CC BY
428
Совершенствование управления экономикой регионов на основе применения методики сравнительной комплексной оценки эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления
Perfection of management by economy of regions on the basis of application of a technique of a comparative complex estimation of efficiency of activity of public authorities and local government
Васильева М.В., кандидат экономических наук, доцент e-mail: [email protected]
Аннотация:
В статье предлагается авторская методика сравнительной комплексной оценки эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, основанная на применении инструментария методологии Data Envelopment Analysis (DEA), методов сумм, балльной оценки, метода расстояний, применение которой в системе государственного управления и контроля позволит ранжировать субъекты Российской Федерации и муниципальные образования по уровню эффективности управленческих решений в бюджетной сфере, повысить качество регионального бюджетного планирования посредством повышения степени реалистичности целевых показателей, а также обеспечить достоверность прогнозируемых, непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств в регионах
The summary:
In article the technique of a comparative complex estimation of efficiency of activity of public authorities and local government in interrelation with the functioning environment, based on application of methods of the sums, the sums of places (a mark estimation), a method of distances and mathematical toolkit of methodology Data Envelopment Analysis (DEA) which application in government and control system will allow to range subjects of the Russian Federation and municipal unions on level of efficiency of administrative decisions in budgetary sphere is offered, to raise quality of budgetary planning by means of increase of degree of realness of target indicators, and also to provide reliability predicted, direct and the end results of use of budgetary funds
Ключевые слова: регион, оценка эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, финансовый контроль, эффективность объектов контроля, региональная экономика, управление регионом, региональная власть
Keywords: region, an estimation of efficiency of activity of public authorities and local government, financial control, efficiency of objects of control, regional economy, management of region
В современных условиях существенно возрастает самостоятельность регионов в оказании социально значимых услуг, усиливается роль эффективного управления
финансовыми потоками на территориальном уровне. Одним из приоритетов саморазвития субъектов Федерации становится устранение социально-экономической дифференциации, прежде всего, за счет собственных ресурсных возможностей, а не за счет финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. В связи с этим актуализируется проблема оптимизации сочетания стратегии управления экономикой регионов с теми задачами, которые ставят перед собой другие экономические субъекты. Регионализация реформ напрямую связывается с обеспечением финансовой устойчивости территорий, которая, в свою очередь, напрямую зависит от эффективности финансовобюджетного контроля в регионах, результативности реализации всего спектра его функций. Необходимость совершенствования системы финансово-бюджетного контроля на региональном уровне обусловлена концентрацией финансовых и материальных ресурсов конкретной территории для их более эффективного использования. Каждому типу региона должен соответствовать тип механизма финансово-бюджетного контроля. Таким образом, финансово-бюджетный контроль должен быть обусловлен спецификой развития региона.
Для «высокоразвитых» и «развитых» регионов, характеризующихся в целом достаточно высоким хозяйственным потенциалом, высоким уровнем социального и политического развития, высокой результативностью управления, целесообразно реализовывать поддерживающий механизм контроля. Несмотря на то, что первые два типа регионов (финансово-экономические центры, сырьевые экспортоориентированные) образуют группу бесспорных лидеров, высокоразвитых регионов, они же в основном являются и донорами бюджетной системы. В этих регионах сосредоточены огромные интеллектуальные, экспортные и соответствующие финансовые ресурсы. Критерием выделения развитого типа регионов стали повышенные показатели развития рыночных услуг в сочетании с достаточно развитой промышленностью. Развитые регионы с элементами постиндустриального развития представляют практически все крупные районы России: Поволжье (Самарская, Нижегородская области, Татарстан), Юг (Ростовская область), Урал (Свердловская область), Сибирь (Новосибирская область). Как ни парадоксально, промышленный кризис и трудности трансформации отчасти законсервировали развитие этих регионов, но помогли сохранить часть научно-инженерных кадров. Именно здесь есть потенциал инновационного развития в процессе модернизации страны1.
Развитые регионы с опорой на обрабатывающую и добывающую промышленность в своем развитии должны стремиться углубить переработку сырья, уйти от моноспециализации, повысить конкурентоспособность отраслей промышленности. Внимание следует уделять также развитию «верхних этажей» сферы услуг.
Типы регионов с диверсифицированной экономикой, с опорой на обрабатывающую и добывающую промышленность образуют группу развитых - одну из двух крупных групп, формирующих лицо нашей страны. В группу развитых регионов входят старопромышленные и некоторые, сформировавшиеся в условиях советской индустриализации. Вместе с лидерами они сохраняют огромный промышленный потенциал и человеческий капитал. Это та часть страны, в которой есть потенциал гражданского общества и демократии.
1 Самарская область: от индустриальной к постиндустриальной экономике. (В соавторстве с К. А. Титовым, Г. Р. Хасаевым и др.). - М., ТЕИС, 2006.
Все вышеперечисленно обуславливает необходимость поддержания в данных регионах высокого уровня предварительного, текущего и последующего финансовобюджетного контроля, обеспечения (посредством расширения использования инновационных методов контроля и повышения его наукоемкости) повышения объема бюджетных средств, охваченных контролем; приоритетность применения методов контроля, направленных на анализ инновационной активности региона, причин и условий моноспециализации; повышения прозрачности бюджетного процесса, доступности для населения результатов контроля.
Для «среднеразвитых» регионов, характеризующихся наличием необходимой ресурсной базы, достаточным уровнем развития промышленности, сельского хозяйства и третичного сектора, но сильно дифференцированной экономикой, достаточной результативностью управления, целесообразен стимулирующий механизм финансово-бюджетного контроля. Среднеразвитые регионы подразделяются на промышленно-аграрные и аграрно-промышленные. Различия между двумя типами среднеразвитых регионов не исчерпываются географической зональностью: разлом между аграрными и промышленными территориями затрагивает и социальное развитие, и институты, и ментальность населения, и ход модернизации в целом. Поэтому среди аграрно-промышленных оказались как достаточно успешные регионы, большое значение АПК для которых объясняется благоприятными природными условиями (Краснодарский край, Волгоградская, Саратовская области), так и ряд периферийных регионов нечерноземной и переходной зон без мощной промышленной базы (Псковская, Кировская области, Марий Эл, Чувашия). К среднеразвитым промышленно-аграрным регионам отнесено большинство нечерноземных областей Центральной России, а также ряд регионов Сибири и Дальнего Востока.
Среднеразвитые регионы могут быть с наибольшим основанием названы собирательным портретом России со всей ее национальной спецификой и всеми трудностями. В будущем им, как и развитым регионам, в первую очередь предстоит повышать конкурентоспособность ведущих отраслей, ориентироваться на выполнение производственных функций, вымываемых из Москвы и Санкт-Петербурга, а также на привлечение внешних инвесторов.
Создание условий для локализации на территории региона не только новых производств, но и фирм третичного сектора (финансовой отрасли, деловых услуг) также способно стать важным компонентом политики регионального развития.
Приоритетной целью финансово-бюджетного контроля в среднеразвитых регионах может стать повышение эффективности контроля по направлениям реализации имеющегося финансово-бюджетного потенциала региона, выявление возможных причин разбалансированности консолидированных бюджетов региона, поиск «резервов» для повышение бюджетной эффективности, увеличения «бюджетной емкости». Данные цели предполагают широкое применение в деятельности методов структурного анализа бюджетов, анализа эффективности использования бюджетных средств, направленных на развитие инвестиционной и конкурентной сред, развитие малого бизнеса в регионе и т.п.
Для «менее развитых» регионов, которые, с одной стороны, характеризуются слабым экономическим развитием, сильнейшей нехваткой финансовых ресурсов, оттоком населения, а, с другой стороны, неэффективным управлением, которое может выражаться в виде недоиспользования имеющихся ресурсов, - целесообразна реали-
зация механизма активации, в рамках которого необходимо формирование комплексной системы мер, реализуемых в виде программы действий по усилению предварительного, текущего и последовательного финансово-бюджетного контроля, направленной на повышение устойчивости региона, сбалансированность его развития, повышения качества жизни населения, роста социальной защищенности, роста. Приоритетной целью контроля в таких регионах должно стать снижение дотационности консолидированных бюджетов региона. Данная группа регионов внутренне достаточно неоднородна и состоит из двух типов регионов: сырьевых и аграрных.
Менее развитые сырьевые регионы - несколько особый тип регионов России. Их характеризуют низкие значения душевой добавленной стоимости всех отраслей, но добывающая промышленность смотрится на этом фоне относительно благополучно. Также для них характерны повышенные значения занятости в добывающих отраслях. Следует обозначить важную методическую деталь: сырьевые депрессивные регионы, по развитию сельского хозяйства удовлетворяющие критериям среднеразвитых аграрно-промышленных регионов, переносились в эту группу. Выделенный тип объединяет очень специфические территории, бурно развивавшиеся в советский период, но оказавшиеся в кризисе после перехода к рыночной экономике из-за чрезвычайно высоких издержек освоения. В результате эта группа по некоторым показателям приближается к среднеразвитым, но с точки зрения развития, ограниченных возможностей самостоятельного решения проблем и государственной политики выделена в четвертую группу (также по социальным показателям). Их будущее связано с модернизацией горнодобывающей индустрии, развитием транспорта и телекоммуникаций. Менее развитые аграрные регионы характеризуются в первую очередь отставанием в обрабатывающей промышленности. Кроме того, их характеризуют низкие показатели развития рыночных услуг. Критерии выделения этого типа, как и субъекты РФ, принадлежащие к нему, в целом достаточно очевидны: это южные республики, а также слаборазвитые регионы азиатской части России (Алтай, Тыва, Еврейская автономная область).
Методология управления экономикой регионов, основанная на формировании эффективной парадигмы финансово-бюджетного контроля должна учитывать современные приоритеты и условия региональной экономической политики, такие как: переход к бюджетированию, ориентированному на результат, и внедрению принципа программно-целевого планирования; тенденции изменения методов управления региональным развитием от традиционных, сфокусированных на государственной поддержке, к стратегии активного самообеспечения; создание инновационнотехнологической матрицы региона, формирующей основу долгосрочной конкурентоспособности; условия неравномерности развития бюджетных механизмов в территориальном аспекте; сокращение источников доходов бюджетов во многих регионах и уменьшение бюджетных расходов, стагнации и увеличению расхождений в системе бюджетного планирования между целевыми показателями и результатами использования бюджетных средств, что позволило установить взаимосвязи, характеризующие возможности влияния финансово-бюджетного контроля на социально-экономическое развитие регионов; выявить особенности организации и направления активного воздействия на экономику регионов различных типов посредством применения адекватных форм и методов контроля для эффективного использования бюджетных ресурсов (рис. 1).
л
л
С овременные условия и приоритеты реги он альн ой экон ом ичес кой политики
Неравномерное развитие бюджетных механизмов (территориальный аспект)
Сокращение источников доходов бюджетов
Уменьшение бюджетных расходов
Стагнация и увеличение расхо ждени й м ежду цел ев ы ми показателями и результатами использования бюджетных средств
Переход к БОР
Внедрение принципа программноцелевого планирования
Стратегия активного самообеспечения
Инновационно-технологическая матрица региона, формирующая основу долгосрочной конкурентоспособности
Л
Приоритетные направления ор ган из ацио нн о- институц ион аль ны х преобразований
_ вЫход
Повышение инновационной активности и конкурентоспособности отраслей экономики
ОСНОВНЫЕ ^ I РЕЗУЛЬТ^ГЬ
—^ !_ і -
Рост расходов на развитие малого бизнеса, соцзащиту
Обеспечение современных требований к разграничению полномочий и сфер компетенций между федеральной, региональной, муниципальной властью
Обеспечение роста экономического потенциала региона за счет интеграции и рационального исп оль зо ван ия в нутрен них конкурентных ресурсов на основе расш ирен ия внутри р егио н аль н ого взаи модей ствия су бъектов хозяй ство вания ; целевого регулирования в интересах достижения воспроизводственных пропорций ресурсных потоков в системе бюджетного финансирования
Формирование эффективной парадигмы финансовобюджетного контроля
1 Внедрение инновационных методов контроля, повышение наукоемкости деятельности, аудит эффективности использования средств по направлению - инновации, поиск «точек» и «зон роста» экономики, кластерный анализ эффективности органов управления Аудит 4-К, контроль по направлениям реализации имеющегося финансовобюджетного потенциала региона Аудит 4-К, направленность на снижение дотационности бюджета, государственный аудит социальных расходов...
Зона выбора а іекватньїх форм и мет >дов контроля (выявлен іе приоритетов)
Менее развитые регионы
Среднеразвит ые регионы
Развитые
регионы
Снижение дотационности бюджета, адресность бюджетных потоков
Высокоразвитые
регионы
ї і *
ЗОНА АКТИВНОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ. ВХОД
I
Методологические
принципы
организационно-
институционального
развития
Системный подход
Ситуационный
подход
Компетентностный
подход
SWOT-анализ
Анализ и оценка специальных факторов, влияющих на формирование бюджетной эффективности и эффективности использования бюджетных ресурсов
Формирование направлений активного воздействия
ЛИ
-ч
Научно-практический
инструментарий
Рис. 1. Методология управления экономикой регионов, основанная на формировании парадигмы эффективного финансовобюджетного контроля Источник: составлено автором
В настоящее время местные условия экономического роста во многом определяются сложным социально-экономическим положением, ограниченным институциональным базисом для развития, неполной и неэффективной реализацией возможностей человеческого капитала, высокой дотационностью бюджетов.
Для эффективной реализации управления экономикой региона нужна четкая проработка всех функциональных политик и обеспечивающих их целевых программ. Работа на результат требует четкого баланса различных частей стратегий, причин и следствий их реализации, ответственности каждого субъекта управления по созданию и осуществлению стратегических программ. Для этого необходимо формировать и вести сбалансированные системы показателей регионального управления, которые должны тесно коррелировать со стратегическими планами развития страны.
Решение поставленных целей и задач предполагает формирование сбалансированной системы взаимоувязанных показателей, включая финансовые и нефинансовые индикаторы, достижение которых определится обоснованностью поставленных задач. Речь следует вести именно о балансе в системе направлений деятельности, обеспечивающих повышение качества управления, в том числе государственного и (или) муниципального на достижение конечных результатов стратегии государственного или муниципального образования, что характеризуется рядом формализованных и представленных в числовом виде показателей. Система же сбалансированных показателей отражает состояние объекта по какой-либо одной из характеристик направления деятельности субъекта. Таким образом, сбалансированная система показателей позволяет оптимизировать спектр управленческих воздействий в целях достижения высокого качества конечных результатов. При этом цели стратегического государственного и (или) муниципального развития формируются в общем виде, носят качественный характер (повысить уровень жизни, обеспечить доступность образования и медицинского обслуживания и др.), что не позволяет создать сбалансированную систему показателей. Поэтому стратегические цели государственного развития должны быть декомпозированы на подцели, управление достижением которых может быть оценено сбалансированной системой показателей.
Основной целью деятельности органов власти субъектов Российской Федерации было и остается повышение качества и уровня жизни населения. Система показателей должна учитывать динамику в тех сферах и областях, которые являются наиболее проблемными для субъекта (региона). Зависимость показателей социально-экономического развития территории от уровня и динамики бюджетных расходов может быть использована для оценки эффективности и результативности расходов бюджета. Иными словами, следует определить, насколько сопоставимы темпы роста бюджетных расходов и показателей социально-экономического развития области в соответствующих направлениях.2
Одной из важнейших задач финансово-бюджетного контроля является оценка взаимовлияния бюджетного финансирования, исполнения бюджета и показате-
2 Чечеткин В.Д. Государственный аудит в системе регионального стратегического управления: теория и практика: монография / В.Д.Чечеткин; Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации, - Владимир: Изд-во "Собор", 2009. - 351 с. - ISBN 978-5904418-08-3.
3 /~л
леи социально-экономического развития регионов. С этой целью можно смоделировать бюджетный и социально-экономические процессы и затем определить их взаимосвязи. Для большинства бюджетных и социально-экономических процессов в связи со значительной инерционностью их развития лучше применять корреляционное моделирование с расчетом корреляционной функции. Это обеспечит возможность подробного описания их взаимного влияния.
Основной проблемой при построении модели социально-экономического показателя является то, что большинство таких показателей являются годовыми, а не помесячными. В связи с этим длина реализации, которой мы располагаем, очень мала (5-6 отсчетов), и все характеристики могут существенно отличаться от реальных. В принципе, этот эффект неустраним, поэтому точность модели будет довольно низкой.
В отличие от бюджетного процесса, закон распределения каждого социально-экономического показателя в регионе отличается от закона распределения других показателей (если вообще возможно говорить об этом законе для малого числа отсчетов). К примеру, вид функции численности населения на основе 6 отсчетов соответствует линейной функции, а для младенческой смертности функция близка к у=х2. Безусловно, одна из причин этого явления — малое количество отсчетов. И чтобы их количество стало достаточным, необходимы данные за больший период времени. Соответственно усложняется определение характера детерминированной функции и подгонка автокорреляционной функции к нужному виду.
Главным лепестком корреляционной функции называется диапазон значений функции в диапазоне временных сдвигов (аргумент функции) от нуля (при условии, что в этой точке max (min) функции) до первого нулевого значения. Побочным или боковым лепестком корреляционной функции называется диапазон значений функции в диапазоне временных сдвигов, отличном от главного лепестка, при котором имеет место локальный max (min) функции. Стабильностью взаимовлияния двух процессов назовем устойчивость взаимовлияния к воздействию внешних факторов. Образующим фрагментом моделирующего сигнала далее будет называться отрезок ряда данных, описывающего моделирующий процесс, который является одним периодом колебаний генератора, задающего этот процесс.
При анализе взаимной корреляционной функции используются следующие правила: 1) В нулевом отсчете взаимная корреляционная функция показывает степень взаимовлияния процессов при нулевом временном сдвиге. 2) Поскольку числовые значения отсчетов корреляционной функции не несут дополнительной информации, а значение имеет лишь соотношение этих отсчетов, удобно представлять ее в нормированном виде. В этом случае можно будет оценивать соотношение отсчетов по долям единицы. 3) Критерий наличия лепестка оценивается по приблизительному количеству отсчетов, которые содержит этот лепесток — оно должно быть не менее длительности образующего фрагмента моделирующего сигнала. 4) Длительность главного лепестка (по уровню — 3 дБ) показывает продолжительность взаимовлияния (или самовлияния) двух процессов. Чем больше длительность этого лепестка, тем более длительный характер имеет взаимовлия-
3 С.Н.Рябухин. Аудит эффективности использования государственных ресурсов - современная форма финансового контроля / URL: http://www.ach.gov.ru/userfiles/bulletins/01-buleten doc files-fl-1125.pdf.
ние (то есть узкий лепесток свидетельствует о том, что взаимовлияние имеет значение только на малых временных сдвигах). 5) Если главный лепесток имеет бесконечно большую длительность (функция асимптотически стремится к нулю), то имеет место бесконечно большая продолжительность взаимовлияния, то есть отклик на воздействие одного процесса на другой затухает бесконечно долго. 6) Положение бокового лепестка функции относительно ее нулевого отсчета говорит о временном интервале, по прошествии которого импульс воздействия, оказанный одним процессом на другой, существенно отражается на дальнейшем его развитии. 7) Если отсчеты корреляционной функции имеют преимущественно положительные значения, то имеет место прямая зависимость одного процесса от другого, если отрицательные — обратная. Если функция имеет приблизительно одинаковое количество положительных и отрицательных отсчетов, то это свидетельствует о смешанном характере зависимости. 8) Применительно к бюджетным и социальноэкономическим процессам влияние можно считать значительным, если существует главный, либо хотя бы один боковой лепесток, уровень которого превышает уровень окружающих его значений функции не менее чем на 0,25 (подобрано экспериментально). 9) Отсутствие главного и боковых лепестков (либо если их уровень незначительно превышает — экспериментально подобрана величина приращения
0,1 — некоторую их окрестность) свидетельствует об отсутствии взаимовлияния, поддающегося описанию. 10) Соответственно, если уровень главного либо боковых лепестков превышает некоторую их окрестность функции на величину от 0,1 до 0,25, то влияние может считаться существующим, но несущественным. 11) Еще одно качество взаимовлияния, которое можно оценить по взаимной корреляционной функции — стабильность процесса или его устойчивость к внешнему воздействию. Если частота колебаний очень велика (период колебаний имеет величину менее образующего фрагмента моделирующего сигнала), то взаимовлияние (чувствительность к воздействию внешних факторов) обладает низкой стабильностью. Напротив, если одно колебание содержит достаточно большое количество отсчетов (более 2-3 образующих фрагментов моделирующего сигнала), то можно сделать вывод об относительной стабильности взаимовлияния.
Переход организации бюджетного процесса на принципы результативности бюджетных расходов требует от органов финансово-бюджетного контроля внедрения и расширения использования адекватных механизмов контроля, позволяющих давать оценку эффективности использования бюджетных средств бюджетополучателями. Налицо наличие и возможность выбора для использования в контрольных действиях методически обоснованных различных форм и методов контроля (рис. 2). Например, при проверке плановых показателей локального бюджетирования необходимо иметь методические приемы, позволяющие учесть: достаточность точности прогноза доходов муниципального образования, проверяемого объекта, отраслевой структуры в разрезе источников; многовариантность предлагаемых характеристик, что наиболее эффективно при предварительной форме финансового контроля; возможность оценки их одновременного влияния; возможность исключения тех факторов, которые оказывают влияние друг на друга; простоту применения: преимуществом обладают способы, которые можно применить, используя доступную информацию, содержащуюся в бухгалтерской отчетности (учете), официальных источниках и т.п.
Рис. 2. Структура воздействия финансово-бюджетного контроля на результативность социально-экономической услуги в разрезе отклонений прогнозируемых результатов от конечных
Источник: составлено автором
Общая разбалансированность воспроизводственного комплекса региона обычно обуславливает его бюджетную дотационность4. Принципиальная схема
анализа развития экономики региона с помощью сочетания экономического ана-
5 о
лиза и метода расстановки приоритетов представлена на рис. 3.
4 Гайнетдинов А.Н. Снижение негативных последствий рыночной трансформации региональной экономики: теория, методология и инструменты реализации. - Ростов-на-Дону, Изд-во СКНЦ ВШ ЮФУ, 2010. - 20,0 п.л.; Государственное регулирования рыночной экономики: учебное пособие/под общ. ред. В.И. Кушлина. - 3-е изд., доп. и перераб. - М: РАГС, 2010. - 615 с.
5 Метод расстановки приоритетов (МРП) является экспертным (эвристическим) методом, применяемым для выбора лучшего объекта из ряда однородных по группе критериев.
Рис. 3. Схема анализа результатов развития экономики региона с помощью метода расстановки приоритетов
Источник: составлено автором
Таким образом, влияние разных видов экономической деятельности на развитие той или иной сферы экономики области неодинаково, а исследование динамики вклада отдельных видов экономической деятельности области в результаты формирования доходной части регионального баланса финансовых ресурсов не выявил устойчивых закономерностей - это затрудняет определение «весомости» того или иного потенциально возможного экономического полюса роста с позиции влияния на результаты экономического развития области, актуализирует пробле-
Метод не ограничивает количество сравниваемых объектов и количество выбранных критериев. МРП - экспертный метод, для сравнения вариантов важно, чтобы суждения экспертов были достаточно адекватны, для чего предварительно проводят оценку группы экспертов одним из методов. К основным этапам МРП относятся: выбор объектов для сравнения; выбор критериев для сравнения; составление матрицы исходных данных; составление матриц парных сравнений для определения рангов вариантов по каждому критерию; расчет коэффициентов оценки знаков отношений между критериями; составление матрицы оценки важности критериев; составление итоговой матрицы для определения относительных приоритетов. (см. подробнее Строева О.А. Анализ процесса управления региональными экономическим системами//стратегия развития регион. 15(150)-2010. С. 11).
матику поиска и активизации полюсов экономического развития, способных работать в стратегической перспективе, служить основой для формирования экономических кластеров6. При оценке эффективности функционирования подконтрольных объектов должна одновременно проводиться комплексная оценка эффективности органов и процессов управления публично-территориальным образованием как единой кибернетической системы (рис. 4.).
Рис. 4. Механизм комплексной оценки эффективности органов и процессов управления инструментами ГФК и государственного аудита
Не менее важное значение имеет определение ресурсного потенциала регионов с последующей оценкой эффективности деятельности их органов исполнительной власти по управлению располагаемыми ресурсами8. Оценка ресурсного
6 См. Анисова Н. А. Развитие и методологии теории кластеров: модель и критерии эффективности// Известия высших учебных заведений. Тюмень: Нефтегазовый университет, 2009, № 3. С.39-41; Блашенкова В. Семь типовых ошибок позиционирования территорий (города, района, области, края, республики)// Городское управление. 2010. № 3. С. 23-28; Носачевская Е.А. Научные разработки как основа развития региональной экономики // ЭКО. Новосибирск:Наука, 2010, № 2. С.15-23; Понама-ренко С.А. Методика экономических исследований и расчетов в региональной и сервисной экономике/ Г.А. Бабков, Л.И. Муратова, С.А. Понамаренко и др. - Шахты: ЮРГУЭС, 2009. - 34,0 п.л.; Федина Е.А. Развитие региона на основе формирования отраслевых кластеров: на примере Челябинской области: Дис. ... канд. эконом. наук. Челябинск, 2010. С. 13. Кожин Е.П. Проектирование в системе управления финансами региона/Е.П. Кожин, Н.С. Бескоровайная//Вестник университета (Государственный университет управления). №16. М.: ГУУ, 2009.
7 Степашин, С.В. Конституционный аудит / С.В. Степашин. - М.: Наука, 2006.
8 Так, Стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона до 2025 года была утверждена распоряжением Правительства РФ № 2094-р от 28 декабря 2009 года. Счетной палатой РФ в 2009 году было проведено контрольное мероприятие «Стратегический аудит использования потенциалов социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона в соответствии с положениями Концепции долгосрочного социально-экономического
потенциала региона позволила бы, в частности, решить одну из сложнейших задач в области межбюджетных отношений - перейти от малоэффективного выравнивания бюджетной обеспеченности регионов к их стимулированию на мобилизацию ресурсов экономического роста.
Один из важнейших путей решения этой задачи - проведение мониторинга финансового состояния субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, разработка четких методик и критериев по определению их реальных возможностей и качества бюджетных услуг, предоставляемых населению. Утвержденная в указах Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ» и от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» система индикаторов, показателей и критериев может лечь в основу такого мониторинга.
Основной целью расходов бюджетов всех уровней является обеспечение каждому жителю России достаточного уровня жизни и социальной защищенности. С точки зрения конечного результата не важно, какой бюджет — федеральный, субъекта Российской Федерации или местный даст эту обеспеченность. Важно, чтобы она была предоставлена в срок и с максимальной эффективностью. Однако среди 30 показателей оценки эффективности деятельности глав регионов в Указе — только 1 (показатель результата), а показатели эффективности в принятой системе отсутствуют.
Мотивация органов государственной власти и местного самоуправления к повышению эффективности и качества их деятельности связана с предусмотренными указами Президента РФ № 825 и 607 грантами субъектам РФ и муниципальным образованиям для содействия достижению и (или) поощрению наилучших значений показателей эффективности деятельности органов власти. Таким, образом, оценка эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, с одной стороны, создает предпосылки для системного мониторинга результативности управления регионами и муниципальными образованиями, принятия мер по совершенствованию управления общественными финансами, а с другой - для поощрения субъектов РФ и муниципальных образований, достигших наилучшего качества управления общественными финансами.
Постановка и решение такой задачи возможна благодаря применению методологии Data Envelopment Analysis (DEA), называемая иногда в отечественных публикациях АСФ - анализ среды функционирования, которая явилась результатом междисциплинарных исследований последних двух десятилетий в области экономики, системного анализа и исследований операций. Суть технологии DEA состоит в построении кусочно-линейной границы эффективности (эффективной гиперповерхности), являющейся аналогом производственной функции. Построение такой границы для группы объектов осуществляется по эмпирическим дан-
развития Российской Федерации на период до 2020 года». Результаты аудита показали, что проблемы региона связаны главным образом с необходимостью «переборки» социально-экономических потенциалов, резкое сокращение которых наблюдается, начиная с 1990 года, и модернизации экономики на их основе.
ным. Каждому объекту ставится в соответствие точка в многомерном пространст-
9
ве «затраты - выпуск».
Соответственно объект контроля может исследоваться на основе множества входных и выходных параметров во взаимодействии с окружающей средой функционирования («затраты на управление-результат», «бюджетные расходы - результат», «бюджетные расходы» - «финансовый потенциал»). Математически применение технологии DEA сводится к решению большого семейства оптимизационных задач.
Путём решения соответствующих оптимизационных задач рассчитываются коэффициенты эффективности каждого объекта относительно других объектов контроля в анализируемом публично-территориальном образовании. Границу эффективности задают объекты контроля, для которых коэффициент эффективности равен единице, а мера удаления других объектов от границы определяет неэффективность их деятельности относительно «лучших представителей». Таким образом, для сравнительного анализа объектов контроля - органов государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципального образования необходимо: 1) вычислить количественную меру эффективности их деятельности; 2) определить эталонные объекты контроля; 3) построить эффективную гиперповерхность. По итогам проведенного анализа необходимо смоделировать возможные направления повышения эффективности деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципального образования, разработать план лучшей «практики» (см. рис. 5.).
Рис. 5. Схема оценки эффективности объектов контроля с применением методов DEA.
Источник: составлено автором
9 Карибский А.В., Шишорин Ю.Р., Юрченко С.С. Финансово-экономический анализ и оценка эффективности инвестиционных проектов и программ. Часть 2. -М.: Институт проблем управления им. В.А. Трапезникова РАН//Автоматика и телемеханика. - 2003. № 8. Режим доступа: http://www.niec.ru/Articles/049.htm.
Оценка эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в первую очередь должна осуществляться с позиции влияния на качество жизни населения конкретного публично-территориального образования. Для облегчения процесса оценки эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления необходимо сформировать социальные и экономические показатели результативности деятельности в зависимости от целей финансового аудита, и объединить их в три группы (см. табл. 1).
Таблица 1.
Система показателей результативности ОИВ и ОМСУ
Г руппа Наименование Применение
Г руппа А Показатели позволяют оценить систему управления региональными финансами в целом (например, объем кредиторской задолженности бюджета, уровень сбалансированности бюджета и т.п.) Применимы для оценки деятельности любых субъектов Российской Федерации и муниципальных образованиях
Г руппа Б Показатели позволяют оценить все промежуточные процессы (например, качество управления горизонтальными процессами) Применимы исключительно для конкретного субъекта Российской Федерации и муниципального образования
Г руппа В Показатели позволяют оценить базовые стадии и процедур процессов
Источник: составлено автором
Изучение аналитической практики позволяет выделить две группы методов комплексной оценки эффективности деятельности, которые приемлемы и к оценке эффективности деятельности органов власти: без расчета интегрального единого показателя (эвристические методы); с расчетом единого интегрального показателя. Удобство метода DEA заключается в получении единственного обобщенного показателя (коэффициента эффективности), учитывающего множество факторов и характеризующего недооценённость каждого объекта относительно других по совокупности показателей.
Определение эталонных объектов контроля в оцениваемой группе необходимо начать со сравнения сформированных показателей с нормативными или целевыми значениями показателей результативности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в рамках проведения финансового аудита по формуле:
П - П
Л- план Л- факт
О =
П план , (1)
где: О - отклонение фактического значения показателя от планового (целевого) значения10, %; Пплан - плановое (целевое) значение показателя, в соответствующих единицах измерения; Пфакт - фактическое значение показателя, в соответствующих единицах измерения.
Целевые значения показателей конечных результатов определяются соответствующим органом исполнительной власти (органом местного самоуправле-
10При точном достижении целевого (планового) показателя в числителе формулы образуется нулевое значение.
ния), ответственным за разработку и реализацию политики в данной сфере, по согласованию с высшим органом исполнительной власти (федеральным органом, субъекта Российской Федерации, администрацией муниципального образования, исходя из их реальной достижимости и необходимости обеспечения прогрессивной динамики значений показателей в плановом периоде. В табл. 2 приведена шкала балльной оценки показателей результативности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Таблица 2.
Шкала балльной оценки показателей результативности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного
самоуправления
Отклонение фактического значения показателя от планового значения, в % Количество баллов
Плюс 25-30% 10
Плюс 20-24% 9
Плюс 15-19% 8
Плюс 10-14% 7
Плюс 5-9% 6
Плюс 0-4% 5
0 - Минус 9% 4
Минус 10-19% 3
Минус 20-29% 2
Минус 30-39% 1
Минус 40-49% 0
Минус 50-100% -1
Источник: составлено автором
Под показателями интегральной оценки результативности понимаются показатели, характеризующие результативность деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления опосредованным путем (за счет аналитического сведения значений показателей по образованным группам).
Каждой группе показателей экспертно присваивается определенный вес (удельный вес группы показателей) в следующем примерном виде (табл. 3).
Таблица 3.
Веса групп показателей результативности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления
Г руппы Веса групп
Г руппа А 0, 25
Г руппа Б 0, 40
Г руппа В 0, 35
Источник: составлено автором
Для каждой группы показателей рассчитывается групповой интегральный показатель оценки результативности. Этот показатель для группы А складывается из суммы значений каждого показателя (в баллах), скорректированных на вес данной группы по следующей формуле:
Н
Eа = X Пс х Ea
С-1 , (2)
где: Эа - значение интегрального показателя оценки результативности для группы А; Пс - оценка в баллах отклонения фактического значения показателя от целевого (планового); Wа - вес группы А; Н - количество показателей группы А; С - показатель.
Для групп Б и В этот показатель складывается из суммы значений каждого показателя (в баллах), скорректированных на вес соответствующей группы по следующим формулам:
М
Eб = X Пс х Жб,
С-1 (3)
р
Ев = Х Пс х Жв
С-1 , (4)
где: Эб - значение интегрального показателя оценки результативности для группы Б; Эв - значение интегрального показателя оценки результативности для группы В; Пс - оценка в баллах отклонения фактического значения показателя от целевого (планового); Жб - вес группы Б; Жв - вес группы В; М - количество показателей группы Б; Р - количество показателей группы В; С - показатель.
Значение сводного интегрального показателя оценки результативности деятельности органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления рассчитывается по следующей формуле:
Е = Еа + Еб + Ев (5)
Далее в рамках предлагаемой методики необходимо оценить объекты контроля согласно установленной модели эффективности и инструментарий DEA позволяет получить количественные оценки параметров эффективности, визуализировать результаты и способствовать выработке подходов в оценке эффективности.
Так, пусть I - множество органов государственной власти субъекта Российской Федерации (местного самоуправления), которые необходимо оценить. Каждый объект контроля расходует М бюджетных средств в одном направлении расходования и «производит на данном направлении Е-результат» - сводный интегральный показатель, т.е. Хi = (хп, ..., х^) > 0 и Yi = (уп,... ,у^) > 0 являются векторами наблюдаемых входных (бюджетные расходы) и выходных (интегральный
показатель результативности) параметров объекта контроля
* (г = М)
. Тогда, в
соответствии с технологией БЕА, типовая модель формирования коэффициентов
эффективности для ьго объекта ^ Сможет быть представлена в виде сле-
го програм
Е
X а е У
дующей задачи математического программирования:
Е
тах к ,(а , Ь ) =
У е = 1____У
Гм >
X Ь х
У т = 1 У
< 1,i e I;
(7)
(8) (9)
ae > 0n = bE;
A > 0, m = 1, M;
Ls m
где переменные ае и Ьт представляют собой весовые коэффициенты выходных и входных параметров объекта контроля. Мера эффективности в задаче (6-9), характеризующая эффективность каждого ьго объекта контроля относительно остальных, определяется как отношение взвешенной суммы выходных параметров к взвешенной сумме входных параметров объекта:
Таким образом, задача заключается в максимизации коэффициента эффективности каждого объекта контроля при условии, что аналогичные коэффициенты для других объектов не превосходят заданной нормы. В зависимости от специфики конкретной задачи в рамках технологии DEA могут использоваться различные модели типа (6-9).
На рис. 6 представлено сечение производственной функции, как функции эффективности объектов контроля, в модели с одним входным и одним выходным показателем. Множество производственных возможностей объектов контроля, отраженных на рис. 6, дает представление о сравнительной эффективности объектов. Эта эффективность в данной среде функционирования определяется положением точки, характеризующей рассматриваемый объект контроля с координатами (XY) относительно границы этого множества: 1) если точка находится на эффективной границе, например, точки (Х1У1), (X2Y2), (X3Y3), (X4Y4), то объект работает со 100%-ной эффективностью; 2) если точка находится внутри множества, например, точка (X5Y5), то ее расстояние до эффективной границы определяет меру эффективности - чем больше расстояние, тем ниже эффективность.
Разработанная методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и администраций муниципальных образований, основана на методах сумм, суммы мест (балльной оценки) и метода расстояний, с применением математического инструментария методологии Data Envelopment Analysis (DEA), позволяет производить анализ эффективности функционирования бюджетной сферы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на основе сравнительной эффективности бюджетных расходов, финансового или налогового потенциала публично-правового образования и т.п.
Применение данной методики в системе государственного управления и финансово-бюджетного контроля в целях социально-экономической диагностики регионов позволит ранжировать субъекты Федерации и или муниципальные образования по уровню эффективности (в зависимости от целей проводимого финан-
k
(10)
сового аудита) использования бюджетных средств, качества организации общественных финансов, налогового или финансового потенциала и т.п.; выявлять «узкие места», требующие первоочередного внимания при проведении контрольных мероприятий; сформировать перечень мероприятий по повышению эффективности деятельности региональных органов власти, в том числе по оптимизации неэффективных расходов, а также выявить внутренние резервы (финансовые, материальнотехнические и т.д.) в целях повышения качества и объема предоставляемых населению бюджетных услуг; повысить мотивированность органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления посредством материального поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности.
Показатель результативности
Следует, однако, отметить, что о научной достоверности полученных исследований можно говорить только при точном выборе объектов анализа, адекватном определении достаточно большого массива входных параметров и корректном толковании полученных результатов. Следует отметить недостаточную чувствительность при формировании оценок в условиях сравнительного анализа объектов различного масштаба. Построение самих моделей и придание им содержательного смысла (а также содержательная оценка результатов) в каждом конкретном случае затруднительны без привлечения накопленного практического опыта и знаний экспертов (контролеров, аудиторов) в соответствующей предметной области. Использование технологии DEA для социально-экономической диагностике регионов может быть весьма продуктивным на конечной стадии отбора, когда проведён анализ показателей каждого публично-территориального образования, выделены объекты контроля, отвечающие требуемым критериям эффективности, и необходимо выбрать лучшие из них по совокупности критериев. И уже имеющийся опыт11 свидетельствует, что эта задача вполне решаема.
Так, возможности методологии DEA, в целях социально-экономической диагностики регионов было реализовано в Счетной палате Российской Федерации
11 См. Степашин С.В. Конституционный аудит / С.В. Степашин. М.: Наука, 2006.
через анализ эффективности функционирования бюджетной сферы российских регионов и федеральных округов на основе сравнительной эффективности использования их налогового потенциала.
В качестве основных факторов, влияющих на налоговый потенциал регионов, были выбраны объемы производства базовых отраслей экономики, а также расходы бюджетной системы на территории регионов. Последний показатель использован, поскольку во многих регионах он опосредованно является весьма существенным налогообразующим фактором, хотя частично его влияние и отражается в показателях базовых отраслей экономики. Но поскольку в базовых отраслях экономики не учитывается социальная составляющая бюджетных расходов, а зависимость развития от величины бюджетных расходов во многих регионах велика, целесообразно включение данного показателя в качестве самостоятельного фактора. Эффективная поверхность в данном исследовании отражает максимально достигнутый в данном году уровень собранных доходов по исследуемой группе при имевших место фактических региональных показателях развития базовых отраслей и расходах бюджетной системы.
Определив функции, цели и задачи финансово-бюджетного контроля в регионах, необходимо отметить, что система финансово-бюджетного контроля в субъекте Федерации должна быть построена по принципу классификации на основе двух типов: 1) государственный финансово-бюджетный контроль; 2) муниципальный финансово-бюджетный контроль. По видам система финансовобюджетного контроля субъекта РФ может быть построена на основании ее классификации на: 1) парламентский контроль - законодательные (представительные) органы (субъекта и местного самоуправления); 2) независимый внешний контроль
- контрольно-счетные органы; 3) внутренний (ведомственный контроль) - соответствующие органы финансово-бюджетного контроля субъекта РФ и финансовые органы исполнительных органов местного самоуправления (финансовое управление, комитет финансового контроля МСУ).
Наиболее перспективным направлением работы Счетной палаты Российской Федерации в регионах является организация и проведение проверок исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации, правомерности и эффективности деятельности финансовых органов. Было бы целесообразно вместо выездного контроля за работой территориальных органов федеральных ведомств проводить регулярные проверки обоснованности выделения Минфином России средств субъектам Российской Федерации.
Развитие муниципального финансово-бюджетного контроля является необходимым фактором для социально-экономического развития и совершенствования бюджетного процесса муниципального образования, а создание в самостоятельного органа внешнего финансово-бюджетного контроля в муниципальном образовании является показателем, отражающим готовность органов местного самоуправления перейти от популистских заявлений к реальной конструктивной работе по эффективному управлению муниципальным образованием, вверенным им избирателями. Однако мы согласны с распространенным мнением, что создавать само-
стоятельные органы внешнего муниципального финансово-бюджетного контроля во всех муниципальных образованиях нецелесообразно12.
Процесс создания самостоятельных контрольно-счетных органов (в форме
юридического лица) в муниципальных образованиях обусловлен решением ряда
финансовых и организационно-правовых вопросов. По оценкам специалистов,
объем средств местных бюджетов для организации материального обеспечения
'-'13
муниципальных контрольно-счетных органов оценивается в 11-13 млн. рублей ; на содержание вновь создаваемых МКСО, обладающих организационной и функциональной независимостью, в пяти городских округах и 16 муниципальных районах необходимо 54 млн. руб. в год (из расчета средней численности шесть человек по каждому контрольному органу и средней заработной платы 10-15 тыс. руб.). Анализ материалов практической деятельности различных муниципальных контрольно-счетных органов позволил сделать вывод, что ежегодно на содержание контрольно-счетных органов тратится в среднем от 1,5 до 5 млн. рублей местного бюджета в зависимости от характеристик муниципального образования.
В качестве возможных моделей организации и развития внешнего МФК можно рассматривать: 1) создание самостоятельного контрольно-счетного органа14; 2) проведение совместных внешних проверок местных бюджетов на основании соглашений, которые вправе заключить между собой представительные органы местного самоуправления и контрольно-счетные органы районов, субъектов РФ об организации и осуществлении внешнего финансового контроля в муниципальном образовании в порядке, устанавливаемым муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования. Модель привлечения к проведению внешнего аудита бюджета муниципального образования специалистов контрольно-счетных органов, созданного законодательным (представительным) органом субъекта РФ, является оптимальной в том случае, если создание самостоятельного контрольно-счетного органа муниципального образования признано нецелесообразным15.
12 Доклад Председателя Счетной палаты Российской Федерации, Председателя Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации С.В.Степашина на VIII (внеочередной) конференции Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации (Красноярск, 8 июня 2005 года). URL:http://www.ach.gov.ru (дата обращения: 09.09.2009)
13 Чечеткин В. Проблемы организации внешнего финансового контроля бюджетов муниципальных образований в условиях реформы местного самоуправления. Финансы. 31.10.2007//URL:http://www.bujet.ru (дата обращения: 10.09.2010).
14 На практике этот процесс сопряжен с решением не только финансовых, но и юридических, организационных и других проблем: недостаточна и нормативно-правовая база, регламентирующая деятельность МКСО, низок уровень методического обеспечения, отсутствуют квалифицированные кадры, как в сфере бюджетного финансирования, так и в сфере внешнего муниципального контроля (особенно в малонаселенных поселениях).
15 Положительными моментами данной уже отработанной на практике модели организации МФК является проведение внешнего финансового контроля уполномоченным органом, организационно, функционально и финансово независимым от объектов контроля и внешнего влияния, специалисты которого обладают необходимым уровнем профессионализма и в основе деятельности которого уже имеются разработанные и апробированные методологии. При избрании данной модели организации МФК в МО необходимо включить в Устав МО положения о порядке осуществления МФК. В ряде субъектов Российской Федерации созданы региональные ассоциации (советы, союзы), которые объединили региональную КСП и муниципальные контрольно-счетные органы. Такой опыт имеется в Республиках Дагестан, Саха (Якутия), Хакасия и Татарстан, Пермском и Приморском краях, Амурской, Владимирской, Волгоградской, Иркутской, Калужской и Ульяновской областях.
Вопрос о целесообразности (ее критериях), а также экономической обоснованности создания самостоятельных органов финансово-бюджетного контроля на региональном и муниципальном уровнях сегодня решается на уровне каждого муниципального образования по-разному16. По мнению одних специалистов необходимо создавать контрольно-счетные органы во всех муниципальных районах и городских округах, и возможно - в поселениях, не получающих финансовой помощи
в форме дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, и нецелесообраз-
17 тт
ным в поселениях, получающих такую финансовую помощь . По мнению других
- критериями для создания контрольно-счетных органов могут быть численность населения, объем бюджета и географические особенности муниципального обра-
18 т-т
зования . При этом при принятии решения о создании контрольно счетного органа, в первую очередь, должен обуславливаться экономической целесообразностью их организации в конкретном муниципальном образовании19.
На наш взгляд, органам местного самоуправления стоит задуматься об организации СОМФБК в случаях если: 1) в муниципальном образовании необходимо организовать контроль расходования значительных объемов бюджетных средств или увеличить объем бюджетных средств, охваченных контролем и снизить количество нарушений бюджетной дисциплины; 2) создание контрольного органа соответствующей формы и структуры приведет к повышению качества финансовобюджетного контроля в конкретном муниципальном образовании и, как результат повышению эффективности расходования бюджетных средств; 3) возможно по итогам контрольной деятельности осуществить меры, улучшающие структуру управления в финансово-бюджетной сфере, в результате чего сокращаются из-
16 В кругах руководителей контрольно-счетных органов в целом сформировался взвешенный подход к увеличению количества контрольно-счетных органов в муниципальных образованиях по России в целом. Однако существуют различные мнения о критериях целесообразности создания КСО: 1) создание КСО целесообразно во всех муниципальных районах и городских округах региона (См. Выступления председателя Контрольно-счётной палаты Законодательного Собрания Тверской области Л. Желтовой. [Официальный сайт Контрольно-счётной палаты Законодательного Собрания Тверской области]. иЯЪ: http://www.kspzsto.ru/); постоянно действующие КСО, обладающий организационной и функциональной независимостью, должны быть созданы в городских округах и муниципальных районах (См. Рекомендации по разработке и утверждению муниципальных правовых актов, регулирующих деятельность контрольно-счетных органов муниципальных образований Новосибирской области: утв. КСП Новосибирской области 21.06.2011. [Официальный сайт КСП Новосибир-скойобласти]. иЯЪ: http://kspnso.ru/); 2) необходимость создания в муниципальных образованиях, имеющих статус внутригородской территории города федерального значения, сельского или городского поселения КСО отсутствует, возможно создание КСО в городских и сельских поселениях, не получающих финансовой помощи в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности (См. Материалы Интернет-конференции «Нормативно-правовое обеспечение вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». [Официальный сайт Комиссия Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой]. иЯЪ: http://council.gov.ru/kom_home/kom_schet/) и др.
17 И.Дьяченко. Организация муниципального финансового контроля в Волгоградской области. Финансы. 25.11.2007. URL:http://www.budjet.ru (дата обращения: 17.09.2009).
18 См. Интервью Председатель Счетной палаты Таймырского (Дол-гано-Ненецкого) автономного округа Кузнецова А.С.//Бюджет-т: интернет-портал. 2010. иЯЬ: http://bujet.ru/article/7627.php).
19 Действующее законодательство также предусматривает случаи, когда предметом контроля со стороны контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации являются средства местных бюджетов, а объектами контроля - органы местного самоуправления (ч. 4 ст. 136, ч. 2 ст. 157, ч. 2 ст. 264.4 БК РФ; ч. 6 ст. 19 и ч. 3 ст. 21 Федерального закона № 131-ФЗ).
лишние звенья управления и затраты на ее содержание. Оценка экономической целесообразности создания самостоятельного органа внешнего финансовобюджетного контроля (СОВФБК) в муниципальном образовании (МО) предполагает разработку ее критериев.
В систему оценки экономической целесообразности создания ОВФБК МО могут входить формализуемые и неформализуемые показатели.
К формализуемым показателям можно отнести: объем бюджета муниципального образования (по расходам в сумме, превышающей 2,0 - 3,0 млрд. рублей); количество главных администраторов бюджетных средств (в количестве более 4); количество муниципальных учреждений и муниципальных предприятий, в отношении которых осуществляется внешний финансово-бюджетный контроль
(более 50); дотационность бюджета (до 20-25,4% во избежание чрезмерной на-
20
грузки на бюджет) ; количество принятых к финансированию программ (более
21
10) ; установленная потенциальная эффективность контрольного органа (в результате контроля должно быть обеспечено поступление в бюджет на один потраченный на контроль рубль не менее 1 руб.); количество в муниципальном образовании (сельское поселение, муниципальный район, городской округ) населенных пунктов - более 15 (при условии невысоких компактности проживания населения и развитости транспортной сети).К неформализуемым показателям можно отнести: степень развития государственного финансового контроля, осуществляемого органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации; степень развития муниципального финансового контроля в муниципальных образованиях на территории субъекта Российской Федерации; распределение функций между контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации и органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющими финансовый контроль; качество контрольной деятельности (ее соответствие основополагающим принципам контроля).
Для учета влияния формализуемых факторов на оценку экономической целесообразности создания ОВФБК МО необходимо использовать весовые коэффициенты с учетом специфики муниципального образования (см. табл. 4).
Таблица 4.
Формализуемые показатели оценки экономической целесообразности создания
СОВФБК МО
№№ Показатель Зна- чение Весовой коэф- фициент
1 Объем бюджета муниципального образования (млрд. руб.) >2,0 0,15
2 Количество главных администраторов бюджетных средств >4 0,15
3 Количество муниципальных учреждений и муниципальных предприятий, в отношении которых осуществляется внеш- >50 0,15
20 Так, в 2009-2010 гг. наименее дотационными являлись муниципальные образования, в бюджетах которых удельный вес дотаций в собственных доходах составил 7,7%, в бюджетах поселений и муниципальных районов, соответственно, 25,4% и 26,7%. Данное соотношение связано с более высокой бюджетной обеспеченностью бюджетов городских округов по сравнению с бюджетами других типов муниципальных образований, что обусловлено преимущественной концентрацией налоговой базы по основным федеральным и местным налогам в указанных муниципальных образованиях.
21 Среднее количество принятых к финансированию программ муниципальным районом.
ний финансово-бюджетный контроль
4 Количество в муниципальном образовании (сельское поселение, муниципальный район, городской округ) населенных пунктов >15 0,15
5 Дотационность бюджета, % <20 0,20
6 Количество принятых к финансированию программ >10 0,10
7 Установленная потенциальная эффективность контрольного органа (1 рубль на рубль затрат) >1 0,10
Источник: рассчитано автором
Алгоритм оценки экономической целесообразности создания самостоятельного органа внешнего финансово-бюджетного контроля (СОВФБК) в муниципальном образовании (МО) представлен на рис. 7.
Данный алгоритм предполагает: 1) анализ существующей организации внешнего финансово-бюджетного контроля в муниципальном образовании на соответствие универсальным и прикладным принципам контроля; 2) оценку соответствия создания контрольного органа критериям экономической целесообразности; 3) определение наиболее предпочтительной структуры и расчет штатной численности; 4) оценку эффективности контрольной деятельности на начальном этапе и, как возможный результат оценки, оптимизацию структуры контрольного органа в целях исключения исчерпавших ресурс эффективности административных связей, организация новых интеграционных связей, снижение затрат на содержание.
НАЧАЛО
1. Анализ неформализуемых показателей: оценивается качество существующего ВФБК МО*
ВФБК в МО осуществляется с соблюдением универсальных и прикладных пр и о с 8 Я И 8
2. Эффективность существующего ВФБК (Ппраг) НЕТ ДА X
<1 рубля
Показатель Пп
>1 рубля
2. Анализ формализуемых показателей МО: группировка, оценка, расчет интегрального весового показателя
Отказ от создания СОВФБК, мероприятия по оптимизации затрат на осуществляемый ВФБК МО
Отказ от создания СОВФБК, заключение
Интервал расчетных значений интегрального весового показателя •ш <0,75
>0,75
Отказ от создания СОВФК
3. Оценка потенциальной эффективности СОВФБК** базовой структуры
>1 рубля
Показатель Пп
<1 рубля
Повышение эффективности ВФБК, СОВФБК возможно
СОЗДАНИЕ СОВФБК
ДА
Ж.
4. Оценка эффективности деятельности СОВФБК на начальном этапе
Увеличение затрат на создание СОВФБК: увеличение кол-ва штатных единиц, повышение уровня информационной обеспеченности
>1 рубля ■*- Показатель Ппраг -► <1 рубля
КОНЕЦ
Оптимизация структуры СОВФБК с учетом формализуемых и неформализуемых показателей
Рис. 7 - Алгоритм оценки целесообразности создания самостоятельного органа внешнего финансово-бюджетного контроля
(СОВФБК) в муниципальном образовании (МО)
* ВФБК МО - внешний финансово-бюджетный контроль в муниципальном образовании ** СОВФБК - самостоятельный орган финансово-бюджетного контроля Источник: авторская разработка
Главной задачей любой структуры в системе управления какими-либо процессами становится достижение поставленной цели путем полномасштабного исполнения возложенных на эту структуру функций с минимальным задействованием ресурсов (интеллектуальных, временных, финансовых и др.). Формирование структуры органов внешнего финансово-бюджетного контроля, выполняющих функции государственного аудита в субъектах РФ и муниципальных образованиях, является весьма сложным процессом, требующим решения ряда аналитических и организационно-технических задач.
Одной из основных проблем в организации деятельности контрольносчетного органа субъекта РФ являются выбор и группировка функций палаты. Функции контрольно-счетного органа в целом можно разделить на контрольно-аудитные и экспертно-аналитические.
Количество штатных единиц аудиторов и иных специалистов органа финансово-бюджетного контроля вне зависимости от его вида должно быть, в первую очередь должно обусловливаться социально-экономическими показателями публично-правового образования, объемом подлежащих контролю финансовохозяйственной деятельности, спецификой ведомственной организационноправовой формы, но не финансовыми возможностями муниципального образования или ведомства. В свою очередь статус, полномочия и организационная структура подразделения, профессиональный уровень его сотрудников должна
обеспечивать: соблюдение универсальных и прикладных принципов контроль-
22
ной деятельности ; достижение надлежащего качества контрольной деятельности: ревизий, проверок и т.п.; реализацию результатов контроля, практических
-23
мероприятий по устранению выявленных нарушений .
Принцип объективности проведения контрольно-аналитических мероприятий и рассмотрения их результатов, предопределяет решение задачи построения укрупненной структуры контрольно-счетного органа. Она должна включать два основных блока: блок исполнения задач взаимодействия с объектами контроля и обеспечения деятельности контрольно-счетного органа; блок
22 См. подробнее: Васильева М.В. Комплекс принципов организации государственного и муниципального финансового контроля//Финансы и кредит, 16 (448), 2011.
23
В соответствии с Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ основной должностью аппарата КСО МО является инспектор. При небольшой штатной численности КСО МО предусматривать иные, помимо инспекторов, должности в аппарате КСО МО АКСОР не рекомендуется, поскольку только инспекторы обладают правами по непосредственному осуществлению контроля (лица, замещающие должности с иным наименованием не будут обладать соответствующими правами должностных лиц КСО МО). При достаточной штатной численности в аппарате КСО МО наряду с инспекторами могут быть предусмотрены должности обеспечивающего персонала и обеспечивающие подразделения. Если штатная численность КСО МО не позволяет содержать полноценные обеспечивающие подразделения, материально-техническое и организационное обеспечение его деятельности должен будет осуществлять иной орган или учреждение (как правило, администрация МО). Модельное положение о Контрольно-счетной палате муниципального образования с коллегией и без коллегии: утв решением Президиума АКСОР: протокол от 26.05.2011 № 37 (http://www.ach-fci.ru/AKSOR/info/documents). Данным положением также предусмотрены формулы расчета нормативной численности сотрудников контрольносчетного органа и различных поправочных коэффициентов.
объективизации принятия решений и управления, а также минимизации внешнего влияния на них.
Теоретическое обоснование возможности создания системы финансовобюджетного контроля местных бюджетов, сочетающей муниципальный финансово-бюджетный контроль и государственный аудит, позволяет повысить эффективность финансового контроля местных бюджетов, используя потенциал контрольно-счетных органов субъектов РФ. Разработанные автором методические подходы носят универсальный характер и могут быть использованы работниками контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Реализация предложенных направлений повышения эффективности финансово-бюджетного контроля на региональном и муниципальном уровнях позволит повысить эффективность контроля на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации и особенно контроля за использованием средств в дотационных субъектах Российской Федерации.
Список используемой литературы:
1. Анисова Н. А. Развитие и методологии теории кластеров: модель и критерии эффективности// Известия высших учебных заведений. Тюмень: Нефтегазовый университет, 2009, № 3. С.39-41;
2. Блашенкова В. Семь типовых ошибок позиционирования территорий (города, района, области, края, республики)// Городское управление. 2010. № 3. С. 23-28;
3. Васильева М.В. Комплекс принципов организации государственного и муниципального финансового контроля//Финансы и кредит, 16 (448), 2011.
4. Дьяченко И. А. Организация муниципального финансового контроля в Волгоградской области. Финансы. 25.11.2007. URL:http://www.budjet.ru (дата обращения: 17.09.2009).
5. Карибский А.В., Шишорин Ю.Р., Юрченко С.С. Финансово-экономический анализ и оценка эффективности инвестиционных проектов и программ. Часть 2. -М.: Институт проблем управления им. В.А. Трапезникова РАН//Автоматика и телемеханика. -2003. № 8. Режим доступа: http://www.niec.ru/Articles/049.htm.
6. Кожин Е.П. Проектирование в системе управления финансами региона/Е.П. Кожин, Н.С. Бескоровайная//Вестник университета (Государственный университет управления). №16. М.: ГУУ, 2009.
7. Носачевская Е.А. Научные разработки как основа развития региональной экономики // ЭКО. Новосибирск:Наука, 2010, № 2. С. 15-23;
8. Понамаренко С.А. Методика экономических исследований и расчетов в региональной и сервисной экономике/ Г.А. Бабков, Л.И. Муратова, С.А. Понамаренко и др. -Шахты: ЮРГУЭС, 2009.;
9. Федина Е.А. Развитие региона на основе формирования отраслевых кластеров: на примере Челябинской области: Дис. ... канд. эконом. наук. Челябинск, 2010. С. 13
10. Степашин, С.В. Конституционный аудит / С.В. Степашин. - М.: Наука, 2006.
11. Шаланов Н.В. Системный анализ. Кибернетика. Синергетика: математические методы и модели. Экономические аспекты. Новосибирск: Изд-во НГТУ, 2008. С. 157
