CC BY
49
УДК 323:352
ГОЛУБЕВА Т.Г. Местные сообщества
в контексте перспективной модели местного самоуправления
В контексте формирования перспективной модели местного самоуправления необходимо пересмотреть концепцию организации и управления муниципальным образованием, внести соответствующие коррективы во взаимодействие всех акторов решения социально значимых вопросов в рамках местных сообществ.
Ключевые слова: местное самоуправление; концепция управления; муниципальное образование; местное сообщество.
В годы проведения реформы местного самоуправления чрезмерная унификация структуры и паттернов деятельности местных сообществ негативно сказалась на развитии местной инициативы и росте патерналистских настроений как населения, так и находящейся во власти муниципальной бюрократии. Этому способствуют и сложившиеся практики взаимодействия руководителей регионов с органами местного самоуправления, в основе которых находятся традиционные для России административно-командные методы, не ориентированные на развитие общественной инициативы и на конструктивный диалог с разными группами территориального социума.
Необходимость реализации местного самоуправления, в том числе как политического ресурса современных модерни-зационных процессов, и формирования гражданского общества признается центральной властью.
На заседании Государственного совета Российской Федерации в феврале 2008 года Президент Российской Федерации отметил следующее: «...будущее российской политической системы определено стремлением современного человека, миллионов наших граждан к индивидуальной свободе и социальной справедливости. Демократическое государство должно стать эффективным инструментом самоорганизации гражданского общества»1.
В процессе осуществления местного самоуправления формируются общественно-политические отношения, реализация которых в контексте перспективной модели местного самоуправления без достаточно зрелого гражданского общества невозможна.
Превращение человеческого потенциала в основной фактор развития социума составляет в настоящее время одну из главных задач осуществления местного самоуправления. Государство, передавая на местный уровень вопросы жизнеобеспечения населения, создает необходимость вовлечения этого населения в управленческий процесс. В свою очередь муниципальная власть должна стремиться привлекать самих граждан и создаваемые ими организации к решению всех тех вопросов, которые они могут решить самостоятельно. Данный принцип на муниципальном уровне предусматривает субсидиарную ответственность власти и общественных структур за состояние дел в муниципальном образовании.
На практике наблюдаем, что на территории муниципального образования формируются локальные местные сообщества: предпринимательские и финансовые круги, местные отделения политических партий, профессиональные группы, территориальные общества, социальные группы, национальные и религиозные сообщества, благотворительные организа-
ции и организации по интересам и т.п. Все они в разной степени заинтересованы в решении тех или иных вопросов местной жизни, и все они оказывают воздействие на население, но только в своих корпоративных интересах. Взаимодействие с местной властью перечисленные локальные сообщества осуществляют, также исходя из собственных интересов.
В сложившихся условиях важно обеспечить баланс интересов, создать механизм привлечения местных сообществ и граждан к участию в муниципальном управлении.
Учитывая отсутствие в России традиций такого участия и отчужденность населения от любой власти, основная роль в данном процессе отводится органам местного самоуправления. Некоторые меры в этом направлении уже осуществляются - это проведение публичных слушаний при планировании бюджета, коллективная разработка и обсуждение местных нормативных актов, привлечение предпринимательских и финансовых кругов к развитию территории. Действенными методами могут служить и поддержка гражданских инициатив, в том числе и правотворческой, формирование рабочих групп и консультативных советов. При этом местная власть должна подходить к данной работе комплексно и на долгосрочной основе, мотивируя свою деятельность необходимостью выработки социального диалога. В свою очередь это позволит прийти к созданию дееспособного местного самоуправления и качественно нового статуса местного сообщества.
В представленной статье автор предпринимает попытку выявить факторы эффективности реализации перспективной модели местного самоуправления, одним их которых является общественно-политическая активность населения.
Отличительной чертой последнего десятилетия было углубляющееся противоречие между связанными с реформой местного самоуправления ожиданиями и практическими шагами по построению новой конфигурации политических взаимодействий на муниципальном уровне. Объективная необходимость разрешения
этого противоречия является движущей силой трансформации модели местного самоуправления.
Как показала практика, существующие модели местного самоуправления оказались несовременными. При этом, ведя речь о современных моделях, автор под этим термином понимает такие политические конструкты, которые по тем или иным причинам не могли быть разработаны раньше. Появление же нового, на наш взгляд, - это не открытие принципиально новых форм политической организации жизни общества, а синтез уже существующих моделей и практик, в процессе которого возникает новое качество политической жизни. Только в этом случае может возникнуть новая политическая реальность, которая меняет не только представления людей о способах и формах территориальной организации жизни социума, но и субъектно-объектные отношения внутри него.
В процессе реформирования должна появиться новая конструкция местного самоуправления. Как известно, под конструкцией (от лат. еопв^иейо) понимается «устройство, взаимное расположение частей; сооружение сложного устройства, а также отдельные части, его составляющие...»2.
Конструкции приобретают юридическое значение тогда, когда входят в содержание права, когда из правовых норм выстраиваются определенные структурные сооружения, модели, построения, позволяющие тем или иным образом объяснить правовую действительность, конкретные юридические явления, достичь поставленных целей, необходимых правовых результатов3. Однако правовой детерминизм не является гарантией активности населения в реализации политических инноваций.
Реальность сегодня такова, что население все еще воспринимает «муниципальных чиновников как «родителей», обязанных сделать жизнь своих детей благополучной»4. В функции представителей власти входит изучение интересов населения, но и сами граждане должны активно заявлять о них. Однако общественной активности, направленной на решение вопросов собственного благополучия, не на-
блюдается. По данным, приведенным в докладе Общественной палаты «О состоянии гражданского общества в России» в 2007 г., активность людей невелика: только каждый десятый участвует в деятельности, выходящей за рамки его частного бытия5. В настоящее время только 20% населения считают, что людям можно доверять (в начале 90-х годов их было 40%)6.
Показательными являются данные, полученные в результате интерактивных опросов, проведенных авторским телевидением («АТВ») в г Ставрополе в 2008 г Данные по результатам интерактивных
опросов населения г Ставрополя, проводимых авторским телевидением (АТВ)в 2008 г
Из таблицы видно, что большинство принявших участие в опросе представляют собой индифферентную часть населения и, что еще страшнее, законопослушных респондентов меньше, чем незаконопослушных, а людей, уважающих власть, почти на 40 процентов меньше, чем тех, кто ее не уважает. Это еще раз доказывает необходимость развития общества, формирования в нем гражданского самосознания.
На наш взгляд, именно общественная активность населения является важнейшим фактором эффективности реализации перспективной модели местного самоуправления. Настроения и ожидания населения применительно к возможности возникновения новой политической ситуации должны основываться на соответствующей ресурсной базе. Центральными механизмами массовой мобилизации
должны стать простота требований и позитивная вера в возможные перемены жизни местного сообщества. При этом речь не должна идти о возврате к формам самоуправления, существовавшим в истории страны.
Мы согласны с точкой зрения политолога А. Машевского: «История необратима - снова построить некую средневековую соборность не получается, потому что сегодняшний человек - индивидуалист, и он может только симулировать «единомыслие». Симулировать с убежденностью, с искренней верой в провозглашенные идеалы до тех пор, пока это не касается непосредственных его нужд и личных интересов»7.
Одним из важнейших факторов эффективности перспективной модели местного самоуправления должна стать проводимая на регулярной основе проверка обязательств по общественному договору, заключенному муниципальной властью и населением. «В массовом сознании общественный договор существует как регулятивная идея, как необходимый элемент в идеологии реформ, как важнейший элемент перехода России к современному цивилизованному, правовому и демократическому обществу.
Однако для того, чтобы общественный договор из идеи стал реальностью, необходимо обеспечить представительство и защиту отдельных групп общества в их диалоге друг с другом и с государственной властью. Это общение может быть эффективным при двух ограничениях: здесь не должно быть ни принципа большинства, ни принципа назначения»8. Руководство страны понимает важность для общественного развития политического плюрализма, свидетельством чему служит заявление Президента Российской Федерации Д.А. Медведева о недопустимости отсутствия политической конкуренции в стране.
Одной из перспективных форм общественного контроля за деятельностью органов власти является Общественная палата. Отработка механизмов ее деятельности в настоящее время ведется на федеральном уровне. Однако обособленными усилиями нового института не охватить
03.03.08 Вопрос: "Власть нужно:
вариант ответа: количество ответов выбирать -28% назначать 6.2% мне все равно"-65%
06.03.08 Вопрос: "Вы законопослушны?"
вариант ответа: количество ответов да- 32.5% не всегда - 31% нет - 37%
17.03.08 Вопрос: 'Уважаете ли вы власть?"
вариант ответа: количество ответов да -8.9% не всю - 42.9% нет - 48%
все уровни управления. Поэтому в регионах уже сформированы организации, по сути аналогичные Общественной палате Российской Федерации. Работа по формированию Общественных палат ведется и в муниципальных образованиях (г. Череповец, г. Томск и др.). Вместе с тем это единичные примеры, и говорить о единой общероссийской системе преждевременно.
В то же время создание Общественных палат в крупных муниципальных образованиях содержит в себе ряд преимуществ: это защита интересов всего населения (в отличие от специализированных общественных объединений), специальные полномочия по взаимодействию с органами власти и управления, функционирование на постоянной основе. Кроме того, Общественная палата выступает связующим звеном между властью и населением, которое в большинстве своем является пассивным9. Для органов местного самоуправления это означает появление нового инструмента для более четкого выявления потребностей различных социальных групп и, как следствие, дополнительную возможность для повышения целевой направленности на решение социально значимых вопросов.
Вместе с тем создание региональной или муниципальной Общественной палаты как самостоятельной организации не дает ей права пользоваться полномочиями, закрепленными законодательством. Исходя из этого, для обеспечения реального выполнения палатами своих функций на муниципальном и региональном уровнях предлагаются следующие подходы:
1-й подход. Объединение Всероссийской, региональных и муниципальных Общественных палат в единую организационную структуру;
2-й подход. Внесение в федеральное законодательство поправок, распространяющих полномочия Общественной палаты Российской Федерации на аналогичные органы регионального и муниципального масштаба, а также регламентирующих другие вопросы, связанные с их созданием и деятельностью;
3-й подход. Принятие законов субъектов Российской Федерации, в которых бы
закреплялись порядок формирования на их территории Общественных палат, их полномочия, порядок финансирования и другие принципиальные аспекты;
4-й подход. Принятие представительными органами муниципальных образований решений о соответствующих муниципальных Общественных палатах.
Указанные подходы являются взаимозаменяемыми. Вместе с тем, признавая важность охвата новым институтом всех уровней власти, считаем целесообразным формирование четкой единообразной общепринятой структуры управления Общественными палатами. Исходя из этого, наиболее предпочтительными являются первый и второй подходы, направленные на создание единой общероссийской системы Общественных палат10. Расширение участия общественности в деятельности властных структур местного самоуправления неизбежно скажется и на трансформации структур муниципальной власти.
Переход органов городского управления из состояния первичных элементов системы административно-государственного механизма в состояние средств реализации интересов и воли самоуправляемых сообществ требует решительного пересмотра всей концепции построения системы организации и управления муниципальными образованиями. Прежде всего, при построении новой организационно-управленческой концепции необходимо исходить из того обстоятельства, что в лице муниципальных органов мы должны иметь не органы управления, а органы самоуправления. Модификация обычного для теории управления членения системы на управляемый объект и управляющий субъект состоит здесь в том, что одно и то же образование должно находиться и в позиции управляемого объекта, и в позиции управляющего субъекта. То есть стандартной является не ситуация «одно управляет другим», а «нечто управляет самим собой»11. В приведенной цитате мы имеем дело с идеальными объектами и субъектами политических отношений, однако на практике наблюдаются системная коррупция и иные формы «приватизации» муниципальной власти.
Для реализации предлагаемой перспективной модели местного самоуправления необходимо нейтрализовать связи и отношения, противоречащие принципам правового и социального развития местных сообществ. Указанные дисфункции характерны для существующей модели самоуправления.
Председатель Счетной палаты Российской Федерации С.В. Степашин констатирует: «Наша экономика как минимум на треть неформальна. Под давлением системной коррупции она стремится стать как можно более примитивной: чем длиннее технологическая цепочка, тем менее выгоден бизнес, тем выше его институциональные риски и рентные обременения. Отсюда склонность предпринимателей действовать по схеме «купи-продай», на что справедливо указал Президент. Инвестиции искусственно укорачиваются, концентрируются в бизнесах с быстрым «отбоем». Без радикальной расчистки фискального, отраслевого и муниципального регулирования от всевозможных крыш и рентных практик об инновационных сдвигах нечего и думать»12. Применительно к рассматриваемой нами проблематике речь идет о необходимости пересмотра механизмов формирования такого важнейшего направления ресурсного обеспечения местного самоуправления, как муниципальная экономика.
Соответственно одной из важнейших детерминант перспективной модели местного самоуправления должна являться прозрачность деятельности властных структур. Воплощение на практике транспарентности деятельности бюрократических структур - достаточно сложная задача как по причине инерционности управленческих моделей, так и в силу заинтересованности части политических акторов в срыве такого рода новаций, объективно снижающих уровень коррупции.
Видный современный отечественный философ В.М. Межуев пишет: «Мы не понимаем высмеянные нами марксистские категории. Возьмем, скажем, категорию общественной собственности. Так вот, у Маркса это не экономическая категория, она не имеет никакого отношения к эко-
номике, это категория культуры. Общественная собственность - это собственность не на вещи, а на знания, культуру, которая не может быть поделена, в отличие от частной собственности, денег и тому подобного. Есть такие вещи, например, знания, которые в принципе не подлежат дележу. Теория относительности в равной мере принадлежит и мне, и вам, мы ею пользуемся, она от этого не убывает. Вот что имел в виду Маркс под общественной собственностью - собственность на культуру, на дух. И он спрашивал: возможно ли общество, в котором такая собственность была бы основой?»13.
Снижение уровня коррупции позволит найти существенные ресурсы, необходимые для решения социальных проблем территориального социума. «Если движущей силой гражданского общества являются конкурирующие отношения между индивидуалами и их объединениями, то у местного самоуправления активность граждан направлена на достижение реализации общего местного интереса, обеспечение социального согласия, достойного уровня жизнеобеспечения»14. Зарубежный опыт свидетельствует, что для развития экономической активности населения важна и возможность осуществления предпринимательской деятельности с первоначальной опорой на ресурсы территориального сообщества.
К примеру, в Италии в начале 1980-х годов широкое распространение получила так называемая эмилианская модель (в честь итальянской области Эмилия-Романья) взаимодействия местного самоуправления с малым бизнесом. Местные власти, в частности, предоставляли по низким ценам земельные участки, выделяли льготные кредиты на развитие, предоставляли гарантии, необходимые для получения займов в банках, развивали систему информационного обслуживания предпринимателей и т.д. При этом основное внимание уделялось предприятиям с числом занятых до десяти человек15. Как известно, руководство современной России много внимания уделяет развитию малого бизнеса, и соответствующая инициатива местного самоуправления найдет
поддержку на федеральном и на региональном уровнях.
Критерии эффективности реализации перспективной модели местного самоуправления должны опираться на уже накопленный опыт управленческих практик. В качестве общего критерия эффективности системы муниципального управления отечественными исследователями рассматривается результативность управления (управление по результатам), которая обусловливает рост человеческого капитала, рост экономики, рост уровня и качества жизни. В качестве частных критериев предлагаются:
критерий достижения планируемых общественно значимых результатов на уровне органов исполнительной власти;
критерий исполнения решений органов исполнительной власти;
критерий эффективного использования ресурсов органов исполнительной власти;
критерий соответствия стандартам качества и доступности государственных и муниципальных услуг;
критерий оптимизации состава функций органов исполнительной власти (отсутствие избыточных функций, избыточного государственного регулирования и дублирования);
критерий оптимизации контрольных и надзорных функций;
критерий эффективности системы закупок для государственных нужд, опирающейся на систему обоснования расходов на закупку товаров (работ, услуг) для государственных нужд в целях прогнозирования и перспективного планирования соответствующих расходов федерального бюджета;
критерий прозрачности деятельности органов исполнительной власти (снижения уровня коррупции в исполнительных органах власти);
критерий открытости (информационная открытость органов исполнительной власти и наличие обратной связи с гражданами и организациями);
критерий соответствия существующего уровня информационного обеспечения органов исполнительной власти требова-
ниям управления по результатам (наличие системы мониторинга качества и доступности государственных услуг)16. Представляется, что вышеупомянутые критерии должны быть дополнены критериями существования и востребованности муниципальными структурами делиберативных политических практик.
Реформа демократических начал местного самоуправления означает реальные шаги по снижению существующих демократических дефицитов. В своей монографии американские политологи Марк Уоррен и Хилари Пирс описывают демократический дефицит «как нарушение границ между возможностями гражданина и его требованиями и возможностями политических учреждений, которые позволяют объединить требования граждан и интегрировать их в соответствующее правовым нормам эффективное управление»17.
Выводы.
Современная демократия находится в «кризисе» и должна быть заменена в будущем различными формами совещательной демократии. Предлагаемая модель организации местного самоуправления должна повысить общественное доверие к специалистам органов муниципальной власти и управления со стороны гражданского общества, укрепить экономическую базу местных сообществ. Баланс рационально-нерациональных действий политической элиты местного самоуправления должен быть изменен в пользу приоритетного обеспечения интересов населения и инновационного развития территорий. Технократическая политическая культура муниципальной элиты с ее безоговорочной верой в собственную непогрешимость и безграничность возможностей административного ресурса исторически обречена на кардинальную трансформацию.
Вместе с тем было бы ошибочным рассчитывать исключительно на свободно развивающееся снизу массовое движение, ориентированное на общественное реформирование местного самоуправления. Речь должна идти не только о повышении активности населения в решении местных проблем, но и от усилении роли структур местного самоуправления в ре-
ализации социальной политики. Безусловно, институциональную базу для инновационного развития местного самоуправления еще предстоит создать, а необходимые социально-политические ресурсы - консолидировать на началах дели-беративной демократии.
При этом важно избежать имитации новой свободы мнений, которую неизбежно будет культивировать та часть правящей муниципальной элиты, которая не заинтересована в политических реформах. Создание механизма решения упомянутых проблем имеет объективные и субъективные трудности, которые связаны как с особенностями развертывания политических процессов в современной России, так и с субъективными возможностями и волевыми усилиями политической элиты и граждан, осознанием последними необходимости активного включения в политические процессы реформирования местного самоуправления.
1 Выступление Президента Российской Федерации на заседании Государственного совета Российской Федерации «О стратегии развития России до 2020 года» //Российская газета. 9 февраля 2008 г.
2 Словарь русского языка. М., 1986. Т. 2. С. 92.
3 Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права. М., 2003. С. 131.
4 Безрукавников А.И. Роль местного самоуправления в процессе строительства гражданского общества. Местное самоуправление в России. Сборник статей. М., 2003. С. 87.
5 Головина Е. Былинки по полям. // Профиль. 5 февраля 2007 г. № 4. С. 30.
6 Кузьминов Я. Мы вновь обретаем досужие интересы // Профиль. 5 февраля 2007 г. № 4. С. 33.
7 Цит. по: Елагина Е. Базовые ценности в процессах эволюции и деволюции // Сибирские огни. Новосибирск, 2008. № 12.
8 Паршина Е.Н. Общественный договор как модель взаимодействия институтов и орга-
низаций гражданского общества с органами власти / Политическая наука на Юге России: итоги двадцатилетнего развития. Сборник материалов международной научно-практической конференции. Ростов-на-Дону, 11-12 марта 2009 г. Выпуск 1. Ростов-на-Дону: Издательство СКАГС, 2009. С. 411-415.
9 Например, в г. Вологде в 2005 г. население предпочло социологические опросы (28,5%) и телефоны «горячей линии» (19%) остальным формам участия в обсуждении вопросов развития. Другие формы политического действия не нашли у вологжан высокой поддержки.
10 Амелин Д.Е. Перспективы развития Общественной палаты как института волеизъявления населения / Региональная наука: сб. научных трудов. М.: СОПС, 2006. Книга 2.
11 Шило С.И. Взаимодействие и проблемы при устройстве вертикали власти на федеральном, региональном и местном уровнях / Вертикаль власти: проблемы укрепления российской государственности в современных условиях (коллективная монография). Ростов-на-Дону: Издательство СКАГС, 2001. С. 223.
12 Степашин С.В. Институты: Руки и ноги модернизации // Ведомости. 2009. №139 (2409). 29 июля.
13 Цит. по: Павлов А., Узланер Д. Мы - антимодернисты // Русский журнал. 2008. 19 декабря.
14 Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в системе государственных и общественных отношений. История и современность. Опыт России. М., 2005. С. 162.
15 Местные органы власти и предпринимательство в Италии. М., 1994.
16 Артамонов А.Д. Государственное регулирование инновационных процессов в стратегии социально-экономического развития России: Препринт. СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2004; Артамонов А.Д. Методологические основы государственного и муниципального управления в России: Монография. СПб.: Изд-во СПбГУ-ЭФ, 2008.
17 Warren M.E., Pearse H. (eds.). Designing Deliberative Democracy: The British Columbia Citizens' Assembly. New York: Cambridge University Press. 2008. Р. 2.
