CC BY
121
ВЕСТНИК УДМУРТСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
115
ЭКОНОМИКА И ПРАВО 2008. Выпуск 1
УДК 352.075(470.571X07) В.Ю. Войтович
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ
Рассмотрены правовые проблемы регулирования муниципальной службы в Удмуртской Республике. Проведен анализ нормативно-правовых актов, регулирующих муниципальную службу как на федеральном, так и региональном уровне. Дается анализ Уставов ведущих муниципальных образований УР.
Ключевые слова: муниципальная служба, должность и статус муниципального служащего, Федеральный закон, Закон субъекта РФ, Устав муниципального образования, Положение о муниципальной службе, субъект Российской Федерации, местное самоуправление.
Раскрывая указанную проблему необходимо в первую очередь определить понятие, сущность и назначение муниципальной службы. Муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях профессиональной службы, замещаемых путём заключения трудового договора (контракта) [1]. Сущность муниципальной службы заключается в удовлетворении социальных благ жителей, проживающих на конкретной территории местного самоуправления. Назначение муниципальной службы - реальное воплощение задач и функций местного самоуправления, так как она (муниципальная служба) органически связана с органами местного самоуправления, решениями вопросов местного значения [2]. Таким образом, можно обозначить следующие содержательные моменты муниципальной службы:
1) муниципальная служба призвана содействовать реализации полномочий органов местного самоуправления;
2) эта организационная форма деятельности направлена на формирование штатов органов местного самоуправления и правовое регулирование работы муниципальных служащих;
3) содержанием деятельности муниципальных служащих является практическая реализация задач и полномочий местного самоуправления.
В соответствии со ст. 21 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. на 4 августа 2000 г.) устанавливалось, что «правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и Федеральным законом». Это положение зафиксировано также и в ст. 42 ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в которой
конкретно указывается, что «правовое регулирование муниципальной службы включает требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований». Это значит, что правовое регулирование муниципальной службы должно осуществляться в соответствии с нормами уставов муниципальных образований, законов субъектов Российской Федерации, федеральных законов.
Рассматривая законы субъектов Российской Федерации, в том числе и Удмуртской Республики, определяющих понятие «муниципальная служба», необходимо отметить следующее:
• одни законы субъектов Российской Федерации определяют лишь понятие муниципальной службы [3];
• другие не только дают определение понятия муниципальной службы, но и указывают, что она образуется в соответствии с уставамимуниципаль-ного образования [4].
Исходя из вышеизложенного, можно определить муниципальную службу как профессиональную деятельность по обеспечению реализации полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществляемую на постоянной основе на муниципальных должностях, не являющихся выборными, в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставами муниципальных образований, финансируемых из средств местного бюджета и наделенных полномочиями по решению вопросов местного значения [5].
Анализ законодательной основы муниципальной службы показал, что, во-первых, на федеральном уровне (имеются в виду, прежде всего, Федеральные законы от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (вступил в юридическую силу 1 июня 2007 г. -В. В.)) были закреплены следующие положения:
• условия и порядок организации муниципальной службы должны быть указаны в уставе муниципального образования;
• правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и Федеральным законом.
Базовые федеральные законы как раз и являются теми законами, которые устанавливают перечень нормативных актов, призванных регулировать муниципальную службу, устанавливать основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации.
Во-вторых, законодательное регулирование вопросов муниципальной службы осуществляется субъектами Российской Федерации на основе поло-
Проблемы правового регулирования.... 117
ЭКОНОМИКА И ПРАВО 2008. Выпуск 1
жения Конституции РФ и соответствующих федеральных законов. Что касается конституций республик, в том числе и Конституции Удмуртской Республики, то они в большинстве своем не регулируют вопросы организации и осуществления муниципальной службы, а только устанавливают принципы организации и осуществление на своей территории местного самоуправления [6]. Регламентировать основы организации и деятельности муниципальной службы призваны законы субъектов Российской Федерации. Так, в Удмуртской Республике действует закон «О муниципальной службе в Удмуртской Республике» от 25 февраля 1999г. №749-1 (в ред. Законов Удмуртской Республики от 08.02.2000 г. №146-11; от 01.03.2000 г. №158-11; от 16.12.2002 г. №70-РЗ; от 16.10.2003 г. №35-РЗ; от 05.12.2003 г. №61-РЗ; от 08.10.2004 г. №42-РЗ; от 07.10.2005 г. №54-РЗ; от 29.06.2006 г. №34-РЗ; от 29.12.2006 г. №66-РЗ), в котором на основе Федерального закона № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», определены понятия муниципальной должности и муниципальной службы; законодательная основа муниципальной службы и основные ее принципы; статус муниципального служащего; прохождение муниципальной службы и т.д.
В-третьих, важнейшим нормативным правовым актом местного самоуправления является устав муниципального образования, где в сжатой форме должны рассматриваться вопросы:
• правовой регламентации муниципальной службы;
• прохождения службы, виды и категории муниципальных служащих;
• связанные с порядком замещения должностей руководителей и иных категорий служащих;
• трудового договора с муниципальным служащим;
• прекращения трудовых отношений;
• аттестации муниципальных служащих и т.д.
При этом согласно уставу муниципального образования должно разрабатываться Положение о муниципальной службе, где подробно должны освещаться вопросы организации и осуществления муниципальной службы. Положение принимается органами местного самоуправления, им регулируются вопросы:
• о сущности муниципальной службы и муниципальной должности;
• о полномочиях органов местного самоуправления в области муниципальной службы;
• об основах правового статуса муниципального служащего (порядок ведения личного дела, основные права и обязанности муниципального служащего, ограничения, связанные с муниципальной службой);
• о прохождении муниципальной службы (поступление на службу, квалификационные требования к муниципальным должностям муниципальные службы, прием на службу, должностные полномочия муниципальных служащих, квалификационные разряды, аттестация, поощрения муниципального служащего, ответственность муниципальных служащих, основания прекращения муниципальной службы, рассмотрение споров, конфликтов в связи с муниципальной службой);
• об экономическом и социальном - правовом обеспечении муниципальных служащих (гарантии для муниципальных служащих, денежное содержание муниципальных служащих и стаж муниципальной службы, отпуска муниципальных служащих и их пенсионное обеспечение);
• об управлении муниципальной службой и т.д.
И все это, несмотря на то, что в нормативно-правовой базе муниципальных образований отдельно принятые правовые акты регулируют вопросы стажа муниципальной службы, денежного содержания муниципальных служащих, квалификационных требований, проведения аттестации муниципальных служащих и др.
Исходя из вышеизложенного, рассмотрим правовое регулирование муниципальной службы посредством уставов муниципальных образований Удмуртской Республики. В ходе исследования было проанализировано 14 уставов муниципальных образований: «Город Ижевск», «Город Воткинск», «Город Глазов», «Город Сарапул» и «Город Можга», Кезский район, Юкамен-ский район, Ярский район, Сарапульский район, Шарканский район, Увин-ский район, Завьяловский район, Камбарский район и сельское поселение «Бабинское».
Так, в Уставе г. Ижевска от 16 июня 2005 г. № 333, ст. 47 отмечается, что «муниципальная служба в городском округе, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется в соответствии с федеральным законом, законами Удмуртской Республики, настоящим Уставом и принимаемым Городской думой в соответствии с ними Положением о муниципальной службе в городском округе».
Устав г. Воткинска от 9 июня 2005 г.№ 259, ст. 52 фактически дублирует ст. 47 Устава г. Ижевска.
В Уставах г. Глазова (в ред. решения Глазовской городской думы от 12.04.2006 г. № 112), г. Сарапула от 16 июня 2005 г. № 12-605 (с изм. от 22 июня 2006 г.), г. Можги от 21 июня 2005 г. № 517-Ш (с изм. от 28 июня 2006 г.) даже не упоминается указанного содержания ст. 47, 52 Уставов г. Ижевска и г. Воткинска.
Уставы муниципальных образований «Завьяловский район» от 16 июня 2005 г. № 232, ст. 37; «Камбарский район» от 15 июня 2005 г. № 7 (с изм. от 7 июня 2006 г.), ст. 36; «Кезский район» от 10 июня 2005 г. № 160 (с изм. от 13 июня 2006 г.), ст. 37; «Сарапульский район» от 16 июня 2005 г. № 1/197, ст. 36; «Шарканский район» от 9 июня 2005 г. № 21.01 (с изм. от 5 мая 2006 г.), ст. 36; «Юкаменский район» от 31 мая 2005 г. № 176 (с изм. от 25 июля 2006 г.), ст. 36; «Ярский район» от 10 июня 2005 г. № 36, ст. 37; «Бабинское» от 9 декабря 2005 г. № 6, ст.37, не полностью соответствуют ст. 47 Устава г.Ижевска. По уставам требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы... осуществляются в соответствии с федеральным законом, законами Удмуртской Республики, настоящим Уставом и при-
Проблемы правового регулирования.
119
ЭКОНОМИКА И ПРАВО 2008. Выпуск 1
нимаемым Советом депутатов в соответствии с ними Положением о муниципальной службе в муниципальном районе. При этом ни в одном муниципальном образовании не разработано Положение о муниципальной службе. В связи с чем встает вопрос, как можно успешно реализовать решение задач, стоящих перед муниципальными образованиями, когда на местах не разработана правовая основа регулирования муниципальной службы.
Основа, заложенная федеральными законами и Законом Удмуртской Республики от 25 февраля 1999 г. № 749 «О муниципальной службе в Удмуртской Республике», направлена на формирование гражданского общества в Российской Федерации, а ее претворение в жизнь во многом зависит от разработки и содержания нормативных правовых актов, регулирующих муниципальную службу.
Важнейшей задачей субъектов Российской Федерации, в том числе и Удмуртской Республики, является поиск собственных аспектов правового регулирования муниципальной службы исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций [2. Ст.2], создание системы управления своей муниципальной службой в целях координации деятельности муниципальных органов при решении соответствующих кадровых вопросов, а также в целях осуществления вневедомственного контроля за соблюдением в муниципальных органах функционирования положения о муниципальной службе.
Исходя из содержания ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», можно выяснить следующие сферы, в которых муниципальная служба обязана на правовой основе обеспечивать решение вопросов местного значения:
• формирование, утверждение, исполнение бюджета и осуществление контроля за исполнением данного бюджета;
• владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
• создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения;
• обеспечение первичных мер пожарной безопасности;
• создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
• создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры;
• планирование застройки территории, установление правил землепользования и застройки территории;
• охрана окружающей среды на территории муниципального образования;
• создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования и т.д.
Перед каждым органом местного самоуправления, его структурным подразделением, муниципальным служащим должны ставиться конкретные задачи. Задачи органов местного самоуправления и их структурных подразделений определяются в положениях о них. Задачи муниципального служа-
щего, на основании Положения о муниципальной службе, отражаются в должностных инструкциях и иных организационно- распорядительных документах. Только на этих принципах можно успешно реализовать деятельность муниципального служащего на местах, направленную на эффективное решение социально-экономических вопросов.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. ФЗ от 2 марта 2007 г. № 25ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Ст.2.
2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Ст. 14.
3. Закон Москвы от 21 октября 1998 г. «О муниципальной службе в районах города Москвы»; Закон Санкт-Петербурга от 23 июня 1997 г. «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге», ст.24; Закон Вологодской области от 29 октября 1997 г. «О муниципальной службе в Вологодской области»; Закон Нижегородской области от 21 сентября 1998 г. «О муниципальной службе и муниципальных должностях в Нижегородской области».
4. Закон Новгородской области от 16 октября 1997 г. «О муниципальной службе Новгородской области»; Закон Самарской области от 16 июля 1998 г. «О муниципальной службе в Самарской области»; Закон Удмуртской Республики от 24 февраля 1999 г. №749-1 «О муниципальной службе в Удмуртской Республике» и др.
5. Можаева Н.Г., Богинская Е.В. Муниципальное управление: учебник для студентов системы СПО /Под ред. А. А. Скамницкого. М.: Гардарики, 2006.
6. Конституция Удмуртской Республики от 7 декабря 1994г. (с изм. от 11 мая 1995г., 9 января 1998 г., 24 января, 18 апреля, 28 ноября 2000г., 22, 26 февраля, 2002г., 16 октября 2003, 29 декабря 2005г.). Гл. 9 «Местное самоуправление». Ст.63-69.
Поступила в редакцию 17.12.07
V.Y. Vojtovich
Problems of legal regulation of municipal service In the Udmurt Republic
Are considered by legal problems of regulation of municipal service in the Udmurt Republic. The analysis of норматнвно-legal certificates adjusting municipal service, as on federal, and a regional level is lead. The analysis of Charters of leading municipal formations VP is given.
Войтович Валерий Юрьевич Удмуртский государственный университет 426034, Россия, г. Ижевск, ул. Университетская, 1 (корп. 4)
