГОСУДАРСТВ: ПОЛИТИКА, ЭКОНОМИКА, ПРАВО
Государства - члены СНГ сотрудничают в экономической и социальной областях, также в области осуществления совместных природоохранных мероприятий, оказания взаимной помощи в ликвидации последствий экологических катастроф и других чрезвычайных ситуаций.
Важнейшим нормативным актом в области охраны окружающей среды на уровне СНГ являлось Соглашение СНГ «О взаимодействии в области экологии и охраны окружающей среды»1, принятое 8 февраля 1992 г. Его цель - обеспечение выработки и согласования единой экологической политики государств - членов СНГ, а также принятие согласованных нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды, согласованных экологических стандартов и нормативов, направленных на обеспечение экологической безопасности. В Соглашении закреплено право каждого человека на благоприятную окружающую среду, признается право каждого государства устанавливать собственный порядок природопользования.
Соглашением СНГ «О взаимодействии в области экологии и охраны окружающей среды» для координации экологической политики государств - членов СНГ был создан Межгосударственный экологический совет государств - участников Содружества Независимых Государств. Кроме того, при нем создан Межгосударственный
1 Документ утратил силу с 14 января 2014 года. Текст Соглашения опубликован в Бюллетене международных договоров, март 1993 г., № 1.
экологический фонд, что следует оценить положительно. Это необходимо прежде всего для ликвидации последствий экологических катастроф.
Его деятельность осуществлялась на основании Положения, являющегося приложением к Соглашению «О взаимодействии в областиэколо-гии и охраны окружающей среды» и его неотъемлемой частью. Стороны назначали членов Межгосударственного экологического совета государств - участников Содружества Независимых Государств и информировали об этом Исполнительный комитет СНГ.
В Межгосударственный экологический совет входили руководители природоохранных ведомств государств - участников Соглашения независимых государств. Совет формировался на паритетной основе и принимал свои решения на основе консенсуса.
31 мая 2013 г. в г. Минске было принято новое Соглашение «О сотрудничестве в области охраны окружающей среды государств - участников Содружества Независимых Государств»2 в целях активизации взаимодействия по поводу охраны окружающей среды на уровне СНГ. Новым соглашением был реформирован Межгосударственный экологический совет: принято новое положение, регулирующее его деятельность.
Принятие данного документа направлено на активизацию сотрудничества государств СНГ в области охраны окружающей среды: в области охраны лесов, вод, недр, атмосферного воздуха, растительного и животного мира, озонового слоя и климата, на развитие сотрудничества в области охраны окружающей среды, на усиление взаимодействия между государствами в данной области.
Целью принятия Соглашения СНГ о сотрудничестве в области охраны окружающей среды является разработка общих подходов и осуществление согласованных мероприятий по восстановлению
2 Ратифицировано Распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2013 г. № 284-р «О подписании Соглашения о сотрудничестве в области охраны окружающей среды государств - участников Содружества Независимых Государств» // СЗ РФ. 2013 г. № 10. Ст. 1052.
98
№3 2015
редких и находящихся под угрозой исчезновения растений и животных, внедрение инновационных проектов в области охраны окружающей среды.
Данным Соглашением установлены следующие направления международного сотрудничества в области охраны окружающей среды:
• разработка и принятие нормативных правовых актов, экологических норм и стандартов в области охраны окружающей среды и природопользования;
• ведение кадастра природных ресурсов и осуществление экологического мониторинга;
• совершенствование системы государственного контроля (надзора) за состоянием окружающей среды;
• принятие мер для воспроизводства живых ресурсов, сохранения и восстановления биологического разнообразия;
• всесторонняя оценка экологических последствий хозяйственной и иной деятельности;
• осуществление действий, направленных на развитие и совершенствование экологической экспертизы, в том числе планов и программ, а также проведение оценки воздействия на окружающую среду планируемой деятельности в трансграничном контексте;
• принятие мер для развития экологического образования и воспитания населения, обеспечения гласности в вопросах экологии;
• разработка общих подходов и осуществление согласованных мероприятий по восстановлению редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и растений, имеющих общие для государств - участников Соглашения ареалы;
• внедрение инновационных проектов, энергоэффективных и ресурсосберегающих технологий, малоотходных, безотходных и экологически безопасных технологических процессов;
• осуществление формирования системы экономических механизмов природопользования и охраны окружающей среды, стимулирование развития рынка экологических услуг, продукции, технологий и оборудования и др.
Для обеспечения сотрудничества в области охраны окружающей среды стороны соглашения обязуются совместно разрабатывать и осуществлять межгосударственные программы и проекты в области охраны окружающей среды и экологической безопасности; разрабатывать и использовать по договоренности согласованные методики по оценке воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду; осуществлять обмен информацией о состоянии окружающей среды; объединять и концентрировать совместные усилия и ресурсы для реализации межгосударственных приоритетных направлений развития науки в области рационального использования природных ресурсов.
Протокол совещания глав независимых государств СНГ 30 декабря 1991 положил основу начала сотрудничества глав СНГ именно в области охраны животного мира1. Данный акт является специальным. Он фактически декларацию представляет собой о намерении заключить специальное соглашение по сохранению рыбных ресурсов Каспийского моря между правительствами Азербайджанской Республики, Республики Казахстан, Российской Федерации,Туркменистана.
Решением заседания совета глав Правительств СНГ «О сохранении рыбных запасов Каспийского моря» (принято в г. Ташкенте 15.05.1992)2 в целях сохранения рыбных ресурсов Каспийского моря была создана рабочая группа из представителей Азербайджанской Республики, Республики Казахстан, Российской Федерации и Туркменистана в целях подготовки проекта Соглашения о сохранении и использовании биоресурсов бассейна Каспийского моря.
1 Протокол совещания глав независимых государств «О подготовке Специального соглашения по сохранению рыбных ресурсов Каспийского моря» (Подписан в г. Минске
30.12.1991 г.) // Содружество. Информационный вестник Советов глав государств и правительств СНГ. 1992. Выпуск первый. С. 27. Протокол прекратил действие с 01.12.2000 г.
2 Решение заседания Совета глав правительств СНГ от
15.05.1992 г. «О сохранении рыбных запасов Каспийского моря» // Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ «Содружество». 1992. № 5. Решение прекратило действие с 30.11.2000 г.
99
МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО ЕВРАЗИЙСКИХ ГОСУДАРСТВ: ПОЛИТИКА, ЭКОНОМИКА, ПРАВО
Важным источником охраны животного мира на уровне СНГ является Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Литовской Республики «О сотрудничестве в области рыбного хозяйства» от 29 июня 1999 г.1
Результатом заключения данного Соглашения является достигнутая договоренность о расширении сотрудничества в области рыбохозяйственной деятельности в целях исследования, оптимального использования и сохранения живых ресурсов Мирового океана, в том числе Балтийского моря.
Статьей 4 Соглашения установлены следующие направления взаимного сотрудничества:
• развитие рыболовства за пределами территориальных морей и исключительных экономических зон своих государств;
• рациональное использование и сохранение морских живых ресурсов и управление ими в территориальных морях и исключительных экономических зонах своих государств;
• рациональное использование и сохранение рыбных ресурсов в Куршском заливе;
• проведение рыбохозяйственных исследований;
• оказание в любых районах промысла взаимных услуг по снабжению рыболовных судов и транспортировке рыбной продукции;
• содействие в организации ремонта и строительства рыболовных судов;
1 Бюллетень международных договоров. 2002. № 11.
• развитие аквакультуры и марикультуры;
• обмен информацией о законодательстве государств сторон по вопросам регулирования, исследования, использования и сохранения морских живых ресурсов и управления ими в территориальных морях и исключительных экономических зонах своих государств.
Кроме того, стороны соглашения осуществляют мониторинг рыбных запасов и специальные исследования по оценке состояния и прогнозированию общих допустимых уловов в Балтийском море, обмен данными об уловах, а также научнопромысловой и статистической информацией, представляющей взаимный интерес относительно морских живых ресурсов в Балтийском море.
Для обеспечения рационального использования и охраны рыбных ресурсов стороны данного соглашения создали Смешанную российско-литовскую комиссию по рыбному хозяйству.
Еще одним направлением нормотворчества на уровне СНГ является принятие модельных правовых актов. Их значение заключается в том, что они являются основой для разработки, принятия и (или) совершенствования национального законодательства стран СНГ.
Модельный закон «О животном мире» принят на девятом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ Постановлением от 8 июня 1997 г. № 9-14. Он закрепляет единый порядок правового регулирования в области охраны и использования животного мира для удовлетворения экологических, экономических, эстетических и иных потребностей человека с учетом интересов нынешнего и будущих поколений.
Основными принципами государственного управления в области охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания на уровне СНГ являются следующие:
• осуществление пользования животным миром способами, не допускающими жестокого обращения с животными, в соответствии с принципами гуманности;
100
№3 2015
• недопустимость совмещения деятельности по осуществлению государственного контроля за использованием и охраной животного мира с деятельностью по использованию объектов животного мира;
• отделение права пользования животным миром от права пользования землей, лесами и другими природными ресурсами;
• платность пользования животным миром;
• приоритет принципов международного права в области охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания.
Модельным законом СНГ установлены следующие права граждан в сфере использования и охраны животного мира:
• содействовать реализации соответствующих государственных программ;
• проводить общественную экологическую экспертизу;
• осуществлять общественный контроль;
• проводить мероприятия по охране животного мира и среды его обитания;
• получать достоверную информацию в области охраны животного мира;
• предъявлять в суде иски о возмещении вреда, причиненного нарушением прав граждан в области охраны и использования животного мира;
• получать возмещение вреда, причиненного дикими копытными животными сельскохозяйственным посевам и имуществу граждан.
Перечень прав граждан не носит исчерпывающего характера. Национальным законодательством государства могут быть установлены иные права граждан и общественных объединений по охране и рациональному использованию животного мира.
Обязанность модельным законом установлена только одна: граждане и общественные объединения обязаны соблюдать национальное законодательство в области охраны и использования животного мира.
Модельный закон «О сохранении лососевых рыб, их воспроизводстве, рациональном использовании и регулировании оборота продукции
из них» принят на двадцать седьмом пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи госу-дарст - участников СНГ1. В странах СНГ обитает около 33 видов лососевых рыб.
Модельным законом подчеркивается значение сохранения водных биологических ресурсов. В его преамбуле провозглашается, что они используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Модельным законом определены принципы государственного управления в области сохранения лососевых видов рыб, их воспроизводства, рационального использования и регулирования оборота продукции из них.
В качестве принципов государственного управления установлены следующие положения.
Объемы вылова лососевых устанавливаются правительством отдельно для каждого вида и конкретного водоема на основании разработок уполномоченных научных организаций, которые несут ответственность за представляемые материалы.
Государство в лице правительства создает постоянные или временные экспертные советы из числа высококвалифицированных специалистов по данной проблеме, которые имеют право давать заключения о биологической обоснованности подготовленных расчетов общих допустимых уловов и промысловых показателей использования лососевых видов рыб, обеспечивающих пропуск лососевых на естественные и искусственные нерестилища в соответствии с их приемной емко-
1 Постановление от 16 ноября 2006 года № 27-11 // Информационный бюллетень, № 39, 2007 г.
101
МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО ЕВРАЗИЙСКИХ ГОСУДАРСТВ: ПОЛИТИКА, ЭКОНОМИКА, ПРАВО
стью и удовлетворение потребностей лососевых рыбоводных заводов в производителях.
Немаловажное значение для охраны лососевых рыб принадлежит государственному учету численности их запасов. В целях сохранения и рационального использования запасов таких рыб осуществляется государственный учет их численности (запасов), учет вылова, а также ведется государственный кадастр лососевых рыб, содержащий совокупность сведений об их численности, географическом распространении, среде обитания, размножения, об их хозяйственном использовании и другие необходимые данные.
Ведение государственного учета запасов лососевых рыб и государственного кадастра этих рыб осуществляется государственным органом исполнительной власти по рыболовству за счет средств государственного бюджета. Пользователи запасов лососевых рыб, а также водных ресурсов в водоемах, являющихся местами обитания этих рыб, обязаны представлять органам рыбоохраны и научным рыбохозяйственным организациям имеющиеся у них сведения о распространении, численности и использовании запасов лососевых рыб в порядке, установленном госу-
дарственным органом исполнительной власти по рыболовству, и по единым для государства формам отчетности.
Сотрудничество в области охраны и использования животного мира на уровне СНГ является недостаточно развитым. Правовое регулирование отношений по охране животного мира на уровне СНГ носит фрагментарный характер. Свидетельством этого является небольшое количество нормативных актов, принятых на уровне СНГ по поводу регулирования данных отношений. Для более эффективной охраны животного мира, особенно мигрирующих видов, необходимо принятие межгосударственных соглашений.
Правовое регулирование отношений по поводу охраны и использования животного мира на уровне СНГ осуществляется путем принятия отдельных межгосударственных соглашений, заключаемых между конкретными государствами по отношению к рыбным ресурсам, в первую очередь. Отсутствует единое соглашение, которое бы заключили государства участники СНГ в данной области, носящее комплексный характер. Это является недостатком правового регулирования.
Нормативно-правовые акты и литература
1. Доклад о состоянии охраны окружающей среды в государствах - участниках Содружества независимых государств и предложения по улучшению экологической обстановки от 2009 г. // Межгосударственный статистический комитет Содружества Независимых Государств.
2. Текст Соглашения опубликован в Бюллетене международных договоров, март 1993 г., № 1.
3. Распоряжение Правительства РФ от 1 марта 2013 г. № 284-р «О подписании Соглашения о сотрудничестве в области охраны окружающей среды государств - участников Содружества Независимых Государств» // СЗ РФ. 2013. № 10. Ст. 1052.
4. Протокол совещания глав независимых государств «О подготовке Специального соглашения по сохранению рыбных ресурсов Каспийского моря» (Подписан в г. Минске 30.12.1991 г.) // Содружество. Информационный вестник Советов глав государств и правительств СНГ. 1992. Выпуск первый. С. 27. Протокол прекратил действие с 01.12.2000 г.
5. Бюллетень международных договоров, ноябрь 2002 г., № 11.
6. Ярллина М.Ш. Региональные международноправовые акты по охране животного мира // Ученые записки Казанского государственного университета. Т. 152. Кн. 4. 2010. С. 76, 82.
102
