CC BY
16
16 (136)-2005
Финансовый контроль
МЕТОДИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ОРГАНИЗАЦИИ ВНЕШНЕГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА
Е.А. МАМИЙ,
старший преподаватель кафедры экономического анализа, статистики и финансов Кубанского государственного университета
В современной российской бюджетной системе для выполнения эффективного государственного финансового контроля необходимо соответствующее методическое обеспечение для бюджетов всех уровней. На сегодняшний день приходится констатировать, что в Российской Федерации практически не разрабатывается методологическая база деятельности контрольных органов на всех бюджетных уровнях. Этот процесс носит, скорее, спонтанный, эпизодический характер. Методическим обеспечением контрольно-ревизионной деятельности любого органа государственного финансового контроля являются самостоятельно разрабатываемые положения, указы, указания и т. п.
Мы придерживаемся мнения, что в Российской Федерации должна функционировать единая система государственного финансового контроля, объединяющая во взаимной увязке внутренний и внешний контроль с тесными горизонтальными и вертикальными связями, с единой методологической и методической базой. Единая система государственного финансового контроля должна функционировать на всех уровнях власти, подчиняясь общим для всех элементов системы требованиям и процедурам.
Внешнии государственный финансовый контроль - это специальный государственный финансовый контроль (ГФК), направленный в первую очередь на контроль и анализ исполнения бюджета. Его осуществляют контрольные органы (высшие контрольные органы), создаваемые вне системы исполнительной власти и имеющие право проверять саму исполнительную власть. Для высших контрольных органов функция контроля является основной, и она не должна смешиваться с другими, такими как организация и управление государственными средствами и т.п.
Объектом контрольно-ревизионной и экспер-тно-аналитической деятельности при внешнем ГФК является не столько порядок использования
государственных финансовых средств, сколько сама система их организации, управления и механизмы внутреннего контроля. При этом контролируется вся система исполнительной власти, включая систему внутреннего контроля, а поэтому система стандартов государственного финансового контроля должна устанавливать основные принципы, положения и процедуры, общие как для внешнего, так и для внутреннего финансового контроля на всех уровнях бюджетной системы.
Положения Лимской декларации1 определили внешний государственный контроль как неотъемлемую часть общегосударственной системы регулирования общественных отношений. Так, ст. 3 провозглашает приоритет внешнего финансового контроля над внутренним, подчеркивая его обязанность проверять эффективность внутренней контрольной службы; ст. 4 подтверждает, что цели внешнего финансового контроля — законность, правильность, эффективность и экономичность управления денежными и материальными средствами общества - одинаково важны; ст. 9 говорит о необходимости внешнего контроля за деятельностью правительства, административного руководства и любого подчиненного ему органа; ст. 18 утверждает, что все управление общественными средствами должно подлежать независимому контролю, т.е. контролю со стороны органа, независимого от органов, распоряжающихся общественными средствами. Другими словами, это должен быть контрольно-счетный орган, полностью независимый, образованный законодательной ветвью власти, подотчетный ей и являющийся юридическим лицом.
В России не все региональные контрольно-счетные органы имеют статус юридического лица. Часть из них функционирует в составе законодательных органов, и это вступает в противоречие с таким принципом, как независимость.
1 Л и мекая декларация руководящих принципов контроля // Контролинг, 1991. №1.
Стандарты внешнего ГФК
Стандарты, определяющие общие положения внешнего ГФК
Стандарты, определяющие взаимодействие всех уровней КСО внешнего финансового контроля
Стандарты, определяющие положения и процедуры внешнего ГФК на федеральном уровне
Стандарты, определяющие положения и процедуры внешнего ГФК на субфедеральном уровне
Бюджетным кодексом и Конституцией РФ функции внешнего финансового контроля возложены на Счетную палату РФ, на контрольно-счетные органы субъектов федерации и органы местного самоуправления2. Создание контрольно-счетных органов относится к прерогативе региональных и местных властей. Таким образом, контрольно-счетные органы разграничены по уровням власти (горизонтальное разграничение), и, кроме того, они не имеют право дублировать полномочия друг друга (вертикальное разграничение).
Не претендуя на абсолютную истину, мы считаем, что такое разграничение несколько излишне и приводит к снижению эффективности внешнего контроля, в частности контроля исполнения бюджета. Следовало бы усилить вертикальную взаимосвязь высших контрольно-счетных органов, что должно быть определено в методическом обеспечении деятельности контрольно-счетных органов.
По нашему мнению, Счетная палата должна стать основным координатором и методическим центром разработки концепции и стандартов внешнего государственного финансового контроля для всех уровней бюджета. Разработанные ею стандарты, методические рекомендации, положения и программы по проведению контрольно-ревизионных и экспертно-аналитических мероприятий, а также типовые бланки и документы должны быть обязательны к исполнению.
Нами предлагается структура системы стандартов ГФК и стандартов внешнего регионального ГФК, являющихся, по сути, совокупностью методических разработок в области внешнего финансового контроля (рис. 1).
Как уже отмечалось, координатором по созданию единых стандартов должна стать Счетная палата, но активное участие в разработке единых методов и стандартов проведения контрольных мероприятий, особенно на субфедеральном уровне, должны при-
2 Конституция РФ, ст. 71, 73, 132.
Стандарты государственного финансового контроля (ГФК)
Стандарты общих правил и процедур взаимодействия органов внешнего и внутреннего ГФК
Стандарты общих правил и процедур ГФК
Стандарты, определяющие положения и процедуры внешнего ГФК на муниципальном уровне
Стандарты внутреннего ГФК
Стандарты, определяющие общие положения внутреннего ГФК
Стандарты, определяющие взаимодействие всех уровней КО внутреннего финансового контроля
Стандарты, определяющие положения и процедуры внутреннего ГФК на федеральном уровне
Стандарты, определяющие положения и процедуры внутреннего ГФК на субфсдеральном уровне
Стандарты, определяющие ния и процедуры внешнего ГФК на муниципальном уровне
Рис. I. Структура стандартов внешнего и внутреннего ГФК
нимать региональные контрольно-счетные органы, учитывая их достаточно большой опыт в этой области. Так, контрольно-счетные органы, к примеру, Москвы, Санкт-Петербурга, Краснодара, Владимира и др., разработали методические рекомендации и инструкции по проведению контрольно-ревизионных и экспертно-аналитических мероприятий. В основу таких рекомендаций, как правило, положены методические разработки Счетной палаты и международный опыте учетом региональных особенности. Однако они нуждаются в унификации и доработке. Для этого целесообразно создать методическую комиссию из представителей контрольно-счетных органов регионов под председательством Счетной палаты, которая сформулирует с последующим законодательным закреплением стандарты внешнего ГФК в Российской Федерации.
Структура стандартов внешнего ГФК на субфедеральном уровне, предлагаемая автором, представлена на рис. 2.
Рис. 2. Структура стандартов внешнего ГФК субфедерального уровня
По нашему мнению, особое внимание должно уделяться стандартизации внешнего аудита бюджета, в частности контроля исполнения бюджета. Это обосновано тем, что это направление является ведущим в деятельности контрольно-счетных органов. В пределах данного направления деятельности региональные контрольно-счетные органы нацелены на осуществление всех видов контроля:
• предварительного, направленного на экспертизу, анализ законопроектов, в том числе обоснование доходов, расходов и госзаимствований проекта регионального бюджета;
• текущего (оперативного), нацеленного на контроль исполнения регионального бюджета
планируемого года в процессе его исполнения и на определение своевременности и полноты денежных поступлений, правильность осуществления расходов, своевременное выявление нарушений и их предотвращение; • последующего — контроля исполнения регионального бюджета истекшего года.
Предварительный и последующий контроль относятся к ведущим аспектам деятельности контрольно-счетных органов всех уровней.
Текущий контроль, как нам представляется, должен быть систематическим только по отношению к исполнительным органам власти регионального и местного уровней. Относительно бюджетных организаций, учреждений и госпредприятий текущий контроль должен носить выборочный характер, и критерием отбора в выборочную совокупность может служить фактор дисциплинированности (благонадежности) объекта. Текущим контролем бюджетополучателей должны заниматься исполнительные органы власти, территориальные подразделения КРУ и Казначейство в части средств, проходящих через казначейские счета. К таким проверкам желательно подключать представителей контрольно-счетных органов либо предоставлять им информацию о результатах проверки. Обозначенный порядок позволит сформировать достаточно полную информационную базу для проведения последующего контроля.
Международный опыт в части стандартизации контрольно-ревизионной и экспертно-аналити-ческой деятельности органов государственного финансового контроля доказывает необходимость разработки единой методологии и методики внешнего контроля для всех уровней бюджетной системы. Отсутствие единых методологических и методических подходов в содержании деятельности контрольно-счетных органов РФ приводит к непроизводительным затратам и снижает эффективность финансового контроля в целом.
