CC BY
27
О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ СТАНОВЛЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
УДК 352
Местное самоуправление, будучи максимально приближенным к населению, является первичным уровнем организации публичной власти, обеспечивающим, в конечном счете, устойчивость и демократический характер всей системы властных институтов. Поэтому сбои и проблемы в работе местного самоуправления негативным образом сказываются на состоянии всего общества, о чем упоминалось в докладе, подготовленном рабочей группой Государственного совета Российской Федерации по вопросам развития местного самоуправления в Российской Федерации 23 октября 2002 года [5]. Упомянутые сбои и проблемы являются следствием дисфункций существующей в стране политической системы.
Так, профессор В.А. Сологуб отмечает области, в которых имеются трудности и противоречия во взаимоотношениях системы местного самоуправления с органами государственной власти:
1) правовое обеспечение местного самоуправления на федеральном и местном уровнях, согласование соответствующих законодательных актов между собой;
2) финансовое обеспечение, экономический механизм местного самоуправления;
3) организационно-методическая поддержка местного самоуправления;
4) кадровое обеспечение;
5) информационное обеспечение;
6) низкая политическая культура населения [13, с.241].
Укрепившаяся в России в последние десятилетия патерналистская модель развития местного самоуправления, во время начавшегося в 2008 году мирового финансово-экономического кризиса подверглась серьезному испытанию на прочность. Выяснилось, что ресурсная база местного самоуправления, испытывавшая постоянный дефицит в докризисный период во время кризиса не смогла обеспечить покрытие
Т.Г. ГОЛУБЕВА
основных социальных расходов. В 400 моногородах, в которых проживает пятая часть населения страны, в докризисный период не были приняты достаточные меры по диверсификации экономики. Во время кризиса это привело к многочисленным социальным конфликтам, как например, в городе Пика-лево Ленинградской области, для урегулирования которого туда приезжал премьер-министр В.В. Путин.
По мере углубления кризиса одна из опор российской стабильности - высокие поступления от экспорта ресурсов - оказалась ослабленной, а вслед за экономическим спадом резко уменьшились дотации в бюджеты большинства муниципальных образований. Вместе с тем концентрация власти и маргинализация любых источников политической альтернативы позволяет власти держать ситуацию в стране под контролем.
Россия традиционно характеризовалась и до сих пор характеризуется диспропорцией качества жизни и уровня культуры в центре и в провинции. Уровень профессиональной, хозяйственной, деловой, правовой культуры работников сферы управления регионального и местного звена, как правило, значительно ниже, чем в центре страны. В то же время в регионах и на местах повседневные контакты управленческих кадров с массами гораздо шире, и, следовательно, именно здесь низкая правовая культура управленцев наносит более глубокий ущерб, сильнее способствует ущемлению человеческих прав и дискредитации властных структур в глазах населения. Именно на региональном уровне должно происходить взаимодействие государственных властных структур с органами гражданского самоуправления и организовываться оно должно так, чтобы институты самоуправления не свертывались, чтобы их функционирование не приобретало формального и рудиментар-
ного характера, а, напротив, так, чтобы создавались и укреплялись перспективы их дальнейшего развития.
Большое значение имеет строго правовой характер действий властных инстанций, своевременное пресечение проявлений внеправового поведения их представителей, адекватная правовая и социальная их оценка [10]. В данном случае необходимо вести речь о несоответствии существующей системы местного самоуправления требованиям времени.
В действующей Конституции Российской Федерации понятия государственное и муниципальное управление отсутствуют. На практике эти формы управления отождествляются с исполнительной властью.
Профессор А.И. Радченко, проанализировав основные недостатки системы муниципального управления, пришел к выводу о наличии ряда системных дисфункций, к которым он относил (автор статьи считает необходимым сохранить смысл цитирования, несмотря на длину цитаты):
1. Двойственность (дуализм) двух полюсов политической власти на каждом уровне управления, что объективно создает условия для их противостояния. Такими полюсами являются: избираемые населением законодательные (представительные) органы власти и главы территориальных образований.
2. Неэффективное разделение компетенции (предметов ведения и полномочий) между федеральными органами управления и органами управления субъектов Федерации, а также между последними и органами местного самоуправления.
3. Неполнота состава полномочий органов государственного и муниципального управления, установленного законодательством.
4. Несоответствие понятия «полномочия» (термин юридической науки), используемого в законодательстве, понятиям «функция» и «обязанность» (термины науки социального управления), применяемых в положениях об органах управления и должностных инструкциях работников этих органов.
5. Недостаточность знаний у работников органов управления науки государственного и муниципального управления.
6. Отсутствие в органах государственного и муниципального управления
нормативных моделей в виде инструктивных и методических материалов, а также управленческих процедур, регламентирующих структуру и процесс управления.
7. Неконтролируемый рост численности работников органов государственного и муниципального управления [11, с. 349].
В современной России важнейшей особенностью становления представительной власти на местном уровне является активное влияние бизнеса на процессы формирования депутатского корпуса, а также на характер принимаемых депутатами решений. С учетом гетерогенности экономического пространства страны, указанный тезис справедлив не для всех органов представительной власти, но только для тех, на чьей территории имеются сырьевые, людские, инфраструктурные ресурсы, представляющие значительный коммерческий интерес.
Назревшие институциональные изменения моделей функционирования на местном уровне представительных органов власти в условиях проводимой в стране политической реформы не могут произойти дискретно. В современной России для такого рода политических трансформаций характерно постепенное перетекание устаревшего политико-экономического дискурса функционирования депутатского корпуса в новый, в рамках которого происходит усиление ответственности представленных во власти политических акторов за экономическое и социальное развитие территорий, а также за выработку мер по раннему предупреждению социально-политических конфликтов [3]. На этом пути важна координация действий государственной и муниципальной власти, однако на практике такого рода взаимодействия оказываются недостаточно эффективными. На этот факт обратил внимание и Президент Российской Федерации: «Местное самоуправление должно естественным образом подпитывать, поддерживать и составлять на определенном уровне единое целое с государственным уровнем управления в субъектах Федерации. Такой гармонии мы пока не достигли» [7, с.8].
Местное самоуправление обладает собственной компетенцией по обеспечению социально-экономического развития на муниципальном уровне. Однако возможности для экстенсивного роста в районах и поселениях существенно огра-
ничены. Это обусловлено следующими основными причинами:
- дефицит собственных доходов местных бюджетов и, как следствие зависимость от целевых межбюджетных перечислений;
- формирование на всей территории страны единой двухуровневой модели местного самоуправления повлекло за забой дробление имущества между существующими и вновь созданными муниципальными образованиями;
- имеет место тенденция к старению населения, сопровождающаяся ежегодным снижением его численности;
- органы местного самоуправления вновь созданных муниципальных образований вынуждены формировать собственный кадровый состав. В результате необходимая численность аппарата муниципальных служащих многократно увеличилась.
В совокупности эти сложности ставят органы местного самоуправления перед необходимостью концентрации усилий на повышении эффективности использования уже имеющихся и притоку внешних экономических ресурсов. Это позволяет причислить уровень управления к ключевым факторам социально-экономического развития муниципальных образований в новых условиях. Причем важна разработка конкретных управленческих механизмов, основывающихся на согласованности интересов общественного и частного секторов [2]. В подтверждение указанного тезиса сошлемся на данные, приведенные в аналитической записке Счетной палаты Российской Федерации «Использование средств федерального бюджета, выделенных на реализацию Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон) в I квартале 2006 г.»: расходы муниципальных образований в среднем по стране в 2 раза превышали доходную часть местных бюджетов, а количество самодостаточных муниципальных образований не превышало 2 процентов от их общего числа [12]. В вопросах управления структурами местного самоуправления немаловажен мотивационный фактор.
Реформа дала возможность местному самоуправлению самостоятельно формировать и расходовать свой бюджет, позволила повысить социальную активность населения, но только при наличии
управленцев, ориентированных не на личную выгоду, а на повышение благосостояния местного сообщества. Сошлемся в этом отношении на мнение Ю. Рубцова, руководителя ассоциации муниципальных образований Октябрьского (сельского) района Ростовской области и главы Бес-сергеневского сельского поселения. «К примеру, были созданы кооперативы для решения вопросов газо- и водоснабжения. Люди понимают, что работают для себя, поэтому постоянно проявляют инициативу по улучшению качества жизни. Главы, в свою очередь, стараются идти на встречу в решении тех вопросов, которые находятся в их компетенции. Власть и население должны нести взаимную ответственность и во всем помогать друг другу. Реформа местного самоуправления предоставила для этого все возможности. И еще один несомненный плюс работы в новых условиях в том, что мы получили необходимые финансовые и правовые инструменты, с помощью которых возможность сохранения культуры и традиций каждой территории - стала реальностью» [4].
Как пишет отечественный исследователь Л. Пайдиев, «в любом государстве между верхними этажами власти и населением находится мощная прослойка чиновничества. Именно оно выполняет волю высшего политического руководства (царя, диктатора, президента). По его поведению народ судит о власти» [9]. В указанном отношении достаточно показательна позиция заместителя Губернатора Ростовской области С.Г. Кузнецова, которую он изложил на научно-практической конференции «Государственная политика по формированию резерва управленческих кадров на региональном уровне: опыт, проблемы пути решения». «При формировании потенциального резерва кадров государственного управления мы уделяем особое внимание изучению возможностей привлечения в резерв работников органов местного самоуправления. Ведь именно в период работы в муниципальном образовании закладываются основы профессионализма управленца. Именно на этом уровне закладывается база перспективной модели регионального управленца.
Проявив на практике умение работать в открытой атмосфере (когда ты круглосуточно на виду у местного сообщества), в сложных экономических условиях, человек доказыва-
ет готовность пополнять затем более высокие этажи управления, что он достоин быть зачислен в резерв на должности государственной гражданской службы, на замещение таких должностей» [6, с.11]. Из приведенной цитаты видно, что в регионах нет понимания формирования такой кадровой системы местного самоуправления, которая позволяла бы не столько обеспечивать вертикальную мобильность талантливых управленцев по линии муниципалитет - регион, а создать условия для горизонтальной мобильности.
Кроме региональной власти кадры из муниципалитетов «вытягивают» и представители крупного и среднего бизнеса. Такой тренд негативно сказывается на эффективности использования ресурсных возможностей муниципальных образований, а также на реализации социальной политики в целом.
Формированию необходимых для эффективного развития территорий бюджетных доходов препятствует незаинтересованность сотрудников структур местного самоуправления в экономической эффективности своей деятельности. Инерционность управленческих паттернов, основных принципов, состоящая в отсутствии конкурентно-рыночного подхода к проблеме предоставления гражданам муниципальных услуг является следствием ориентации на централизованные и плановые механизмы финансирования.
Безусловно, указанная ситуация характерна не для всех структур местного самоуправления, тем не менее она превалирует. Это обусловливает необходимость корректировки инвестиционной политики региональных властей, в рамках которой инвестиции направляются, в первую очередь, на территории, развивающие соответствующую инфраструктуру и обладающие кадровым потенциалом, ориентированным на развитие.
В последние годы в пользу федерального бюджета и в ущерб регионам, а также муниципалитетам была изменена структура распределения собираемых налогов. Одновременно на места были делегированы многие социальные расходы, которые раньше финансировались из федерального бюджета, что привело многие муниципалитеты к разбалансировке доходной и расходной базы. В этих условиях приоритетным инструментом решения финансовых задач
выступают программно-целевые подходы, обеспечивающие в долгосрочном периоде выбор и реализацию оптимальной структуры расходования имеющихся в распоряжении органов местного самоуправления бюджетных средств.
Формирование профессионально подготовленного и динамично развивающегося аппарата является одним из главных факторов укрепления государственности, действенным инструментом эффективной реализации задач и функций органов власти и управления. Управление персоналом в этих условиях является не самоцелью, а средством повышения уровня организации и функционирования органов местного самоуправления. Результатом эффективного управления персоналом будет формирование личности специалиста, обладающего высокой квалификацией, устойчивыми морально-этическими и нравственными качествами, ответственностью, что позволит аппарату стать высокоорганизованным и дееспособным единым организмом, состоящим на службе гражданам России.
Критерием эффективности подготовленности специалистов в сфере муниципального управления по управлению социально-экономическими процессами является их умение обеспечивать максимум соответствия личного, корпоративного, местного, регионального и общефедерального интересов на основе принципа государственности и социального партнерства бизнеса, населения и власти, что практически возможно только при условии построения математической модели (оптимизационной, имитационной или когнитивной) для решения соответствующей управленческой задачи и проведения по ней вариантных расчетов применительно к реальной ситуации по месту работы [1]. Сегодня же необходимо вести речь о низкой компетентности большинства муниципальных управленцев.
Аналогичной точки зрения придерживается политолог В.В. Путилин, который формулирует указанную проблему следующим образом: «Рассматривая различные аспекты проблемы компетенции в политической деятельности, необходимо подчеркнуть, что профессиональная развитость субъекта политической деятельности позволяет ему эффективно «конструировать» политическую обстановку. Это даст субъекту политической деятельности на
профессиональном уровне возможность: изучать, интерпретировать, оценивать социально-психологические характеристики, способствующие или препятствующие достижению планируемых результатов; учитывать эти решения при выработке политических решений; использовать социально-психологические характеристики в качестве рычагов, способов и приемов работы; предвидеть и планировать возможные последствия политической деятельности; применять психологически целесообразные и обоснованные средства, формы и методы политической деятельности» [8, с. 318]. Поэтому необходимо принятие мер по повышению качества подготовки и переподготовки муниципальных служащих с упором на повышение самостоятельности принятия решений, способности к приобретению новых навыков, расширения политического и профессионального кругозора и многого другого.
В процессе реформирования местного самоуправления элита практиковала экономически иррациональные модели политического поведения, используя ресурсы территорий для своего обогащения и не вкладывая средства в развитие. Не-
гативно сказалось на процессах реформирования низкое качество образовательной подготовки муниципальных служащих (т.е. их самостоятельность, способность к приобретению новых навыков, кругозор, основательность теоретических познаний и многое другое).
Изучение специфики функционирования политических систем муниципального уровня требует применения современных методологий, к которым относится системный подход, позволяющий рассматривать их как многоуровневую систему, структурно включающую политические, экономические и социальные компоненты. Несмотря на то, что реформа местного самоуправления официально направлена на всестороннее развитие местного самоуправления как основы государства, защиту прав человека, обеспечение межнационального согласия, в ней до сих пор сохраняется массовая подмена общественных интересов узкогрупповыми или личными. Вышеуказанное не позволяет принимать программы инновационного развития, ориентированные на достижение долгосрочных целей и политическое развитие общественных отношений.
1. Артамонов А.Д. Экономические критерии местного самоуправления в России // Российское предпринимательство. - 2008. - №7.
2. Амелин Д.Е., Ускова Т.В.,. Жаравин Д.П Местное самоуправление: взаимодействие власти и бизнеса. - Вологда: ВНКЦ ЦЭМИ РАН, 2006; Амелин Д.Е. Территориальный маркетинг в системе управления развитием муниципальных образований / Молодые ученые - экономике: сб. конкурсных работ. - Вологда: ВНКЦ ЦЭМИ РАН, 2005.
3. Воронько Т.Л. Представительная власть на местном уровне: проблемы становления и эффективности в современной России: дис. соиск. уч. ст. канд. полит. наук. - Ростов-на-Дону: СКАГС, 2007.
4. Цит. по: Главам поставят оценки (о реализации реформы местного самоуправления в Ростовской области) // Российская газета. Экономика Юга России, 2007, 04.09.
5. См.: Доклад рабочей группы по вопросам развития местного самоуправления в Российской Федерации на заседании Госсовета Российской Федерации «Местное самоуправление в Российской Федерации: состояние и перспективы развития», октябрь 2002 года. [Электронный ресурс]. Режим доступа: www: [email protected]. - Загл. с экрана.
6. Кузнецов С.Г. Об опыте формирования кадрового резерва в Ростовской области / Тезисы пленарного доклада на научно-практической конференции «Государственная политика по формированию резерва управленческих кадров на региональном уровне: опыт, проблемы пути решения», 27-28 февраля 2009 г. Ростов-на-Дону: СКАГС, 2009.
7. Путин В.В. Интервью «Итоги 2000 г.» // Независимая газета. - 26 декабря 2000 г. - С. 8.
8. Путилин В.В. Власть и политические партии: проблемы компетентности и эффективного взаимодействия. / Партии и партийные системы в современной России и послевоенной Германии. - М., Ростов-на-Дону: Издательство СКАГС, 2004. С. 318.
9. Пайдиев Л. Бюджет против коррупции // Русский журнал, 2006, 6 Сентябрь.
10. Помазков С.А. Коррупция и криминализация деятельности управленческих структур регионального уровня. - Ростов-на-Дону: Изд-во «СКНЦ ВШ», 2005; Помазков С.А. Пути повышения управленческой эффективности властных структур // Социально-гуманитарные знания. Дополнительный выпуск. 2007.
11. Радченко А.И. Единая система государственного и муниципального управления как основа укрепления вертикали власти / Вертикаль власти: проблемы укрепления российской государственности в современных условиях (коллективная монография). Ростов-на-Дону: Издательство СКАГС, 2001. С. 349-350.
12. Расходы муниципальных образований в среднем по стране в 2 раза превышают их доходы // Пресс-служба Счетной палаты Российской Федерации, 2006, 28 апреля.
13. Сологуб В.А. Характер взаимодействия федерального и муниципального уровней государственной власти / Вертикаль власти: проблемы укрепления российской государственности в современных условиях (коллективная монография). - Ростов-на-Дону: Издательство СКАГС, 2001. - С. 241-242.
