CC BY
37!/Кешо<^алоги$1 <риН<гНса6ай <^сшгЯастшси
20 (53)-2005
МЕТОДИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ОРГАНИЗАЦИИ ВНЕШНЕГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА
ЕЛ МЛМИЙ Кубанский государственный университет
В современной российской бюджетной системе для выполнения эффективного государственного финансового контроля необходимо соответствующее методическое обеспечение для бюджетов всех уровней. На сегодняшний день приходится констатировать, что в Российской Федерации практически не проводится работа по разработке методологической базы деятельности контрольных органов на всех бюджетных уровнях. Этот процесс носит скорее спонтанный, эпизодический характер. Методическим обеспечением контрольно-ревизионной деятельности любого органа государственного финансового контроля являются самостоятельно разрабатываемые положения, указы, указания и т.п.
Мы придерживаемся мнения, что в Российской Федерации должна функционировать единая система государственного финансового контроля, объединяющая во взаимной увязке внутренний и внешний контроль с тесными горизонтальными и вертикальными связями с единой методологической и методической базой. Единая система государственного финансового контроля должна функционировать на всех уровнях власти, подчиняясь общим для всех элементов системы требованиям и процедурам.
Внешний государственный финансовый контроль — это специальный государственный финансовый контроль (ГФК), направленный в первую очередь на контроль и анализ исполнения бюджета. Его осуществляют контрольные органы (высшие контрольные органы), создаваемые вне системы исполнительной власти и имеющие право проверять саму исполнительную власть. Для высших контрольных органов функция контроля является основной, и она не должна смешиваться с другими, такими как организация и управление государственными средствами и т.п.
Объектом контрольно-ревизионной и эксперт-но-аналитической деятельности при внешнем государственном финансовом контроле является не
1 Лимская декларация руководящих принципов контроля // Контролинг. — 1991. — № 1.
столько порядок использования государственных финансовых средств, сколько сама система их организации, управления и механизмы внутреннего контроля. При осуществлении внешнего контроля контролируется вся система исполнительной власти, включая систему внутреннего контроля, а поэтому система стандартов государственного финансового контроля должна устанавливать основные принципы, положения и процедуры, общие как для внешнего, так и для внутреннего финансового контроля на всех уровнях бюджетной системы.
Положения Лимской декларации1 определили внешний государственный контроль как неотъемлемую часть общегосударственной системы регулирования общественных отношений. Так, ст. 3 провозглашает приоритет внешнего финансового контроля над внутренним, подчеркивая его обязанность проверять эффективность внутренней контрольной службы; ст. 4 подтверждает, что цели внешнего финансового контроля — законность, правильность, эффективность и экономичность управления денежными и материальными средствами общества — одинаково важны; ст. 9 говорит о необходимости внешнего контроля за деятельностью правительства, административного руководства и любого подчиненного ему органа; ст. 18 утверждает, что все управление общественными средствами должно подлежать независимому контролю, т.е. контролю со стороны органа, независимого от органов, распоряжающихся общественными средствами. Другими словами, это должен быть контрольно-счетный орган, полностью независимый, образованный законодательной ветвью власти, подотчетный ей и являющийся юридическим лицом.
В России не все региональные контрольно-счетные органы имеют статус юридического лица. Часть из них функционирует в составе законодательных органов, и это вступает в противоречие с таким принципом, как независимость.
Бюджетным кодексом и Конституцией РФ функции внешнего финансового контроля возложены на Счетную палату РФ и на контрольно-счетные
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: Ж80Р7{Я -и ТСРЯКЖСМ
31
^ежа^алаш^- <риНаЯса&ой диагностики
20 (53) - 2005
Стандарты государственного финансового контроля (1 ФК)
Стандарты общих правил и процедур взаимодействия органов внешнего и внутреннего ГФК
Стандарты общих правил и процедур ГФК
Стандарты, определяющие общие положения внешнего ГФК
Стандарты, определяющие взаимо действие всех уровней КСО внешнего финансового контроля
Стандарты, определяющие положения и процедуры внешнего ГФК на федеральном уровне
Стандарты, определяющие положения и процедуры внешнего ГФК на субфедеральном уровне
Стандарты, определяющие положения и процедуры внешнего ГФК на муниципальном уровне
Стангдарты, определяющие общие положения внутреннего ГФК
Стандарты, определяющие взаимодействие всех уровней КО внутреннего финансового контроля
Стандарты, определяющие положения и процедуры внутреннего на федеральном уровне
Рис. 1. Структура стандартов внешнего и внутреннего ГФК
органы субъектов Федерации и органы местного самоуправления2. Создание контрольно-счетных органов относится к прерогативе региональных и местных властей. Таким образом, контрольно-счетные органы разграничены по уровням власти (горизонтальное разграничение) и, кроме того, они не имеют права дублировать полномочия друг друга (вертикальное разграничение).
Не претендуя на абсолютную истину, автор убежден, что такое разграничение несколько излишне и приводит к снижению эффективности внешнего контроля, в частности контроля исполнения бюджета. Следовало бы усилить вертикальную взаимосвязь высших контрольно-счетных органов, что должно быть определено в методическом обеспече-
Конституция РФ, ст. 71, 73, 132.
нии деятельности контрольно-счетных органов.
По мнению автора, Счетная палата РФ должна стать основным координатором и методическим центром по разработке концепции и стандартов внешнего государственного финансового контроля для всех уровней бюджета. Разработанные ею стандарты, методические рекомендации, положения и программы по проведению контрольно-ревизионных и экспертно-аналитичес-ких мероприятий, а также типовые бланки и документы должны быть обязательны к исполнению.
Предлагается структура системы стандартов ГФК и стандартов внешнего регионального ГФК, являющихся по сути совокупностью методических разработок в области внешнего финансового контроля (рис. 1).
Как уже отмечалось, координатором по созданию единых стандартов должна стать Счетная палата, но активное участие в разработке единых методов и стандартов проведения контрольных мероприятий, особенно на субфедеральном уровне, должны принимать региональные контрольно-счетные органы, учитывая их достаточно большой опыт в этой области. Так, контрольно-счетные органы, к примеру, Москвы, Санкт-Петербурга, Краснодара, Владимира и др. разработали методические рекомендации и инструкции по проведению контрольно-ревизионных и экспертно-аналитических мероприятий. В основу таких рекомендаций, как правило, положены методические разработки Счетной палаты и международный опыт с учетом региональных особенности. Однако они нуждаются в унификации и доработке. Для этого целесообразно создать методическую комиссию из представителей контрольно-счетных органов регионов под председательством Счетной палаты, которая сформулирует с последующим законодательным закреплением Стандарты внешнего ГФК в Российской Федерации.
Стандарты, определяющие положения и процедуры внутрен него ГФК на субфедеральном уровне
Стандарты, определяющие положения и процедуры внешнего ГФК муниципальном уровне
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: жеорш яг
ериН&Нсс&ой <^иагЯосшшси
20 (53) - 2005
Стандарты внешнего ГФК субфедерального уровня
Стандарты, определяюц процедуры контрольно-р ше общие положения и >евизионной деятельности
Стандарты, определяющие общие положения и процедуры экспертно-аналитической деятельности
Стандарты внешнего аудита регионального бюджета
Стандарты экспертизы бюджета (методика предварительного контроля бюджета)
Стандарты контроля исполнения бюджета (методика текущего и последующего контроля исполнения бюджета)
Стандарты контроля смет государственных внебюджетных фондов
Стандарты финансового аудита
Стандарты аудита эффективности
Стандарты результатов контрольной и экспертной деятельности
Стандарты, определяющие правила взаимодействия и совместного планирования деятельности региональных контрольных органов
Стандарты качества и эффективности работы контрольно-счетного органа
Специальные стандарты
Рис. 2. Структура стандартов внешнего ГФК субфедерального уровня
Структура стандартов внешнего ГФК на субфедеральном уровне, предлагаемая автором, представлена на рис. 2.
При этом особое внимание должно уделяться стандартизации внешнего аудита бюджета, в частности контролю исполнения бюджета. Это обосновано тем, что это направление деятельности является ведущим в деятельности контрольно-счетных органов. В пределах этого направления деятельности региональные контрольно-счетные органы нацелены на осуществление всех видов контроля:
— предварительный, направленный на экспертизу и анализ законопроектов, в том числе на обоснование доходов, расходов и госзаимствований проекта регионального бюджета;
— текущий (оперативный), нацеленный на контроль исполнения регионального бюджета
планируемого года в процессе его исполнения и на определение своевременности и полноты денежных поступлений, правильность осуществления расходов, своевременное выявление нарушений и их предотвращение;
— последующий, отражающий контроль исполнения регионального бюджета истекшего года.
Предварительный и последующий контроль относятся к ведущим аспектам деятельности контрольно-счетных органов всех уровней. Текущий контроль, как представляется, должен быть систематическим только по отношению к исполнительным органам власти регионального и местного уровней. Относительно бюджетных организаций, учреждений и госпредприятий текущий контроль, с точки зрения автора, должен носить выборочный характер, и критерием отбора в выборочную совокупность может служить фактор дисциплинированности (благонадежности) объекта. Текущим контролем бюджетополучателей должны заниматься исполнительные органы власти, территориальные подразделения КРУ и казначейство в части средств, проходящих через казначейские счета. К таким проверкам желательно подключать представителей контрольно-счетных органов либо предоставлять им информацию о результатах проверки. Обозначенный порядок позволит сформировать достаточно полную информационную базу для проведения последующего контроля.
Международный опыт в части стандартизации контрольно-ревизионной и экспертно-анали-тической деятельности органов государственного финансового контроля доказывает необходимость разработки единой методологии и методики внешнего контроля для всех уровней бюджетной системы. Отсутствие единых методологических и методических подходов в содержании деятельности контрольно-счетных органов РФ приводит к непроизводительным затратам и снижает эффективность финансового контроля в целом.
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: жгбРШ и ЪР^хж-их*
