CC BY
289
1.2. МЕТОДОЛОГИЯ И КРИТЕРИИ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ
Райзберг Борис Абрамович, д-р экон. наук, д-р техн. наук, профессор, заслуженный создатель космической техники, главный научный сотрудник Института макроэкономических исследований при Минэкономразвития России, профессор Высшей школы государственного администрирования МГУ, действительный член Академии педагогических и социальных наук
Место работы: Институт макроэкономических исследований при Минэкономразвития России; Высшая школа государственного администрирования МГУ
Аннотация: усложнение государственного стратегического управления и оперативного регулирования социально-экономических объектов, процессов, отношений наряду с ограниченностью многих видов расходуемых ресурсов возбуждает повышенный интерес к методологии и критериям оценки экономической и социальной эффективности деятельности органов государственного управления. В статье представлен анализ современного состояния, проблем построения и практического применения прикладной методики оценивания вырабатываемых, принимаемых государственными органами управленческих решений, регулирующих воздействий. Предложены отдельные рекомендации в части развития методологии и формирования критериев оценки.
Ключевые слова: государственное управление, государственное регулирование, эффективность управления и регулирования, оценка эффективности, качество управления, результативность управления, методология оценки эффективности.
METHODOLOGY AND CRITERIA FOR ASSESSING THE EFFECTIVENESS OF PUBLIC ADMINISTRATION AND ECONOMIC REGULATION
Rayzberg Boris A., Doctor of Sciences, professor, the honored creator of the space equipment, the chief researcher of Institute of macroeconomic researches at the Ministry of Economic Development of the Russian Federation, professor of the Higher school of the state administration of MSU, the full member of Academy of pedagogical and social sciences
Work place: Institute of macroeconomic researches at the Ministry of Economic Development of the Russian Federation; The Higher school of the state administration of MSU
Annotation: complicating the state's strategic management and operational regulation of socio-economic objects, processes, relations, along with the limited nature of many types of expendable resources, raises an increased interest in methodology and criteria for assessing the economic and social performance of government. The article presents an analysis of the current state, problems of constructing and practical application of the applied methodology for assessing the managerial decisions made by state bodies and regulating impacts. Some recommendations are proposed in terms of developing the methodology and the formation of evaluation criteria.
Keywords: public administration, state regulation, management and regulatory efficiency, efficiency evaluation, management quality, management effectiveness, efficiency evaluation methodology.
Одна из характерных особенностей современного состояния мировой экономики, социально-экономического развития большинства, если не всех стран мира, состоит в нарастающей ограниченности возможностей использования, применения многих видов материально-вещественных, трудовых, энергетических, информационных, финансовых ресурсов. При этом имеются в виду как наличествующие, освоенные источники ресурсного обеспечения производства и потребления общественного продукта, так и предвидимый, ожидаемый, потенциальный будущий ресурсный потенциал. Потребности в ресурсах постоянно опережают ресурсные возможности государства и общества с увеличивающимся разрывом.
Мировая наука и практика стремятся решить проблему преодоления ограниченного наличия и недостаточной доступности ресурсов посредством совершенствования системы управления, планирования и оперативного регулирования социально-экономических процессов производства, распределения, потребления, накопления. Видоизменяются управляющие, регулирующие воздействия на экономику, как со стороны государства, так и других хозяйствующих субъектов, одновременно используются рыночные институты и инструменты регули-
рования. Иначе говоря, проблемами преодоления ресурсных ограничений на основе повышения качества и эффективности системы управления экономикой и социумом озабочен ныне весь цивилизованный мир.
Наблюдаемая в России и в других странах картина хозяйствования свидетельствует о непрерывном поиске путей модернизации, рационализации управления социально-экономическими объектами, процессами, отношениями на федеральном, региональном, муниципальном уровнях, в масштабах страны, отрасли, корпорации, компании, предприятия. Основное внимание концентрируется на повышении качества, эффективности, результативности государственного управления объектами экономики и регулирования социально-экономических процессов, позволяющем сделать экономику более экономичной, то есть менее ресурсоемкой.
Распространение рыночных форм и методов осуществления хозяйственной деятельности нисколько не снизило роль и степень участия государства в управлении экономикой. Более того, распространение рынков существенно дополнило традиционную задачу управления государственным сектором экономики не менее сложной проблемой сдержива-
Проблемы экономики и юридической практики
ния чрезвычайно распространившегося, выходящего за пределы законодательно установленных границ необузданного устремления к чрезмерной рыночной свободе частнопредпринимательского сектора. Весь мир повсеместно озабочен необходимостью ослабления, устранения и ликвидации последствий, провалов системы рыночного саморегулирования, наблюдаемых в разных странах.
Государственное регулирование рыночной деятельности и рыночных отношений стало столь же необходимым для экономики, как и само существование рынков. Значительное разнообразие потенциально возможных, обладающих практической применимостью форм, методов государственного управления и регулирования экономики побуждает к поиску способов, обладающих эффективностью с точки зрения объема и стоимости расходуемых ресурсов и времени, а также устойчивости функционирования, достоверности, надежности выхода на желаемые, намеченные результаты. Отсюда возникают проблемы создания методологии оценки эффективности государственного управления отраслями народного хозяйства страны, региональной экономикой. В течение ряда лет такие проблемы находятся в поле зрения экономической науки и практики, заботят менеджмент, органы государственной власти, аппарат регулирования экономических процессов, рыночных отношений во всем мире. Проводимые исследования направлены на поиск, совершенствование, развитие разных сторон и частей управленческой методологии, включая методику определения установившихся показателей, критериев эффективности, выработку новых показателей, индексов, отработку технологии проведения расчетно-вычислительных процедур, обработку исходной информации, организацию операций процесса оценивания эффективности в мониторинговом режиме, на различных уровнях управления экономикой и социальной сферой, в количественном и качественном измерениях.
В практике советского периода российской истории, во времена существования Госплана господствовала методология оценки эффективности государственного управления отраслями народного хозяйства страны, регионами, основанная на изучении и сопоставлении темпов роста валовой продукции в сопоставимых ценах и соотношений между годовым выпуском валовой продукции и годовым объемом государственных (бюджетных) вложений капитала. Преобладал объемный подход к определению экономической эффективности, тогда как качество продукции находило отражение лишь в степени соответствия действующим стандартам и государственно устанавливаемым ценам на продукцию. Эффективность структуры производства оценивалась по степени ее соответствия показателям годовых и пятилетних государственных планов экономического и социального развития страны, планов развития соответствующих регионов и отраслей народного хозяйства, целевых комплексных программ социально-экономического развития на отдаленную перспективу.
Методологические проблемы оценки экономической эффективности государственного управления советской экономикой проистекали из необъективности системы затратного ценообразования на производимую продукцию и сложности учета значительного лага, разрыва во времени между инвестициями в производство и порождаемым посредством инвестиций, капиталовложений ростом объема выпускаемой продукции. Эти методологические проблемы частично сохранились и в
настоящее время, служат предметом исследований российской экономической науки.
Проведение рыночных реформ в России в девяностые годы прошлого века еще более усугубило проблемы методологии оценки эффективности государственного управления экономикой. Оказалась нарушенной плановая база в виде показателей годовых и пятилетних планов, дающая возможность сравнивать достигнутые результаты с запланированными. Образовались значительные по объему производимой и реализуемой на рынках продукции негосударственный частный и смешанный государственно-частный сектор экономики, ограниченно поддающиеся государственному прямому регулированию, но подверженные влиянию косвенных регулирующих воздействий.
Разработанные в прошлые годы, официально рекомендованные государственными органами методические указания по оценке экономической эффективности управления научными исследованиями и разработками, капитальными вложениями в отраслевую экономику, в отраслевые проекты существенно устарели, нуждаются в заметном обновлении. Не привилась на практике рекомендованная установкой Правительства РФ система показателей оценки эффективности управленческой деятельности региональных и отраслевых министерств и ведомств, содержащая более сотни оценочных параметров.
В современной системе государственного управления и регулирования экономики оценка эффективности, распространяемая также на качество и результативность, стала главным признаком применения системного подхода. Выступая в роли звена обратной связи в системе управления, оценка эффективности реализации принятых управленческих решений свидетельствует о том, насколько удачно, результативно, экономно выполнен изначальный управленческий замысел.
В количественной форме такая оценка фиксирует процентный итог выполнения плановых предначертаний, выхода на намеченные рубежи по критериям объема производства и потребления, удовлетворения потребностей, соблюдения назначенных сроков, величины затрат на получение достигнутого эффекта в сравнении с плановыми, нормативными показателями и с результатами предыдущих лет.
Наряду с отчетно-статистической оценкой эффективности государственного регулирования и управления экономикой на народнохозяйственном, отраслевом, региональном уровнях, осуществляемой по полученным результатам, не менее важна перспективная прогнозно-аналитическая оценка эффективности, фиксируемая в планах, проектах, программах. Оценку эффективности, осуществляемую подобным образом, правомерно называть планируемой эффективностью управления экономикой и регулирования социально-экономических процессов, явлений. Планируемая эффективность в виде показателей производительности, результативности, окупаемости вложений, рентабельности, доходности, выхода на социальные ориентиры уровня и продолжительности жизни исключительно важна тем, что она выражает цели планов, проектов, программ посредством критериев эффективного применения, использования ресурсного потенциала.
В период после 2010 года Министерством экономического развития РФ (МЭР) были выпущены три редакции Методических указаний по разработке государственных программ, содержащих отдельные положения по оценке экономической и социальной эффективности таких программ. В соответствии с Порядком разработки, реализации и оценки эффективности
государственных программ Российской Федерации, утвержденным Правительством РФ Постановлением от 02.08.2010 г. №588 (в редакции от 10.02.2016 г.) министерства - ответственные исполнители государственных программ должны были на основе Методических указаний МЭР разработать методики оценки эффективности порученных им для исполнения государственных программ. Такие методики, частично пригодные для оценки эффективности государственного регулирования деятельности ведущих отраслей российской экономики, региональных объектов, включены в состав дополнительных и обосновывающих материалов государственных программ, но не прошли достаточной апробации на предмет их практической пригодности, обоснованности, приложимости.
Согласно Методическим указаниям по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, «оценка эффективности государственной программы рассчитывается (выполняется) по методике оценки эффективности государственной программы, утвержденной ответственным исполнителем данной программы и представленной в составе дополнительных и обосновывающих материалов к государственной программе». Следует отметить, что методика оценки эффективности государственной программы, ответственным исполнителем которой выступает отраслевое министерство, не вполне адекватна методике оценки эффективности государственного регулирования деятельности той же отрасли, так как деятельность отрасли может охватывать как программную, так и непрограммную часть. К тому же при всей значимости программно-целевого планирования и управления оно не распространяется в полной степени на коммерческий сектор, предпринимательскую деятельность.
Разработка научно обоснованной, достоверной методики определения, установления экономической и социальной эффективности государственного управления и регулирования всего народного хозяйства страны, регионов и отраслей оказалась настолько сложной, что отечественная и зарубежная наука, практика государственного управления фактически отстранились от решения задачи выработки универсальной методологии определения эффективности. Задача количественного определения в числовых показателях, однозначного установления, математического расчета показателей эффективности государственного управления экономикой, заменена упрощенной задачей оценки эффективности. При нынешнем состоянии науки, теории государственного управления экономическими и социальными процессами реально и целесообразно сосредоточить усилия на выработке практически применимых, пригодных для использования приближенных, оценочных методов, позволяющих формировать суждение об эффективности государственного управления с ограниченной, но приемлемой в управлении точностью, достоверностью, надежностью. Прикладная методика оценочного определения величины, значений показателей эффективности государственного управления и регулирования экономики, которую еще предстоит выработать и обосновать, должна опираться на сочетание, комбинирование расчетно-вычислительных процедур, выполняемых в соответствии с математическими моделями, формулами, алгоритмами, и экспертных оценок квалифицированных специалистов, формируемых посредством неформализованных эвристических операций, интуиции, анализа опыта, проведения сравнений, натурного моделирования.
Усложнение экономических объектов, процессов, отношений, наблюдаемое во всем мире, в каждой стране, неизбежная глобализация экономики и рынков в возрастающей степени сужают возможность и ослабляют надежды на построение универсальных моделей оценки экономической и социальной эффективности государственного управления экономикой в количественно выраженных, числовых критериях, исчисляемых по математическим формулам, зависимостям.
Поиск эффективных управленческих решений требует ответа на вопрос, существуют ли в обширной области методов, способов государственного и корпоративного управления экономикой предпочтительные, лучшие способы, как их можно выявить и обосновать, воплотить в модели, показатели, критерии эффективности. Пока ответ на поставленный вопрос дают преимущественным образом эксперты, рейтинговые агентства в форме суждений, выраженных в словесной форме или в виде избранных ими частных количественно представленных критериев в виде долей, процентов, сроков, порядковых номеров, рангов, баллов.
Достижение рациональной, максимальной эффективности самым тесным образом связано с целью экономической деятельности и управления этой деятельностью, что далеко не всегда принимается во внимание при разработке методов оценки экономической и социальной эффективности. В экономической теории цель экономики как системы жизнеобеспечения понимается как максимально возможное удовлетворение практически неограниченных по своей природе потребностей государства и населения в благах, ценностях, получаемых в условиях ограниченных располагаемых и создаваемых ресурсов в виде труда, природных богатств, производственного оборудования, финансов, знаний, информации. По каким бы критериям эффективности ни устанавливались условия производства и распределения потребительских и инвестиционных товаров, преодолеть противоречие между неограниченными потребностями и ограниченными ресурсами их удовлетворения удается лишь частично, в определенной степени.
Уже по одной этой причине понятие «эффективность» обладает врожденной неопределенностью, нечеткостью, предопределяемой его связью с располагаемыми, доступными для достижения социально-экономических целей ресурсами, способными варьироваться по структуре, составу, объему в широких пределах в зависимости от складывающихся предвидимых и непредвидимых обстоятельств. В той же, если не в большей степени на представление об эффективности государственного управления влияет постановка целей, их выражение в количественных и качественных показателях.
Проведение научных исследований и прикладных разработок в области методологии критериев оценки экономической и социальной эффективности государственного управления и регулирования экономики требует уточнения представлений о субъекте, эффективность действий которого подлежит оценке. В настоящей работе речь идет об органах государственного управления и регулирования экономики или в широком смысле - о системе государственного управления экономическими и социальными процессами. Так что оценке подлежат результаты деятельности государственной системы управления, рассматриваемые с позиций эффективности.
Но результат деятельности системы государственного управления и регулирования экономики представлен в виде управленческих решений, в документальной форме, тогда как экономическая эффективность управления проявляется в эконо-
Проблемы экономики и юридической практики
мических результатах и социальных последствиях производственной деятельности объектов управления в лице многочисленных производителей товаров и услуг. Так что экономический эффект управления, по которому путем его сопоставления с затратами определяется эффективность, принадлежит, относится и к субъектам, и к объектам управления, представляет совместный, общий результат их деятельности, условно рассматриваемый как эффект деятельности, действий системы управления экономическими и социальными процессами.
В методологии оценки эффективности государственного управления экономикой негласно принято и применяется, используется положение, условие, согласно которому экономический и социальный эффект, результаты социально-экономической деятельности всех хозяйствующих субъектов кладутся на полку достижений аппарата управления, считаются итогом деятельности государственной системы управления экономикой. Таков подход, повсеместно используемый при оценке эффективности управления.
Весьма авторитетные ученые с мировым именем утверждают, что сама по себе эффективность не призвана выражать, воплощать генеральную цель социально-экономического развития. Так, например, лауреат Нобелевской премии по экономике Морис Алле в своей книге «Условия эффективности в экономике» (научно-издательский центр «Наука для общества», Москва, 1998) выдвигает следующие положения, касающиеся экономической эффективности:
1. Поиск эффективности ни в коей мере не навязывается в качестве высшей цели, которой должны быть подчинены все прочие соображения. Национальная безопасность, социальная стабильность, идеологические предпочтения, культурные идеалы также представляют собой цели; и их, естественно, следует учитывать, когда речь идет об определении общей политики. Эти цели могут быть более важными, нежели чисто экономическая эффективность и просто благосостояние.
2. Эффективность не рассматривается и не может рассматриваться в качестве самоцели. Поиск эффективности может потребовать глубокой трансформации условий производства, изменений, имеющих тяжелые последствия в социальном плане и трудно осуществимых политически.
3. Стремление к прогрессу само по себе противоречит стремлению к безопасности, иначе говоря - к стабильности. Эффективность и стабильность антиномичны, и с политической точки зрения далеко не всегда очевидно, что стремлению к эффективности следует отдать предпочтение перед лицом некоторой относительной стабильности как условия безопасности.
4. Стремление к эффективности не обязательно находится в гармонии с этическими представлениями. Поиск эффективности предполагает какой-то минимум стимулов, а поскольку люди одарены по-разному, то реализация равенства в материальном положении, если это отвечает пожеланиям людей, может оказаться в противоречии с требованиями эффективности.
5. С более узкой точки зрения, весьма важной в экономической науке, главное - выяснить, какую политику следует проводить, если ставится задача добиться максимально эффективной деятельности людей в экономическом видении.
В российской и мировой практике управления экономикой сложились разноречивые представления о необходимой степени унификации методов оценки эффективности государственного управления.
Наблюдается выраженное, принципиальное расхождение между представлениями о требуемой степени универсализации методики оценки эффективности государственного управления и регулирования экономики, складывающимися на разных уровнях иерархической системы управления экономикой страны. Верхние эшелоны государственного управления в лице законодательных и исполнительных органов государственной власти, Министерства экономического развития, Министерства финансов, отдельных отраслевых, региональных министерств и ведомств желают обладать универсальной, достаточно простой, общеупотре-бимой методологией и методикой оценки эффективности государственного управления социально-экономическими процессами, распространимой на все объекты регулирования, пригодной на все случаи жизни, приложимой к любым условиям и состояниям функционирования экономики.
Объекты государственного регулирования более низкого уровня иерархии, в том числе отраслевые и региональные министерства, ведомства, корпорации, организации, занятые производством и сбытом продукции, понимают, воспринимают несбыточность идеи построения универсальной методологии оценки эффективности государственного регулирования, инвариантной по отношению к объекту, процессу, профилю, виду деятельности. На низовых уровнях управления проще воспринимается необходимость построения и применения локальных методик, выработанных следуя общеметодологическим принципам, системным рекомендациям, ориентированных на определенную область экономики, отражающих отраслевую специфику производства, обращения, использования производимого продукта, ресурсного обеспечения производственных процессов, бюджетных ограничений. Приходится отмечать, что опыт построения конкретных убедительных региональных, отраслевых, корпоративных и, тем более, народнохозяйственных методик оценки эффективности государственного регулирования невелик в России и в других странах мира. Немногими достижениями в этом аспекте способна гордиться и экономическая наука.
Органы управления экономикой и социальной сферой объясняют сложившуюся ситуацию отсутствием общих методических рекомендаций, хотя в действительности дело обстоит не совсем так. Наличие общих методических положений не устраняет необходимость построения конкретных методик.
Признание практической невозможности построения единой универсальной методологии оценки эффективности государственного регулирования экономики страны, региона, отрасли, вида и сферы экономической деятельности никоим образом не исключает потребность выработки общих принципов, подходов и методических рекомендаций по построению и применению мировых, страновых, отраслевых, региональных, корпоративных методик. Разработка таких общих рекомендаций, содержащих основы методологии оценивания эффективности государственного управления, методические подходы к определению критериев, показателей качества, эффективности, результативности управления, их проверка на примере отдельных отраслей, регионов, организаций позволяет создать методический аппарат оценки, приложимый к расчету эффективности управления обширным спектром экономических объектов, процессов, отношений, планов, проектов, программ.
Но общность методологических положений, методических рекомендаций по оценке эффективности государственного управления и регулирования социально-экономических объек-
тов и процессов не сводится к универсализации, не достигается мнимым единообразием. В условиях неопределенности, непредсказуемости внутренней и внешней среды, крутой изменчивости ситуации, действия закона разнообразия общими, общепризнанными могут становиться только исходные, отправные базовые принципы методологии установления, оценки эффективности управленческих решений, регулирующих воздействий, сопровождаемые анализом принципиально возможных, потенциально применимых подходов. Описанию, воплощению именно такого восприятия и решения проблем оценочного определения эффективности, качества, результативности государственного управления экономическими и социальными процессами должны быть посвящены, на наш взгляд, последующие научные исследования в области методологии и критериев оценки эффективности государственного управления экономикой.
Что же касается мириад, великого множества конкретных объектов, процессов, ситуаций, то суждения об эффективности государственного воздействия на них неизбежно требует дополнения общих методологических установок, положений
заранее подготовленными квалифицированными специалистами или вырабатываемыми «на ходу» алгоритмами, операциями, процедурами формализованного вида или творческой природы, отражающими, учитывающими специфику рассматриваемого события, случая, объекта, процесса. Мнения привлеченных к оценке квалифицированных, обладающих опытом экспертов могут оказаться более представительными, объективными, чем расчеты по утвержденным методическим рекомендациям. Не следует сбрасывать со счетов и оценки эффективности государственного управления экономикой, получаемые путем опроса, анализа общественного суждения. Список литературы:
1. Морис Алле. Условия эффективности в экономике. НИЦ «Наука для общества». - М.: 1998
2. Энгус Бергик. Великая революция идей. - М.: Мысль, 2017
3. Райзберг Б.А. Целевые программы в системе государственного управления экономикой. Монография. - М.: Инфра - М, 2016
4. Нагимова А.М. Эффективность деятельности государственных органов управления как фактор повышения качества жизни в регионе: проблемы оценки и измерения. Казанский госуниверситет, 2009
