CC BY
26
2. Гудков Л., Дубин Б., Левада Ю. Путинская «элита». М.: Иностранка, 2008.
3. Бадовский Д. Передача власти: Лишние люди // Ведомости. 2009. №51 (2321). 24.03.
4. Цит. по: Грицюк М. "Чужие" здесь не ходят: ФАС готовит дела против глав регионов, практикующих "экономический сепаратизм" // Российская газета. Федеральный выпуск. 2009. 24 марта.
5. Амелин Д.Е., Ильин В.А., Ускова Т.В. Местное самоуправление на пути к реформированию. Вологда, 2004; Амелин Д.Е., Дороговцев А.П. Территориальный маркетинг: новая идеология или адаптация корпоративного опыта? // Практический маркетинг. 2006. №112.
6. Амелин Д.Е. Маркетинг в управлении муниципальным развитием / Экономические исследования молодых ученых: Сб. научных работ. Вологда, 2004.
7. Помазков С.А. Развитие правокультурной базы регионального управления в аспекте укрепления федеральной властной вертикали. Ростов н/Д, 2006.
8. Цит. по: Дадашева Д. Кубань пройдет тест на алкоголь: ФАС обвиняет власти края в создании барьеров транзиту спиртного // Коммерсантъ (Ростов). 2009. 23 апр.
9. Янжинова Н.А. Индикативный менеджмент в системе контроля экономической безопасности региона / Экономические и социально-правовые проблемы России: Сб. науч. трудов. Ростов н/Д: Диапазон, 2006.
УДК 352
Голубева Т.Г., к. ист. н., доц.
Местные сообщества в контексте перспективной модели местного самоуправления
В публикуемом материале раскрываются формы и методы повышения общественной активности в реализации перспективной модели местного самоуправления и общественного договора.
Ключевые слова и словосочетания: местное сообщество, конструкция местного самоуправления, активность населения, общественный договор, критерии эффективности самоуправления.
В годы проведения реформы местного самоуправления чрезмерная унификация структуры и паттернов деятельности местных сообществ негативно сказались на развитии местной
инициативы и росте патерналистских настроений, как населения, так и находящейся во власти муниципальной бюрократии. Этому способствует и сложившиеся практики взаимодействия руководителей регионов с органами МСУ, в основе которых находятся традиционные для России административно-командные методы не ориентированные на развитие общественной инициативы и на конструктивный диалог с разными группами территориального социума.
В процессе реформирования должна появиться новая конструкция МСУ. Как известно, под конструкцией (от лат. со^^исйо) понимается "устройство, взаимное расположение частей; сооружение сложного устройства, а также отдельные части, его составляющие; сочетание слов, рассматриваемое со стороны их грамматических связей" [1]. Конструкции приобретают юридическое значение тогда, когда входят в содержание права, когда из правовых норм выстраиваются определенные структурные сооружения, модели, построения, позволяющие тем или иным образом объяснить правовую действительность, конкретные юридические явления, достичь поставленных целей, необходимых правовых результатов [2]. Однако правовой детерминизм не является гарантией активности населения в реализации политических инноваций.
На наш взгляд, именно общественная активность населения является важнейшим фактором эффективности реализации перспективной модели местного самоуправления. Настроения и ожидания населения применительно к возможности возникновения новой политической ситуации должны основываться на соответствующей ресурсной базе. Центральными механизмами массовой мобилизации должны стать: простота требований и позитивная вера в возможные перемены жизни местного сообщества. При этом речь не должна идти о возврате к формам самоуправления, существовавшим в истории страны.
Мы согласны с почкой зрения политолога А. Машевского: «История необратима — снова построить некую средневековую соборность не получается, потому что сегодняшний человек — индивидуалист, и он может только симулировать „единомыслие”. Симулировать с убежденностью, с искренней верой в провозглашенные идеалы до тех пор, пока это не касается непосредственных его нужд и личных интересов» [3]. Через гражданское экспе-
риментирование возможен фундаментальный переход в характере муниципальной демократии.
Одним из важнейших факторов эффективности рассматриваемой автором статьи перспективной модели местного самоуправления должна стать проводимая на регулярной основе проверка обязательств по заключенного муниципальной властью и населением общественного договора. «В массовом сознании общественный договор существует как регулятивная идея, как необходимый элемент в идеологии реформ, как важнейший элемент перехода России к современному цивилизованному, правовому и демократическому обществу.
Однако для того, чтобы общественный договор из идеи стал реальностью, необходимо обеспечить представительство и защиту отдельных групп общества в их диалоге друг с другом и с государственной властью. Это общение может быть эффективным при двух ограничениях: здесь не должно быть ни принципа большинства, ни принципа назначения» [4]. Руководство страны понимает важность для общественного развития политического плюрализма, свидетельством чему служит заявление президента РФ Д.А. Медведева о недопустимости отсутствия политической конкуренции в стране.
Одной из перспективных форм общественного контроля за деятельностью органов власти является Общественная палата. Отработка механизмов ее деятельности в настоящее время ведется на федеральном уровне. Однако обособленными усилиями нового института не охватить все уровни управления. Поэтому в ряде регионов уже сформированы организации по сути аналогичные Общественной палате РФ, в т.ч. и в Вологодской области. Работа по формированию Общественных палат ведется и в муниципальных образованиях (г. Череповец, г. Томск и др.). Вместе с тем, это единичные примеры и говорить единой общероссийской системе преждевременно.
В то же время создание общественных палат в крупных муниципальных образованиях содержит в себе такие преимущества, как преследование интересов всего населения (в отличие от специализированных общественных объединений), наделение специальными полномочиями по взаимодействию с органами власти и управления, функционирование на постоянной основе. Кроме того, общественная палата выступает связующим звеном
между властью и населением, которое в большинстве своем является пассивным [5]. Для органов местного самоуправления это означает появление нового инструмента для более качественного выявления потребностей различных групп населения и, как следствие, дополнительную возможность для повышения целевой направленности деятельности на решение социально значимых вопросов.
Вместе с тем, создание областной или муниципальной Палаты, как самостоятельной организации, не дает ей права пользоваться полномочиями, закрепленными в законе «Об общественной палате РФ». Исходя из этого, для обеспечения реального выполнения Палатами своих функций на муниципальном и региональном уровне предлагаются следующие подходы:
1 подход. Объединение всероссийской, региональных и муниципальных Палат в единую организационную структуру.
2 подход. Внесение в федеральное законодательство поправок, распространяющих полномочия Общественной палаты РФ на аналогичные органы регионального и муниципального масштаба, а также регламентирующих другие вопросы, связанные с их созданием и деятельностью.
3 подход. Принятие законов субъектов РФ, в которых бы закреплялись порядок формирования на их территории общественных палат, их полномочия, порядок финансирования и другие принципиальные аспекты.
4 подход. Принятие решений представительными органами муниципальных образований (в данном случае речь идет о Вологодской городской Думе) решений о соответствующих муниципальных общественных палатах.
Указанные подходы являются взаимозаменяемыми. Вместе с тем, важность охвата новым институтом всех уровней власти позволяет считать целесообразным формирование четкой единообразной общепринятой структуры управления общественными палатами. Исходя из этого, наиболее предпочтительными являются первый и второй подходы, направленные на создание единой общероссийской системы общественных палат [6]. Расширение участия общественности в деятельности властных структур МСУ неизбежно скажется и на трансформации структур муниципальной власти.
Переход органов городского управления из состояния первичных элементов системы административно-государственного механизма в состояние средств реализации интересов и воли самоуправляемых сообществ требует решительного пересмотра всей концепции построения системы организации и управления муниципальными образованиями. Прежде всего, при построении новой организационно-управленческой концепции необходимо исходить из того обстоятельства, что в лице муниципальных органов мы должны иметь не органы управления, а органы самоуправления. Модификация обычного для теории управления членения системы на управляемый объект и управляющий субъект состоит здесь в том, что одно и то же образование должно находиться в позиции управляемого объекта, и в позиции управляющего субъекта. То есть стандартной является не ситуация «одно управляет другим», а «нечто управляет самим собой» [7]. В приведенной цитате мы имеем дело с идеальными объектами и субъектами политических отношений, однако на практике наблюдается системная коррупция и иные формы «приватизации» муниципальной власти.
Для реализации предлагаемой перспективной модели МСУ необходимо нейтрализовать связи и отношения, противоречащие принципам правового и социального развития местных сообществ. Указанные дисфункции характерны для существующей модели самоуправления.
Председатель Счетной палаты Российской Федерации С.В. Степашин констатирует: «Наша экономика как минимум на треть неформальна. Под давлением системной коррупции она стремится стать как можно более примитивной: чем длиннее технологическая цепочка, тем менее выгоден бизнес, тем выше его институциональные риски и рентные обременения. Отсюда склонность предпринимателей действовать по схеме «купи-продай», на что справедливо указал президент. Инвестиции искусственно укорачиваются, концентрируются в бизнесах с быстрым «отбоем». Без радикальной расчистки фискального, отраслевого и муниципального регулирования от всевозможных крыш и рентных практик об инновационных сдвигах нечего и думать» [8]. Применительно к рассматриваемой нами проблематике речь идет о необходимости пересмотра механизмов формирования такого важнейшего
направления ресурсного обеспечения МСУ как муниципальная экономика.
Соответственно одной из важнейших детерминант перспективной модели местного самоуправления должна являться прозрачность деятельности властных структур. Воплощение на практике транспарентности деятельности бюрократических структур достаточно сложная задача, как по причине инерционности управленческих моделей, так и в силу заинтересованности части политических акторов в срыве такого рода новаций, объективно снижающих уровень коррупции.
Видный современный отечественный философ В.М. Меж-уев пишет: «Мы не понимаем высмеянные нами марксистские категории. Возьмем, скажем, категорию общественной собственности. Так вот у Маркса это не экономическая категория, она не имеет никакого отношения к экономике, это категория культуры. Общественная собственность - это собственность не на вещи, а на знания, культуру, которая не может быть поделена, в отличие от частной собственности, денег и тому подобного. Есть такие вещи, например знания, которые в принципе не подлежат дележу. Теория относительности в равной мере принадлежит и мне, и вам, мы ею пользуемся, она от этого не убывает. Вот что имел в виду Маркс под общественной собственностью - собственность на культуру, на дух. И он спрашивал: возможно ли общество, в котором такая собственность была бы основой?» [9].
Снижение уровня коррупции позволить найти существенные ресурсы необходимые для решения социальных проблем территориального социума. "Если движущей силой гражданского общества являются конкурирующие отношения между индивидуалами и их объединениями, то у местного самоуправления активность граждан направлена на достижение реализации общего местного интереса, обеспечение социального согласия, достойного уровня жизнеобеспечения" [10]. Зарубежный опыт свидетельствует, что для развития экономической активности населения важна и возможность осуществления предпринимательской деятельности с первоначальной опорой на ресурсы территориального сообщества.
К примеру, в Италии в начале 1980-х годов широкое распространение получила так называемая эмилианская модель (в честь итальянской области Эмилия-Романья) взаимодействия
МСУ с малым бизнесом. Местные власти, в частности, предоставляли по низким ценам земельные участки, выделяли льготные кредиты на развитие, предоставляли гарантии, необходимые для получения займов в банках, развивали систему информационного обслуживания предпринимателей и т.д. При этом основное внимание уделялось предприятиям с числом занятых до десяти человек [11]. Как известно, руководство современной России много внимания уделяет развитию малого бизнеса, и соответствующая инициатива местного самоуправления найдет поддержку на федеральном и на региональном уровнях.
Критерии эффективности реализации перспективной модели МСУ должны опираться на уже накопленный опыт управленческих практик. В качестве общего критерия эффективности системы муниципального управления отечественными исследователями рассматривается результативность управления (управление по результатам), которая обуславливает рост человеческого капитала, рост экономики, рост уровня и качества жизни. В качестве частных критериев предлагаются:
• критерий достижения планируемых общественно значимых результатов на уровне органов исполнительной власти;
• критерий исполнения решений органов исполнительной власти;
• критерий эффективного использования ресурсов органов исполнительной власти;
• критерий соответствия стандартам качества и доступности государственных услуг;
• критерий оптимизации состава функций органов исполнительной власти (отсутствие избыточных функций, избыточного государственного регулирования и дублирования);
• критерий оптимизации контрольных и надзорных функций;
• критерий эффективности системы закупок для государственных нужд, опирающейся на систему обоснования расходов на закупку расходов на закупку товаров (работ, услуг) для государственных нужд в целях прогнозирования и перспективного планирования соответствующих расходов федерального бюджета;
• критерий прозрачности деятельности органов исполнительной власти (снижения уровня коррупции в исполнительных органов власти;
• критерий открытости (информационная открытость органов исполнительной власти и наличие обратной связи с гражданами и организациями);
• критерий соответствия существующего уровня информационного обеспечения органов исполнительной власти требованиям управления по результатам (наличие системы мониторинга качества и доступности государственных услуг) [12]. Представляется, что вышеупомянутые критерии должны быть дополнены критериями существования и востребованностью муниципальными структурами делиберативных политических практик.
Реформа демократических начал МСУ означает реальные шаги по снижению существующих демократических дефицитов. В своей монографии американские политологи Марк Уоррен и Хилари Пирс описывают демократический дефицит “как нарушение границ между возможностями гражданина и требованиями, и возможностями политических учреждений, позволяющими объединить требования гражданина и интегрировать их в соответствующие правовым нормам эффективное управление” [13].
Современная демократия находится в "кризисе" и должна быть заменена в будущем различными формами совещательной демократии. Предлагаемая модель организации местного самоуправления должна повысить общественное доверие сотрудникам органов муниципальной власти и управления со стороны гражданского общества, укрепить экономическую базу местных сообществ. Баланс рационально-нерациональных действий политической элиты МСУ должен быть изменен в пользу приоритетного обеспечения интересов населения и инновационного развития территорий. Технократическая политическая культуры муниципальной элиты с ее безоговорочной верой в собственную непогрешимость и безграничность возможностей административного ресурса исторически обречена на кардинальную трансформацию.
Вместе с тем было бы ошибочным рассчитывать исключительно на свободно развивавшееся снизу массовое движение, ориентированное на общественное реформирование МСУ. Речь должна идти не только о повышении активности населения в ре-
шении местных проблем, но и усилении роли структур МСУ в реализации социальной политики. Безусловно, институциональную базу для инновационного развития местного самоуправления еще предстоит создать, а необходимые социально-политические ресурсы — консолидировать на началах делиберативной демократии.
При этом важно избежать имитации новой свободы мнений, которую неизбежно будет культивировать та часть правящей муниципальной элиты, которая не заинтересована в политических реформах. Создание механизма решения упомянутых проблем имеет объективные и субъективные трудности, которые связаны как особенностями развертывания политических процессов в современной России, так и субъективными возможностями и волевыми усилиями политической элиты и граждан, осознанием последними необходимости активного включения в политические процессы реформирования местного самоуправления.
Литература
1. Словарь русского языка. Т. 2. М., 1986. С. 92.
2. Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права. М., 2003. С. 131.
3. Цит. по: Елагина Е. Базовые ценности в процессах эволюции и де-волюции // Сибирские огни, Новосибирск, 2008, № 12.
4. Паршина Е.Н. Общественный договор как модель взаимодействия институтов и организаций гражданского общества с органами власти / Политическая наука на Юге России: итоги двадцатилетнего развития: Сб. материалов международной научно-практич. конф. Вып.1. Ростов нД: Изд-во СКАГС, 2009. С. 411-415.
5. Например, в г. Вологде в 2005 г. население предпочло социологические опросы (28,5%) и телефоны «горячей линии» (19%) остальным формам участия в обсуждении вопросов развития. Другие формы политического действия не нашли у вологжан высокой поддержки.
6. Амелин Д.Е. Перспективы развития общественной палаты как института волеизъявления населения / Региональная наука: Сб. науч. трудов. Кн. 2. М.: СОПС, 2006.
7. Шило С.И. Взаимодействие и проблемы при устройстве вертикали власти на федеральном, региональном и местном уровнях / Вертикаль власти: Проблемы укрепления российской государственности в современных условиях (колл. монография). Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2001. С. 223.
8. Степашин С.В. Институты: Руки и ноги модернизации // Ведомости. 2009. №139 (2409). 29.07.
9. Цит. по: Павлов А., Узланер Д. Мы - антимодернисты // Русский журнал. 2008. 19 декабря.
10. Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в системе государственных и общественных отношений. История и современность. Опыт России. М., 2005. С. 162.
11. Местные органы власти: Предпринимательство в Италии. М., 1994.
12. Артамонов А.Д. Государственное регулирование инновационных процессов в стратегии социально-экономического развития России: Препринт. СПб.: Изд-во СПбГУ, 2004; Артамонов А.Д. Методологические основы государственного и муниципального управления в России: Монография. СПб.: Изд-во СПбГУ, 2008.
13. Warren M.E., Pearse H. (eds.). Designing Deliberative Democracy: The British Columbia Citizens’ Assembly. -New York: Cambridge University Press, 2008. Р.2.
УДК 323
Сиражудинова С. В., соиск. СКАГС
Основные концептуальные подходы к проблеме построения гражданского общества в России
В статье рассмотрены основные направления современного дискурса, рассматривающие проблему важности и необходимости формирования гражданского общества в России, и концептуальные подходы к вопросу о существовании гражданского общества в России и возможностях его построения.
Ключевые слова: гражданское общество, традиционность, концепция, специфика, национальный, ценности, цивилизация.
Формирование и становление гражданского общества в России проблема важная, но в то же время сложная и противоречивая. Вопрос определения понятия гражданского общества, его важности и возможности построения в России вызвал в современных общественных, политических и научных кругах широкие и противоречивые дискуссии. Ответы на эти вопросы сформировали несколько полярных, противоположных точек зрения оппонентов.
В вопросе рассмотрения основных подходов к проблеме гражданского общества в России можно в общем виде выделить два направления дискурса.
