CC BY
329
Финансовый контроль
АУДИТ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФИНАНСОВЫХ РЕСУРСОВ -СОВРЕМЕННЫЙ МЕХАНИЗМ ФИНАНСОВОГО
КОНТРОлЯ
А.Е. сЛВАнмн
российская академия государственной службы при Президенте рФ
Современное состояние экономики государства требует в полной мере активизировать потенциал государственного финансового контроля, что соответствует стратегической задаче повышения эффективности российской государственности. Современный этап реформирования экономики страны и проведения административной реформы требует внедрения новой формы контроля — аудита эффективности использования государственных средств. Внедрение аудита эффективности помогает не только более эффективно контролировать целевой характер использования государственных ресурсов, но и оценивать их результативность. В настоящее время финансовый контроль активно изменяется путем трансформации от традиционных проверок правильности, адресности, целесообразности и законности распределения государственных финансовых ресурсов к контролю с позиции эффективного, результативного и экономичного использования государственных ресурсов в форме аудита эффективности (см. рисунок).
Аудит эффективности как особый вид финансового контроля появился в конце 60-х гг. прошлого века и позже был зафиксирован в Лимской декларации руководящих принципов государственного финансового контроля. В декларации отмечается, что кроме финансового аудита (проверка целевого использования средств и ведения финансовой отчетности), важность которого неоспорима, имеется также другой вид контроля — определить, насколько эффективно и экономно расходуются государственные финансовые ресурсы. Аудит эффективности включает не только анализ аспектов управления финансами, но и полностью управленческую деятельность. Институциональная составляющая данного вида
контрольной деятельности связана с повышением роли государственных финансов в экономике развитых и развивающихся стран, с развитием систем государственного финансового контроля, когда контроль только за распределением и учетом расходования государственных средств уже полностью не отвечает потребности эффективного государственного управления, и с необходимостью качественного повышения эффективности самой системы контроля, как внешнего, так и внутреннего.
Своевременность более широкого применения аудита эффективности востребована растущим спросом на более полные и эффективные по затратам формы управления финансовыми потоками, постоянно растет потребность в достоверности финансовой информации среди научного сообщества, аналитиков, политических функционеров, нуждающихся не только в объективной финансовой информации, но и в оценке деятельности органов управления финансами.
В последние годы значительно возросла роль Счетной палаты РФ как конституционного органа финансового контроля в обеспечении единой системы контроля. Возрастает и необходимость законодательно закрепить функции Счетной палаты рФ как основного методологического центра по организации государственного финансового контроля и основного органа, осуществляющего внешний контроль, финансовую экспертизу проектов федеральных законов, полномасштабную проверку эффективности расходования бюджетных средств, который в последнее время принято называть «аудитом эффективности».
Уточняя уже известные формулировки, автор статьи считает, что под термином «аудит эффективности» понимается осуществление органом
Аудит эффективности
государственного внешнего контроля аудита, который дополняет финансовый аудит и включает в себя анализ управленческой деятельности, проверку экономичности, результативности и действенности использования государственных ресурсов, результатов производственной деятельности, состояния внутреннего контроля, методов и сроков устранения недостатков. Развитие аудита эффективности — один из путей повышения качества бюджетного контроля в целом.
Комплексное рассмотрение проблем правового регулирования государственного финансового контроля в современных условиях заключается в подходе к финансовому контролю как функции финансов и функции государственного управления, что позволяет сформулировать предложения, направленные на совершенствование системы государственного финансового контроля на основе единых концептуальных подходов.
Речь идет о методологическом единстве в определении содержания контроля, его внешних и внутренних форм, раскрытии принципов, механизмов, четком и скоординированном разделении функций между иерархической структурой органов контроля при общем возрастании его эффективности. Президент РФ своим поручением от 7 июня 2001 г. Пр-1045 обязал Правительство РФ разработать проект Единой концепции государственного финансового контроля.
Концепция — это важнейший документ, генеральный план строительства системы государственного финансового контроля в России. Без такой концептуальной основы, принятой всеми реально сложившимися властными структурами, субъектами гражданского общества, интегрированными в процесс управления общественными финансами, государственной и муниципальной собственностью, невозможна разработка действенных механизмов (правового, методологического, организационного, экономического) системы государственного финансового контроля.
В настоящее время существует несколько, порой диаметрально противоположных, позиций по основным подходам к созданию единой системы госфинконтроля в России, которые можно свести к двум основным. Один из вариантов Единой концепции государственного финансового контроля в РФ (далее — Единая концепция) предложен Министерством финансов РФ, другой — Счетной палатой РФ. Исходят оба документа из принципиально отличных положений, содержательно мало совместимых, суть основного противоречия
сводится в первую очередь к определению органа государственного финансового контроля, который должен стать ключевым, системообразующим: контрольно-ревизионные управления Минфина или счетная палата РФ.
Подготовленный Правительством России (точнее — Министерством финансов РФ) проект Единой концепции подтверждает, что государственный финансовый контроль в России болен и не обеспечивает существующих потребностей государства и общества.
Этот вариант Единой концепции, разработанный представителями исполнительной власти и поддерживаемый рядом ученых, предлагает воссоздание государственного контроля как единого контрольного органа в сфере финансов в системе исполнительной власти. Организационной основой названной структуры может стать, по мнению разработчиков идеи, Департамент государственного финансового контроля Министерства финансов РФ. Ключевая содержательная задача финансового контроля видится в проверке правильности расходования бюджетных средств, с которой вполне могут справиться структуры Министерства финансов (Федеральное казначейство, департамент регулирования государственного финансового контроля, аудиторской деятельности и бухучета и т.д.). Исходя из такой позиции логично предположить, что формирование какой-то новой системы
- излишне.
Что касается содержательной стороны самих понятий, в правительственном варианте проекта Единой концепции государственный финансовый контроль представляет собой систему мероприятий по контролю:
- за экономической обоснованностью, соблюдением законодательных и нормативных правовых актов, норм, стандартов и правил использования государственных средств, полнотой и своевременностью формирования и исполнения федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов РФ и территориальных государственных внебюджетных фондов, сохранностью, эффективным и целевым использованием государственных финансовых и материальных ресурсов, налоговых льгот, кредитных и заемных средств, привлеченных под гарантии государства, а также иных форм государственной поддержки;
- за исполнением международных финансовых обязательств Российской Федерации, состо-
янием государственного внутреннего долга, соблюдением налогового, таможенного, валютного законодательства и законодательства о рынке ценных бумаг.
Предложенный Министерством финансов РФ проект, концентрируя внимание на контроле за финансовыми потоками, фактически игнорирует основные принципы организации контроля за управлением общественной собственностью. При этом предполагается создание дополнительной институциональной структуры исполнительной власти, возглавляющей государственный финансовый контроль в стране — Комитет государственного контроля Российской Федерации.
В этой связи следует подчеркнуть, что предложения о создании такого комитета, как исполнительного органа, противоречат нормам ст. 114 Конституции РФ, где закреплено положение о том, что Правительству РФ не предоставлено права осуществлять внешний контроль за исполнением государственного бюджета и управлением объектами федеральной собственности, т. е. за собственной деятельностью.
Новая система контроля, на взгляд автора, должна базироваться на принципах, признанных в демократических правовых государствах и зафиксированных в международных документах, таких например, как Лимская декларация.
Важнейшими положениями Лимской декларации являются следующие:
• «все управление общественными финансами, независимо от того, отражены они в общем национальном бюджете или нет, должно подлежать контролю со стороны высшего контрольного органа. Невключение в государственный бюджет части государственных средств не должно означать выведения их из-под контроля со стороны высшего контрольного органа» (п. 3 ст. 18).
Речь идет о контроле, независимом от органов, распоряжающихся этими средствами, т.е. о внешнем контроле;
• внешний контроль имеет приоритет над контролем внутренним, его обязанность — проверять эффективность внутренней контрольной службы (ст. 3);
• внешний контроль проверяет деятельность правительства, его административного руководства и любого подчиненного ему органа (ст. 9);
• цели внешнего контроля — законность, правильность, эффективность и экономичность управления денежными и материальными
средствами общества — в основном одинаково
важны (ст. 4).
Таким образом, государственный финансовый контроль в демократическом правовом государстве — это, прежде всего, внешний контроль за законностью и эффективностью управления всеми принадлежащими обществу средствами (государственными, муниципальными).
Вопросам внешнего контроля в проекте правительственного варианта Единой концепции посвящено лишь четыре абзаца из всего текста документа. Причем упоминается только внешний контроль за средствами федерального уровня, а внешний контроль за общественными средствами в субъектах РФ, а тем более в муниципальных, даже не рассматривается, хотя такой контроль организован и успешно функционирует уже в 71 субъекте РФ, в десятках муниципальных образований.
Государственный финансовый контроль в понимании авторов проекта — это, прежде всего, контроль внутренний, организация и цели которого подчинены интересам исполнительной власти. Правительственный проект единой концепции фактически посвящен только реформированию системы внутреннего контроля за средствами федерального бюджета.
Но так ли необходимо расширять численность контролирующих организационных структур стране? Прежде надо покончить с другими причинами неудовлетворительного положения, на которые указывают авторы проекта: «бессистемность осуществления государственного финансового контроля и его правовая неопределенность; слабость законодательной и методологической базы; отсутствие единой информационной системы о выявленных правонарушениях в сфере экономики; неупорядоченность контроля, когда зачастую неоднократно проверяются одни организации, другие годами оказываются вообще вне сферы контроля; слабое взаимодействие между контролирующими органами; недостаточное использование своих полномочий территориальными структурными подразделениями федеральных органов контроля; серьезные недостатки в ведомственной отчетности о контрольных мероприятиях, отсутствие их сопоставимости».
Источники этих причин, прежде всего, — разобщенность существующих органов государственного финансового контроля, их ведомственная закрытость. Как преодолеть эту разобщенность, как превратить существующую в Российской Федерации систему органов государственного
финансового контроля в единый, надежный, целостный механизм, в котором каждый орган функционирует по единым для всех регионов законам и правилам, тесно взаимодействует с другими органами государственного контроля, координирует с ними свои действия, обменивается информацией и результатами контрольных мероприятий — вот те главные вопросы, ответы на которые ожидались от авторов проекта.
Однако и здесь авторами предлагается все тот же рецепт: «проработать в комплексе вопрос о возможности создания единой структуры государственного финансового контроля в системе исполнительной власти РФ (Комитет государственного финансового контроля РФ), с использованием для его формирования системы контрольно-ревизионных органов Министерства финансов РФ».
Как представляется, в настоящее время нет необходимости формировать еще один дополнительный орган контроля в системе исполнительной власти. Создание органа внешнего финансового контроля в исполнительной ветви власти приведет к формированию параллельной со Счетной палатой РФ структуры. Исполнительная власть в настоящее время имеет достаточно возможностей для осуществления государственного финансового контроля.
Другая позиция в отношении Единой концепции государственного финансового контроля в РФ заключается в необходимости расширения функций и полномочий Счетной палаты РФ и придании ей статуса главного органа внешнего контроля.
Теоретическая и практическая состоятельность предлагаемых авторских подходов обосновывается следующими аналитическими, историческими, логическими и статистическими аргументами.
Внутренний финансовый (ведомственный) контроль за целевым, эффективным использованием и сохранностью государственных финансовых, материальных и нематериальных ресурсов обязаны осуществлять все государственные органы и организации1.
Вершиной пирамиды внутреннего контроля, включающей элементы системы, которые участвуют в управлении общественными финансами и государственной собственностью, является финансовый контроль, осуществляемый структурами Министерства финансов РФ — Федеральным
1 Проект Единой концепции государственного финансового контроля в Российской Федерации, разработанной Министерством
финансов РФ в сентябре 2002 г., с.7
казначейством и контрольно-ревизионными управлениями.
Внешний финансовый контроль предназначен для оценки эффективности государственных расходов на всех стадиях общественного воспроизводства с позиций достижения макроэкономической стабильности, стратегических приоритетов социально-экономического развития страны, ее территорий и граждан.
Объектом контроля при внешнем контроле являются не только и не столько государственные финансовые средства и имущество, сколько вся система их организации, управления и механизмы внутреннего контроля. То есть при осуществлении внешнего контроля контролируется вся система исполнительной власти и ее системы внутреннего контроля.
константный государственный финансовый контроль — система постоянно действующего финансового контроля в стране, внутреннего и внешнего, осуществляемая уполномоченными органами по отраслевому и территориальному принципам среди главных распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджета, целевых бюджетных и государственных внебюджетных фондов, бюджетных и налоговых кредитов, льгот, в том числе — управляющих государственной и муниципальной собственностью.
Константный государственный финансовый контроль — непрерывное сопровождение различными функциональными (проверки, ревизии, обследования, доклады и т.д.) и регламентирующими (запрещение и порядок возмещения законодательно установленных форм и видов нарушений) процедурами финансового контроля движения материальных, финансовых, имущественных составляющих казны на всех стадиях воспроизводственного цикла. Их постоянное функционирование должно быть обязательным на всех уровнях бюджетной системы РФ, по всем без исключения объектам финансового контроля (включая коммерческие предприятия, работающие с государственными и муниципальными структурами), с использованием на определенном уровне бюджетной системы, строго законодательно определенного финансового контролера.
Константный государственный финансовый контроль — это целостная система единых методологических принципов контроля, единой методики его осуществления при четком разграничении сфер деятельности, полномочий и ответственности органов контроля.
Константный государственный финансовый контроль — совокупность законодательных актов Федерального Собрания РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, инструкций разработанными органами контроля отраслевых министерств и ведомств, положений о территориальных контрольных органах, утвержденных соответствующими законодательными собраниями, имеющими единую методологическую основу, исключающую дублирование контрольных функций.
Константный государственный финансовый контроль — необходимое на современном этапе развития страны состояние и организационные формы практического функционирования государственной системы финансового контроля, позволяющие максимально безболезненно для экономики перейти к устойчивому экономическому росту.
Таким образом, мы можем сделать вывод, что константный государственный финансовый контроль может служить теоретической основой для разработки Единой концепции развития финансового контроля в стране.
Создание комплексной системы государственного финансового контроля немыслимо без учета особенностей федеративных отношений и многоуровневости бюджетного устройства России, базирующегося на принципах бюджетного федерализма. Следовательно, необходимо разделение полномочий и ответственности внешнего и внутреннего контроля не только по целям и задачам, но и по уровням государственного устройства.
Если подсистема внутреннего контроля организационно существует как совокупность контрольно-ревизионных подразделений министерств и ведомств, Банка России, атакже управлений и департаментов Министерства финансов РФ и подведомственных им финансовых и контрольно-ревизионных органов в субъектах Федерации, т. е. иерархически структурированных органов, то в отношении подсистемы внешнего контроля такая иерархия недопустима. Как отмечал бывший министр финансов, а ныне аудитор Счетной палаты РФ В.Г. Пансков, единая система контроля в целом не должна иметь многоуровневой соподчиненности и иерархической замкнутости. Иначе подобная жесткая сопряженность будет препятствовать адекватной гармонизации полномочий, функций и сфер деятельности контрольных органов, динамичным изменениям реформируемых экономических отношений2.
2 Материалы научно-практической конференции «Концепция государственного финансового контроля в Российской Федерации». - М., 2003.
Вместе с тем придание реальной системности государственному финансовому контролю неотделимо от «встраивания» различных контрольно-счетных органов субъектов Федерации и местного самоуправления в единое поле контроля на всех стадиях и уровнях бюджетного процесса.
Разрешение данного противоречия находит свое отражение в создании для контрольно-счетных органов, призванных осуществлять внешний контроль на всех уровнях управления федеративного государства соответствующих координирующих структур, действующих на общественных началах.
Так, для координации работы счетных палат субъектов Федерации и Счетной палаты РФ создана Ассоциация контрольно-счетных органов России. Однако эта форма носит инициативный характер. Считаем, что она должна быть зафиксирована в законе о Счетной палате РФ, а также в рамочном Федеральном законе «Об основах организации и деятельности контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации».
Исходя из сложившихся условий и задач совершенствования и реформирования бюджетной системы РФ, необходимо осуществить комплекс мер по выработке единых концептуальных решений по организации эффективного государственного контроля на уровне регионального управления. Для этого целесообразно разработать концептуальные основы государственного финансового контроля в регионе. Основные параметры такой концепции можно представить в виде схемы (см. с. 36).
Создание Ассоциации контрольно-счетных органов РФ — одно из стратегических направлений организации и развития системы государственного финансового контроля (ГФК), поскольку объединение этих структур происходит на принципах равноправия, координации взаимодействия, суб-сидиарности и фискальной эквивалентности3.
Принцип субсидиарности, суть которого состоит в принятии решений на наиболее компетентном уровне, либо при максимальной близости расходных полномочий органов власти и управления к потребителям бюджетных (общественных) услуг и принцип фискальной эквивалентности являются базовыми в теории бюджетно-налогового федерализма.
Ассоциация контрольно-счетных органов РФ (далее — Ассоциация) создана в декабре 2000 г.
3 Преображенский Б.Г. Эффективность организации государственного финансового контроля и развитие сферы его применения. Организация и совершенствование системы государственного финансового контроля: проблемы и приоритеты. Материалы «круглого стола» Петербургского экономического форума. — М.: Изд.дом «Финансовый контроль», 2003. С. 27.
Блок 1. Анализ состояния и основных проблем существующей системы ГФк в регионах:
процесс становления системы ГФК в регионах остается незавершенным; отсутствуют единые методические, методологические и правовые подходы к организации ГФК на региональном уровне; не создана эффективная система органов финансового контроля и механизм их взаимодействия; не используются международные ревизионные стандарты; слабая заинтересованность субъектов регионального уровня власти и управления в проведении эффективного финансового контроля.
Блок 2. Формирование основных целей и принципов концепции:
цель: повышение действенности контроля; соблюдение норм законодательства при поступлении; движении и расходовании государственных и муниципальных ресурсов, а также льгот и преимуществ, предоставляемых государством.
Принципы: соответствие структуры органов ГФК структуре государственной власти и уровню правопорядка в государстве; профессионализм и объективность при проведении ревизий и проверок, гласность результатов ревизий и проверок при условии сохранения государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны; системность и плановость в деятельности органов ГФК; полнота охвата контрольными мероприятиями всех направлений деятельности государства в сфере управления денежными и материальными ресурсами; независимость контрольных органов, созданных законодательными (представительными) органами, в том числе финансовыми.
Блок 3. основные направления совершенствования ГФк в регионах:
- усиление контроля со стороны вышестоящих органов власти за результатами работы государственных региональных и муниципальных органом исполнительной власти;
- разграничение функций органов ГФК в соответствии со структурой государственной власти, исключение дублирования контрольных мероприятий путем согласования планов работы до начала календарного года, усиление взаимодействия контрольных органов ГФК с правоохранительными органами, разработка ревизионных стандартов и критериев обобщения результатов контрольных мероприятий;
- взаимодействие региональных органов ГФК со Счетной палатой РФ, обмен информацией, совместная разработка нормативных и методических документов, оказание помощи в подготовке кадров;
- контроль за соответствием законодательству РФ валютных, экспортно-импортных и иных внешнеэкономических операций, создание единой системы мониторинга финансовых операций, разработка правовых механизмов, направленных на усиление мер ответственности за нецелевое, незаконное и неэкономное использование бюджетных средств и государственной и муниципальной собственности;
- осуществление контрольных мероприятий за полнотой поступления доходов бюджетов всех уровней и внебюджетные фонды, совершенствование казначейских технологий исполнения бюджета и упорядочение структуры бюджетных расходов.
Блок 4. реализация концепции:
- программа модернизации и перспективного развития контрольно-ревизионных органов в регионах;
- подготовка и принятие законопроектов для решения целей и задач Концепции;
- реализация принципов в деятельности контрольных органов;
- координация действий федеральных и региональных органов власти и управления.
Блок 5. контроль
Целью ее стали повышение эффективности финансового контроля, совершенствование координации действий контрольно-счетных органов различных уровней власти и управления. Основную задачу Ассоциация видит в содействии разработке и внедрению унифицированной системы финансового контроля за формированием и исполнением бюджетов различных уровней, выработке единых стандартов и методик контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности.
В настоящее время в Ассоциацию входят — Счетная палата РФ, 88 контрольно-счетных органов субъектов Федерации и Союз муниципальных контрольно-счетных органов Российской Федерации4.
4 Четвертая конференция Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации. —М.: Изд.дом «Финансовый контроль». - С. 3.
Отделения Ассоциации созданы во всех федеральных округах.
Повышение эффективности контроля зависит и от разработки корректной в правовом отношении системы реализации фискальных мер по результатам контрольных действий (взыскание средств, приостановление финансирования, применение мер воздействия до устранения нарушений и т.д.). Субъектам Федерации Бюджетный кодекс РФ не предоставляет права наделять самостоятельно созданные органы финансового контроля фискальными функциями.
В условия казначейской системы, согласно разработанным Министерством финансов РФ инструкциям, финансовые органы определены единственной структурой, уполномоченной ре-ализовывать фискальный аспект государствен-
ного финансового контроля. То есть все материалы по результатам контрольных действий по бюджетно-финансовым вопросам, требующим принятия соответствующих санкций, должны поступать в Департамент финансов субъекта Федерации. Исходя из положений Бюджетного кодекса РФ об ответственности финансовых органов, данный департамент должен создать систему общих стандартов для документов, оформляемых по результатам контрольных действий и оперативной проверки материалов, поступающих от других структур финансового контроля (кроме Минфина России) и направленных на применение конкретных санкций.
Разработка общероссийских стандартов государственного финансового контроля — самый эффективный механизм решения проблемы оптимального реформирования системы финансового контроля, он позволяет установить единые нормы и правила осуществления контроля. Единые нормы должны представлять собой четкое описание рабочих отчетных документов, перечень всех известных нарушений и отклонений от действующих нормативных актов. В стандарте необходимо дать все типовые решения, которые принимает контролер по итогам проверки, с обязательными ссылками на нормативные документы, устанавливающие регламент их применения.
Стандарты должны быть расписаны по каждому контрольному органу, осуществляющему какой-то отдельный вид контроля или функционирующему на определенной территории региона или муниципального образования. Для любого контролирующего органа, вне зависимости от цели проводимой проверки, стандартом должен быть определен перечень вопросов, которые подлежат обязательной проверке. Например, для проведения ревизии предприятий (любой формы собственности), использующих государственные бюджетные средства или гарантии, обязательному анализу подлежит следующая система показателей:
1. Финансовые показатели результатов деятельности предприятия за последние 3 года.
2. Структура капитала предприятия.
3. Объем привлечения внешних финансовых ресурсов.
4. Объем капитала, вложенный в основные средства.
5. Динамика использования оборотных средств.
6. Анализ безналичных расчетов и кассовых операций.
7. Анализ системы бюджетирования.
8. Бизнес-планирование на предприятии. Каждый из ревизуемых показателей, согласно
стандартам, должен отвечать определенным параметрам, которые также предметно расписываются стандартом. Разработка системы стандартов государственного финансового контроля позволит не только повысить качество контроля, но и разграничить права и обязанности контролирующих органов.
В условиях серьезной трансформации форм и методов государственного управления в рыночной экономике в целом, и государственного финансового контроля в частности, изменения всей предшествующей контрольной системы, ее органов (упразднение органов народного контроля, появление контрольно-счетных палат и т.д.), а также с учетом как позитивного, так и негативного опыта в сфере кредитно-банковских и бюджетно-налоговых отношений последнего десятилетия с особой актуальностью встает вопрос о необходимости качественного прорыва в эффективности контроля, достижимого, как представляется, на пути реформирования развивающегося государственного финансового контроля из разрозненных элементов в реальную систему, перехода на признанные во всем мире стандарты контроля общественных финансов и собственности.
