CC BY
52ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 322.122
Статья подготовлена при финансовой поддержке факультета управления Южного федерального университета (г. Ростов-на-Дону).
Анопченко Т.Ю.
Д.э.н., профессор, Южный федеральный университет,
г. Ростов-на-Дону
Чернышев М.А.
Д.э.н., профессор, Южный федеральный университет,
г. Ростов-на-Дону
Мурзин А.Д.
К.э.н., доцент, Южный федеральный университет,
г. Ростов-на-Дону
МЕХАНИЗМ РЕГИОНАЛЬНОГО СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ НА БАЗЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА
Статья посвящена изучению перспектив развития государственно-частного партнерства в реализации социально-экономических проектов развития регионов и территорий. К основным результатам исследования относится предложенный алгоритм определения направлений социально-экономического развития на основе государственно-частного партнерства, определение принципов доверительного управления (концессии) в области реализации социально-экономических проектов, развитие механизма контрактов жизненного цикла для финансирования подобных проектов.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, региональное развитие, доверительное управление, концессия, контракты жизненного цикла.
В муниципальном самоуправлении особое место занимает реализация проектов государственно-частного партнерства (ГЧП). С учетом развития населенных пунктов, на долю совокупности городов и более мелких образований приходится наибольшая часть реализуемых проектов важного социального значения. Основная проблема в данной области заключается в недостаточном финансировании таких проектов, вследствие чего заметен эффект их торможения и застоя. Поэтому привлечение основной части капитала из резервов частных инвесторов стало использоваться во всем мире.
Инфраструктура социального слоя является ключевым, объединяющим и систематизирующим фактором социально-экономического развития.
В результате детального анализа и интегрированной оценке перспектив социо-экономического развития исследуемой территории, можно говорить о создании нескольких стартовых вариантов проектов. При этом процессе возникает проблема, которая заключается в особенности выбора перспектив, для обработки специальными методами и средствами.
В связи с этим предлагаем методику, содержащую порядок отбора наиболее важных проектов, реализуемых в регионе с использованием механизма ГЧП (рис. 1). Методика включает следующие блоки:
Блок 1. Приоритеты социально-экономического развития региона. Соответственно логике, стартовой точкой здесь берется идентификация перспектив и приоритетов социо-экономического развития исследуемой территории. Логически исходным моментом методики является определение приоритетов социально-экономического развития региона. С
точки зрения внимания, проявляемого со стороны региональных структур, главным приоритетом на данном уровне развития территории является повышение качества жизни населения.
Блок 2. Дерево целей социально-экономического развития региона. Главная цель развития территории обладает обобщающим характером, поэтому необходимо ее более подробное рассмотрение. Суть этого блока заключается не только в построение самого дерева целей, но и в проведении оценки их сравнительной значимости, а также в нахождении конкретных показателей, достижение которых напрямую связано с выполнением конкретной цели.
Кроме того, необходимо отметить один из главенствующих факторов успешной реализации проекта — согласие жителей региона на его запуск, получение которого зависит от участия населения не только в дискуссиях, но и в процессе принятия самого решения, которое непосредственно связано с объектами социальной инфраструктуры региона. Одним из способов обеспечения реальной силы согласия граждан является его право на референдум, который вдобавок может расторгнуть договор при невыполнении стороной своих обязательств.
В соответствии с общепринятыми принципами права выдвижение подобных проектов и результаты конкурсного отбора должны быть прозрачны и гласны.
Блок 3. Создание информационной системы. При выборе из множества альтернатив конкретных наиболее оптимальных и перспективных путей развития составляющих социальной инфраструктуры огромную роль играет полная и точная информация. В рамках действия единой обширной информационной системы можно оперативно собирать, обрабатывать и объединять (перегруппировывать) фактические данные, без которых выбор перспективных направлений совершенствования социальной структуры региона был бы неосуществим.
Блок 4. Бюджетно-финансовый план-прогноз. На данном этапе развития социо-экономической системы общества наблюдается следующее явление: бюджетирование не сопоставлено с динамикой развития отраслей, это приводит неэффективной работе социальной инфраструктуры. Самой трудоемкой частью бюджетно-финансового план-прогноза является формирование и согласование бюджета, который должен включать в себя несколько разделов: инвестиционный бюджет и бюджет движения денежных средств.
Блок 5. Формирование перечня рассматриваемых проектов. Следует отметить, что задача выбора направлений актуальна лишь в той ситуации, при которой существует совокупность проектов, имеющих конкретный уровень социально-экономической эффективности. При проблеме наличия ограниченности инвестиционного бюджета, необходимо четкое определение конкретного перечня направлений деятельности, которые, несмотря на разнокачественные свойства, способны обеспечить максимальный уровень полезности. Однако оптимизация основных направлений совершенствования социальной инфраструктуры региона осуществляется всего по трем основным критериям: проект должен обладать минимальным сроком реализации, минимальной величиной ежегодных издержек и убытков.
Блок 6. Построение экономико-математической модели комплексной целевой программы развития социальной инфраструктуры. Поскольку в данном случае применение экономического показателя оптимальности противоречит сущности удовлетворения потребности человека (основная цель), то целесообразно использование критерия полезности предполагаемых результатов, полученных в итоге совершения деятельности в рамках выбранного направления, учитывая минимальную суммарную величину издержек на его осуществление.
Повышение конкурентоспособности экономики
Развитие городской инфраструктуры
I
Пространственное развитие города
БЛОК 1. Приоритеты социально-экономического развития
Повышение качества жизни населения региона
I
БЛОК 2. Дерево целей социально-экономического развития
I
о Повышение благосостояния населения о Обеспечение безопасности среды проживания о Повышение обеспеченности жильем о Развитие социальной сферы о Развитие научно-образовательного комплекса
БЛОК 3. Создание информационной системы
I
БЛОК 4. Бюджетно-финансовый план-прогноз
V V
Собственные бюджетные средства Привлеченные заемные средства
I
Инвестиционный бюджет
БЛОК 5. Определение перечня рассматриваемых объектов
БЛОК 6. Построение экономико-математической модели целевой программы развития социальной инфраструктуры
БЛОК 7. Оценка эффективности направлений развития социальной инфраструктуры
БЛОК 8. Мониторинг реализации перспективных направлений развития социальной инфраструктуры
БЛОК 9. Оптимизация управления социальной инфраструктурой
Рис. 1. Методика выбора направлений социально-экономического развития региона с
использованием механизма ГЧП
Блок 7. Оценка эффективности направлений развития социальной инфраструктуры. Механизм нахождения показателя эффективности конкретных направлений развития социальной инфраструктуры основан на учете и оценке совокупности положительных и отрицательных результатов, наступивших как следствия реализации проекта. Базируясь на системе показателей, характеризующих и оценивающих эффективность, возможно более подробное и глубокое изучение данной проблемы, позволяющее рассчитать возможные будущие эффекты и последствия реализации программ, а также определить основные направления и способы максимизации положительных и минимизации отрицательных результатов.
В западноевропейской практике для оценки социально-экономических проектов довольно широко используется метод анализа «издержки — выгоды», применяемого на данный момент и в России. Однако с этим методом связно несколько трудностей:
1) метод анализа «издержки — выгоды» используется в странах Европейского союза для оценки только крупномасштабных проектов;
2) использование метода анализа «издержки—выгоды» предусматривает наличие и развитого рынка социальных услуг и информационно-статистической базы, необходимой для расчета социально-экономических последствий реализации проектов.
Важно обратить внимание на то, что в стоимостной оценке социальных последствий может учитываться только их самостоятельная значимость. Данный процесс достаточно сложно реализовать на практике, потому что эффект воспроизводства и развития комплекса социальной инфраструктуры, может рассматриваться как в прямом, так и в косвенном аспекте.
Прямой эффект заключается в совокупности повышения инженерно-технической оснащенности территорий и, конечно же, в повышении качества жизни населения. В отличие от прямого, косвенный эффект обладает экономической формой и представляет собой социально-экономическое совершенствование всех сфер экономики и обеспечение роста инвестиционной привлекательности региона.
Блок 8. Мониторинг реализации перспективных направлений развития социальной инфраструктуры. Оценка и наблюдение за осуществлением перспективных направлений развития социальной инфраструктуры включают в себя широкий спектр оценочных индикаторов. При разработке и утверждении системы индикаторов следует учитывать следующие особенности:
- существенность — индикаторы должны быть направлены на принятие адекватных оперативных решений, незамедлительно отражающих реакцию инфраструктуры на изменения во внешней среде;
- своевременность и регулярность — информация должна поступать с оптимальной периодичностью, минимизировав ущерб от наступления неблагоприятных изменений и, наоборот, максимизировав эффект от использования потенциальных возможностей инфраструктуры;
- полнота — совокупность индикаторов, в общем, должен иллюстрировать состояние отраслей социальной инфраструктуры, включая ее важные аспекты;
- адекватность — совокупность индикаторов, учитывающих особенности деятельности каждой регулируемой организации;
- достоверность — обеспечение возможности объективного измерения значений индикаторов одним из двух базовых способов: численное или по принципу однозначного ответа да/нет;
- совместимость — совокупность индикаторов должна стать полноценной частью существующей системы информационных потоков.
Блок 9. Оптимизация управления социальной инфраструктурой. В общем случае оптимизация управления социальной инфраструктурой представляет собой совокупность
трех задач: максимизации дохода, максимизации доходности и минимизации риска. По причине сложности нахождения и применения оптимального варианта «максимальный доход — максимальная доходность — минимальный риск», целевая функция максимизации дохода при заданных ограничениях на доходность и риск выступает в роли главенствующего критерия оптимизации.
Вышеизложенная методика выбора перспективных направлений развития социальной инфраструктуры региона базируется на четком конкретном принятии единой концепции ее краткосрочного и долгосрочного развития. Данная методика представляет собой базу для формирования системы эффективного управления совершенствованием социальной инфраструктуры, а также разработки социально-экономической политики региона.
Результатом недооценки значимости социальной инфраструктуры и ее отраслевых элементов как для национальной, так и для региональной экономик, а также использование остаточного принципа распределения ресурсов является критическое состояние материально-технической базы организаций конкретных отраслевых составляющих социальной инфраструктуры, низкие уровень и темпы внедрения достижений научно-технического прогресса.
Осуществление функций и совершенствование отдельных отраслей инфраструктуры зависят от того, насколько ее отрасли способны обеспечить себя финансовыми ресурсами для достижения текущих целей.
Специалисты подразделяют систему финансирования социальной инфраструктуры на два традиционных канала: отраслевой и территориальный. К недостаткам отраслевого канала финансирования относятся:
1) «распыление» финансовых средств, фактором возникновения которого является некомплексное использование ведомственных объектов социальной инфраструктуры.
2) строгое подчинение объектов социальной инфраструктуры различным ведомствам, что приводит к значительному затруднению координации в решении социальных проблем регионов.
Территориальный канал финансирования представляет собой региональный бюджет, который является базой для финансирования социальной инфраструктуры. Однако государство, согласно законодательству, обязано защищать интересы всех своих граждан, потому полностью перейти на самофинансирование объекта на данную минуту невозможно, именно поэтому на данный момент наиболее эффективным является комбинирование как федерального, так и территориального каналов финансирования. Из вышесказанного следует, что при анализе перспективных путей совершенствования социальной инфраструктуры региона обязательно брать во внимание наличие нескольких источников финансирования.
Одним из самых перспективных и популярных на сегодняшний день способом финансирования социальной инфраструктуры являются программы совместного финансирования (или софинансирования) — государственно-частное партнерство, основанное на договорах концессии. Согласно договору концессии, региональные власти решают актуальные социально-экономические проблемы, несут ответственность за их устранение перед обществом, которое несет затраты по строительству и реализации проекта.
Сам механизм договора концессии представляет собой особый вид гражданского договора, который дает частному лицу права на хозяйственное использование государственного (муниципального) имущества на условиях, что данное частное лицо выплачивает владельцу имущества установленную договором определенную концессионную плату.
Применение региональной концессии позволяет достичь следующих результатов от ее использования:
- полностью или частично избавиться от потребности в инвестициях, поступающих из региональных бюджетов;
- отказаться от ведения хозяйственной деятельности;
- повысить качество предоставляемых публичных услуг;
- сохранить использование объекта по целевому назначению;
- уменьшить совокупную величину общих затрат на создание объектов социальной инфраструктуры.
Но любая деятельность сопряжена с возникновением рисков. Риски, связанные с потерей управляемости объектами социальной инфраструктуры, нарушением правил безопасности, несоблюдением природоохранных мероприятий и т. п. могут быть урегулированы институциональной средой.
Особенности и основные моменты договора концессии обусловлены несколькими основополагающими принципами, учитывающих предпочтения и интересы не только региона, но и концессионера. К основным интересам региона можно отнести обеспечение безопасного механизма действия социальной инфраструктуры, обеспечение максимально уровня качества обслуживания потребителей и уровня сервиса, поступление новых доходов в бюджет, уменьшение числа безработных. Интересы концессионера представляют собой получение разрешения и подряда на строительство объекта инфраструктуры, гарантированные окупаемость и прибыльность в конкретный отрезок времени.
Можно выделить следующие основополагающие принципы для заключения договора концессии (рис. 2):
1. Принцип доверительного управления, согласно которому должны соблюдаться следующие аспекты:
- имущество, которое использует регион для создания объекта инфраструктуры, не может изменять форму собственности;
- концессионер после завершения стадии строительства осуществляет управление объектом инфраструктуры от своего имени в соответствии со сроками, установленными договором концессии;
- согласно законодательству, созданное в ходе строительства имущество отражается на отдельном балансе, и по нему ведется самостоятельный учет, а для расчетов по эксплуатационной деятельности открывается отдельный банковский счет;
- вкладом региона может быть заложенное имущество, на которое впоследствии может быть обращено взыскание залогодержателя;
- эксплуатант объекта социальной инфраструктуры, в случае нанесения ущерба имуществу должен за свой счет компенсировать его.
2. Сущность принципа целевого использования заключается в том, что распределение прибыли происходит в соответствии с нормативами, установленными концессионным договором.
3. Принцип правопреемственности предполагает решение вопросов передачи на определенный срок концессионеру прав и ограничения их использования.
4. Принцип возвратности рассматривается с двух сторон: региона и концессионера. Для первого гласит, что переданное имущество и права в обязательном порядке возвращаются после окончания срока действия договора концессии. Для второго — все инвестированные денежные потоки должны быть возвращены посредством полученных от этапа эксплуатации доходов в определенный срок окупаемости.
5. Принцип срочности предполагает установление и соблюдение в договоре концессии как сроков его исполнения в целом, так и его отдельных элементов.
6. Принцип платности означает, что все стороны договора концессии должны рассчитать стоимость своих вложений в реализацию проекта и определить необходимую норму прибыли.
7. Принцип положительности и максимального эффекта для каждого участника договора концессии: для региона необходимо учитывать в первую очередь бюджетную и социальную эффективность, а для других участников проекта — коммерческая эффективность.
8. В соответствии с принципом моделирования денежных потоков необходимо учитывать следующие факторы:
- воздействие текущего уровня инфляции, а также его колебания и изменения в будущем;
- воздействие неопределенности и вероятности возникновения рисковых ситуаций;
- влияние фактора времени;
- наличие нескольких различных участников проекта, отличие их интересов и различных оценок стоимости капитала, что приводит к различным значениям индивидуальной нормы дисконта.
ДОГОВОР КОНЦЕССИИ
Возвратности Правопреемственности
Доверительного управления
Срочности Целевого использования
Моделирования денежных потоков
Платности Положительности и максимизации эффекта для всех участников
Рис. 2. Основные принципы договора концессии
Предположительно применение договора концессии характеризуется следующими основными преимуществами:
1. Уменьшение бюджетных расходов на совершенствование существующих в регионе объектов социальной инфраструктуры.
2. Организация и развитие элементов конкурентной среды социальной инфраструктуры.
3. Возможность передачи в концессию как всего предприятия в целом, так и отдельных его объектов. Применение данного принципа делает возможным расширение круг потенциальных инвесторов.
4. Рост дополнительной занятости и стимулирование экономической активности граждан на территории региона.
5. Переход современного дорогостоящего высокотехнологического оборудования после истечения срока договора в собственность региона.
Предложенный способ выбора наиболее перспективных путей социально-экономического развития региона базируется на создание единой концепции, основанной на долгосрочной и краткосрочной перспективе.
Данная методика может служить базисом для эффективного социально-экономического совершенствования региона с использованием системы софинансирования.
Однако следует обратить внимание на то, что применение договоров концессии невозможно в отношении объектов общественной инфраструктуры, которые не окупаются за счет поступления платежей потребителей.
Финансирование подобных объектов возможно с помощью применения контрактов жизненного цикла (Life Cycle Contracts — LCC), в соответствии с которыми частный
инвестор после выполнения определенной работы (строительство или реконструкция), связанной с объектом инфраструктуры, передает его в публичное пользование.
Преимущества использования ЬСС наиболее заметны в условиях протекания финансового кризиса:
- возможность сохранения регионального строительного бизнеса;
- переход в регион профессиональных субъектов, деятельность которых узконаправленна и связана с конкретным направлением социальных услуг;
- обеспечение определенного уровня занятости в приоритетных областях;
- создание факторов возрастания активности в сфере инвестиционных проектов после окончания кризиса путем создания новой и совершенствования существующей региональной экономической инфраструктуры.
Наиболее актуальным инструментом регионального ГЧП является «комплексное освоение территорий» (КОТ), которое представляет собой реализацию на определенной территории местных инвестиционных проектов, в которых отражается совокупность интересов бизнеса и государства и учитывается гарантированное обеспечение данной территории всей необходимой инфраструктурой.
В общих чертах процесс структурирования КОТ можно представить следующим образом:
- диагностика и аналитический анализ текущего состояния интересующей отрасли;
- исследование целевого состояния отрасли;
- установление и анализ источников финансирования и форм государственной поддержки для достижения необходимого целевого состояния;
- анализ юридических рисков, возникающих в процессе реализации мероприятий созданию и выполнению проекта;
- установление правовых схем реализации программных мероприятий проекта;
- разработка и принятие региональных нормативных правовых актов, необходимых для достижения задуманного целевого состояния.
Поддержка приоритетных направлений развития экономики региона осуществима с помощью использования таких возможностей бюджета, как:
- инвестиционный налоговый кредит;
- предоставление участникам проекта государственных и муниципальных гарантий;
- субсидирование отдельных отраслей путем использования денежных средств, поступающих из областных бюджетов;
- межбюджетные переводы в рамках с государственных целевых программ.
Вышеуказанные и иные формы бюджетной поддержки предполагают два уровня
преференций: федеральный и региональный. Кроме того, полноценное использование системы бюджетных преференций осуществляется с помощью принятия развернутого нормативного правового акта, который устанавливает приоритетные направления развития экономики в данном регионе, а также условия и механизмы предоставления различных льгот.
Таким образом, можно прийти к выводу, что реализация инвестиционных целей с использованием механизмов ГЧП наиболее успешно работает на федеральном и региональном уровнях. Однако по отношению к объектам общественной инфраструктуры муниципального уровня не используется поддержка таких структур, как Внешэкономбанк, Инвестиционный фонд РФ, концессионные механизмы ГЧП, это объясняется низкой стоимостью объектов и некоторыми ограничениями бюджетного характера.
Литература
1. Айдаркина Е.Е. Государственно-частное партнерство как инструмент экономического стимулирования рационального водопользования // Стратегические коммуникации, теоретические знания и практические навыки в экономике, управлении проектами,
педагогике, праве, политологии, природопользовании, психологии, медицине, философии, филологии, социологии, технике, математике, физике, химии: сборник научных статей по итогам Международной заочной научно-практической конференции; Санкт-Петербургский Институт Проектного Менеджмента. Санкт-Петербург, 2013. С. 20.
2. Гурьянов П.А. Социально-экономическая политика государства на региональном уровне в России // Новый университет. Серия: Экономика и право. 2015. — № 8-9 (54-55). — С. 8-12.
3. Гурьянов П.А. Стратегическое развитие регионального экономического пространства в российской федерации // Современные научные исследования и инновации. 2015. — № 8-1 (52). — С. 149-154.
4. Моисеенко А.А., Анопченко Т.Ю. Государственно-частное и муниципально-частное партнерство в контексте повышения конкурентоспособности городской агломерации // Наука и молодежь: проблемы, поиски, решения: труды Всероссийской научной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых; под общ. ред. М.В. Темлянцева. Новокузнецк, 2014. — С. 119-122.
5. Савон Д.Ю., Карибжанова Е.Л., Маркер Е.В. Государственно-частное партнерство в решении задач устойчивого развития региона // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2013. — № 2. — С. 107-112.
6. Савон Д.Ю., Маркер Е.В. Процесс финансового обеспечения экологической и социальной ответственности бизнеса на основе государственно-частного партнерства // Горный информационно-аналитический бюллетень (научно-технический журнал). 2013. — № S3 (1). — С. 320-324.
7. Управление региональными социально-экономическими системами: сущность, проблемы и пути развития: коллективная монография. Ростов-на-Дону: МАРТ, 2013. — 336 с. ISBN: 978-5-241-01139-8
8. Устойчивое развитие регионов: «зеленая» экономика и модернизация: коллективная монография. Ростов-на-Дону: АкадемЛит, 2012. — 304 с. ISBN: 5-8480-0225-7
9. Швецова А.Н., Дубская О.С. Государственно-частное партнерство как форма взаимодействия государства и бизнеса в контексте теорий институциональных изменений // Terra Economicus. 2013. — Т. 11. — № 4-2. — С. 153-156.
