CC BY
49
КРИЗИС И ПОЛИТИЧЕСКАЯ СИТУАЦИЯ В РЕГИОНАХ РОССИИ
(Материалы выступлений участников заседания Клуба уральских политологов)
УДК 32
22 апреля в г. Тюмени состоялось очередное заседание Клуба уральских политологов на тему «Кризис и политическая ситуация в регионах России».
Открыл заседание директор Института истории и политических наук Тюменского государственного университета ИИиПН ТюмГУ, профессор, доктор исторических наук Сергей Кондратьев:
В мае 2009 г. в Челябинске состоялось заседание Клуба уральских политологов, на котором я присутствовал впервые. Два обстоятельства мне показались тогда чрезвычайно привлекательными: во-первых, независимость и внутренняя свобода людей, собравшихся обсуждать политические проблемы, во-вторых, то, что Клуб является неформальным сообществом, где как, как в лицеистском стихотворении А.С. Пушкина, нет ни списков, ни первых, ни последних. Кроме того, любой бизнес может развиваться и расти только по сетевому принципу. Поэтому попав от имени Института истории и политических наук в сеть я, следуя этому принципу, просто обязан способствовать развитию, расширению, росту сети, а также привлечению тюменских политологов, сотрудников и преподавателей института в эту сеть, в эту профессиональную среду.
Поскольку в прошлом году было принято решение проводить его ежегодно, пришла очередь нашего города, я рад приветствовать участников Клуба в Тюмени. Думаю, что разговор будет не менее продуктивным. В этом году Клуб собрал политологов из знаковых научных центров Урала: Екатеринбурга, Ижевска, Перми, Тюмени, Челябинска. Экономическая и политическая обстановка в этих регионах отличается, так что будет интересно послушать друг друга, обменяться экспертными мнениями.
Тематика собрания касается жизни регионов в условиях кризиса: как меняется власть и политика в регионах, какие есть для этого экономические и социальные предпосылки. Здесь вообще много интересных вопросов для обсуждения: с чем связаны изменения в составе губернаторского корпуса, есть ли какая-нибудь связь между результатами их работы в кризисный период и назначениями. В какую сторону «канализируется» социальный протест, уйдут люди на свои огороды, либо на улицы выйдут. Какова будет бюджетная политика, может, есть какие-нибудь перспективы у децентрализации и федерализации. Мне представляется, что у каждого есть, что сказать по этим проблемам.
В начале мы заслушаем доклад Натальи Зубаревич, директора Независимого Института Социальных Исследований (г. Москва), которая любезно согласилась приехать и выступить.
Кризис в регионах России: вчера,сегодня и завтра
Наталья Зубаревич, г. Москва
В выступлениях федеральных и региональных политиков постоянно звучат два лозунга: «кризис позади» и «вперед к модернизации». Насколько эти ожидания реалистичны? Второй вопрос - из какого исходного положения стартует модернизация, если она начнется? Ведь именно кризис создает предпосылки и условия модернизации. И здесь региональный ракурс принципиально важен: кризис в регионах развивался по разным траекториям, а региональные власти по-разному адаптируются к его вызовам и заданным сверху «правилам игры». Три кризиса: произошедший, идущий и отложенный - формируют современную картину развития страны. Но
она будет неполной без пространственного ракурса, так как ситуация в промышленности, инвестициях, на рынке труда, в доходах населения и состоянии бюджетов сильно различается по регионам*.
1. Состоявшийся и идущий кризис: промышленность, инвестиции, жилье
Острая фаза кризиса в промышленности завершилась, но переход в фазу роста неустойчив и сильно зависит от глобального спроса на сырье и полуфабрикаты. Промышленное производство в России сократилось за 2009 г. на 11%, пик спада пришелся на май (-17% к соответствующему периоду предыдущего года). Региональная картина кризиса очень разная. Можно выделить три группы регионов по темпам спада промышленности и основным факторам динамики.
Первыми испытали спад регионы металлургической специализации - на 2540% в пиковой фазе, но они уже летом 2009 г. начали выходить из кризиса. Максимальный и самый длительный спад переживают регионы машиностроительной специализации, особенно автомобильной - Самарская, Нижегородская, Ярославская области и др. Длительная депрессия объясняется низкой конкурентоспособностью машиностроения и сократившимся спросом. Сильным был спад промышленности двух крупнейших агломераций страны, кризис ускорил постиндустриальный сдвиг экономики Москвы и С-Петербурга.
Спад был менее сильным в регионах юга благодаря специализации на пищевой промышленности, которой удалось расширить рынки сбыта после девальвации рубля и сокращения импорта пищевой продукции. Но «окно возможностей» закрывается, импорт вновь быстро растет, поэтому трудно ожидать устойчивого роста промышленности юга. Быстрее выходят из спада развитые регионы с диверсифицированной промышленностью и горо-дами-миллионниками, так как сочетание экспортно-ресурсных отраслей промышленности и развитого сектора услуг в крупных городах повышает устойчивость региональной экономики.
Не заметили кризиса слаборазвитые республики Северного Кавказа, в них неэффективная советская промышленность «умерла» еще в 1990-е годы. Схожая динамика в большинстве регионов Дальнего Востока и Забайкалья, где также произошла санация многих неэффективных производств в кризис 1990-х годов, а экспортно-сырьевые отрасли, в том числе живущая «в тени» рыбная, более жизнеспособны. Не заметили кризиса и ведущие нефтедобывающие регионы, спад в них минимален, а в регионах с новыми месторождениями (Сахалин, Ненецкий АО) продолжается быстрый рост. Однако в ведущих регионах добычи газа (Ямало-Ненцкий АО, Астраханская область) спад был на уровне среднего по стране (в первой половине года - выше среднего) из-за неэффективной ценовой политики и высоких издержек компании Газпром.
Кризис сделал отраслевую структуру промышленности еще более сырьевой и усилил географическую концентрацию производства в неблагоприятных для жизни северных и восточных регионах страны.
Инвестиции из всех источников финансирования сократились за 2009 г. на 16%, пик спада также был в первом полугодии (-19%). Сильнее всего сократились инвестиции в федеральных городах и ведущих нефтегазодобывающих регионах, где до кризиса объем инвестиций в расчете на душу населения был самым большим. Буквально рухнули инвестиции в новые нефтегазодобывающие регионы -Сахалин (на треть) и Ненецкий АО (на две трети), и это не только следствие кризиса. После добровольно-принудительной передачи Газпрому контроля над проектами «Сахалин-1» и «Сахалин-2» зарубежные инвесторы стали очень осторожными, реализация новых проектов затормозилась.
Рост инвестиций сохранился в 2009 г. только в некоторых регионах, где российскими компаниями разрабатываются новые месторождения нефти (республики Коми, Якутия, Красноярский край) и золота (Чукотский АО). Выросли также инвестиции в регионах с политическими проектами федеральных властей, финансируемыми из
* Детальный мониторинг кризиса в регионах смотреть на сайте Незивисимого института социальной политики: www.socpol.ru
бюджета: Краснодарском крае (подготовка к Олимпиаде в Сочи 2014 г.) и Приморском крае (саммит АТЭС во Владивостоке в 2012 г.), в последнем рост был максимальным - в 2,2 раза. Новым политическим приоритетом федеральных властей стали инвестиции в Ингушетию (рост в 1,8 раз) при одновременном и резком сокращении инвестиций в Чечню со второй половины
2009 г. Выросли инвестиции и в некоторых слабо- и среднеразвитых регионах Центра и Юга, получивших значительную помощь из федерального бюджета и направивших дополнительные финансовые ресурсы в строительство, ведь измерить реальную стоимость фундаментов в России невозможно.
В результате российский бизнес инвестирует в «новую нефть» и немного в другие важнейшие экспортные ресурсы; роль государства как инвестора усилилась, но инвестиционные приоритеты федеральных властей в основном политические, что не ускоряет выход из кризиса и не стимулирует модернизацию; инвестиции из бюджетов регионов в 2010 г. запланированы еще в меньшем объеме по сравнению с 2009 г. из-за сокращения федеральных трансфертов. Кризис в этой сфере продолжается.
Нарастает спад жилищного строительства: до середины 2009 г. его не было, по итогам года объем ввода жилья снизился на 7%, в январе-марте 2010 г. -на 8% (к соответствующему периоду предыдущего года). В 2009 г. жилищное строительство поддержали трансферты из Фонда содействия реформированию ЖКХ, их получили более половины субъектов РФ. Объем трансфертов составил 2% всех доходов бюджетов регионов, а в 14 регионах - 5-6% доходов бюджета, это очень много. Ввод жилья, как и инвестиции, сильнее всего сократился в регионах с высокими докризисными показателями жилищного строительства: в Москве - более чем наполовину за первый квартал
2010 г., в Московской области - на треть, в Калининградской области - на четверть, в С.-Петербурге - на 16%. Пострадали и регионы с сильным промышленным спадом и снижением доходов населения (Ярославская, Челябинская, Самарская области и др.). Тенденция сокращения ввода жи-
лья с большой вероятностью продолжится из-за снижения инвестиций, уменьшения трансфертов из Фонда содействия реформе ЖКХ и стагнации платежеспособного спроса населения.
Неоднозначные итоги 2009 и начала 2010 гг. показывают, что в разных сферах экономики регионов граница между кризисом состоявшимся и кризисом идущим размыта, и пока ни в одной из этих сфер нет устойчивого позитивного тренда роста.
2. Отложенный кризис: рынок труда, бюджеты регионов
В развитых экономиках кризисы модернизируют рынки труда, сокращая неэффективную занятость. Это болезненный процесс, требующий масштабной поддержки высвобождаемых со стороны государства, но без такой санации модернизация занятости невозможна. В России ситуация иная.
Рост безработицы, измеряемой по методологии МОТ, оказался в 2009 г. более мягким по сравнению с кризисом 1998 г. (9 и 13% соответственно). Если сложить все формы скрытой безработицы и открытую безработицу по методологии МОТ, то безработных в России оказывается около 10 млн. чел., а уровень безработицы в 2009 г. достигал 12-13%, то есть масштабы реального сокращения занятости сопоставимы с кризисом 1998 г.
В острой фазе кризиса, чтобы избежать роста социальной напряженности, власти искусственно сдерживали рост безработицы, переводя ее в скрытые формы. Были введены политические ограничения на увольнения работников, занятых на не-модернизированных и неконкурентоспособных предприятиях, которые стали убыточными в кризис. Например, в регионах Урала санкцию на увольнение давал прокурор, ставший «ведущим специалистом» по рынку труда.
Политика сохранения неэффективной занятости до поры до времени устраивала все группы интересов, сформировался своего рода антимодернизационный консенсус: федеральные и региональные власти такой ценой покупали политическую стабильность, бизнес перекладывал издержки на государство, финансировавшее искусственную занятость, а население
думало (а многие продолжают думать до сих пор), что нужно немного потерпеть и все вернется "на круги своя", неконкурентоспособные предприятия вновь заработают. Неэффективность такой политики стала очевидной для федеральных властей только в конце 2009 г. И не только потому, что проблема занятости реально не решалась, а прежде всего из-за чрезвычайно высокой затратности, бюджетные ограничения не позволяют сохранять столь высокие расходы длительное время. В конце 2009 г. власти стали подавать сигналы в СМИ, что они готовы к росту безработицы.
Кризис на рынке труда отнесен к отложенным, потому что большой «пузырь» скрытой безработицы будет сдуваться постепенно. Оценить возможный рост социальной напряженности довольно сложно. Во-первых, процесс высвобождения и риски роста напряженности будут отслеживаться и регулироваться властями. Во-вторых, далеко не вся скрытая безработица перейдет в открытую форму, часть занятых переместится на рынки труда других регионов и городов в виде трудовых мигрантов, часть вообще уйдет с рынка труда, станет экономически неактивной и осядет на своих грядках. Соотношение этих трендов будет разным для разных регионов.
Официальная статистика безработицы не отражает ее скрытых форм. Как следствие, региональные различия в уровне безработицы, измеряемой по методологии МОТ, были обусловлены в 2009 г. не только кризисом. Повышенная безработица в течением многих лет сохраняется в слаборазвитых республиках из-за растущего притока молодежи на рынки труда, и в восточных регионах из-за дефицита новых рабочих мест, кризис мало что изменил. Сильный кризисный рост безработицы по МОТ (вдвое к концу 2009 г.) произошел только в 10-15 регионах с трудоемкой обрабатывающей промышленностью. Зарегистрированная безработица выросла не слишком существенно из-за административных запретов на увольнения и дифференцирована по регионам еще более причудливо.
Высокий уровень скрытой безработицы (6-11% занятых в начале 2009 г. и 4-6%
в конце)* более четко определяет кризисные территории: это машиностроительные и металлургические регионы Поволжья (Самарская, Нижегородская, Ульяновская, Кировская области, Чувашия, Удмуртия и др.), Урала (Свердловская, Челябинская, Курганская области) и Центра (Владимирская, Брянская, Ярославская и др.). При этом в областях Центра резкий кризисный рост скрытой безработицы в первом квартале 2009 г. быстрее сменился убылью, к лету проблема смягчилась благодаря лучшим возможностям для мобильной занятости (трудовых миграций в Московскую столичную агломерацию). Однако во многих городах и поселках Урала, Поволжья и Сибири, особенно периферийных, безработица будет повышенной и застойной из-за низкой мобильности населения. Это один из сильных барьеров на пути модернизации человеческого капитала в России.
Лучшим доказательством того, что Россия - «тихая гавань» в океане мирового кризиса, служат доходы бюджетов регионов. В 2009 г. они сократились только на 4%. Механизм устойчивости такой же, как и в доходах населения - резкий рост финансовой поддержки из федерального бюджета. В острой фазе кризиса объем безвозмездных поступлений (трансфертов) из федерального бюджета увеличился в полтора раза (январь-август 2009 г. к январю-августу 2008 г.). Во второй половине года ситуация стабилизировалась - прекратился промышленный спад, немного выросли поступления налога на прибыль в бюджеты регионов благодаря росту мировых цен на сырье. У федеральных властей появилось ощущение, что самое трудное уже позади, и объем трансфертов из федерального бюджета был сокращен. В целом за год трансферты выросли на 34%, и это огромная сумма (400 млрд. руб.).
Масштабная помощь смягчила кризисные риски, но ценой значительного роста зависимости регионов от федерального бюджета. Доля трансфертов в доходах бюджетов субъектов РФ увеличилась с 19% до 27%. Тенденция роста зависимости бюджетов регионов от федеральных трансфертов отмечалась и в предшествующие два года, это следствие централи-
* Рассчитан по данным Росстата, которые начали публиковаться с 2009 г.
зации возросших поступлений сырьевых налогов и последующего перераспределения финансовых средств. Кризис усилил эту тенденцию из-за резкого сокращения поступлений налога на прибыль, важнейшего для развитых регионов. В первом квартале 2009 г. сокращение было двукратным (на 55%), а по итогам года - на 39%, то есть «дно» уже пройдено. Однако региональные различия в динамике налога на прибыль за 2009 г. огромны: на Сахалине его поступления выросли в 1,8 раз благодаря растущей добыче нефти и газа, а в наиболее пострадавших от кризиса регионах металлургической специализации (Вологодской, Челябинской, Кемеровской, Липецкой областях) сократились в 4-7 раз. Стабилизирующую роль сыграл налог на доходы физических лиц (НДФЛ), его поступления в 2009 г. не изменились.
Кризис разделил регионы на две группы. Более 50 субъектов РФ сохранили положительную динамику доходов консолидированного бюджета, но в подавляющем большинстве из них рост доходов обеспечивался за счет федеральных трансфертов. Только на Чукотке доходы бюджета выросли на 40% благодаря восьмикратному росту налога на прибыль после введения в строй нового добывающего производства. В Приморском крае доходы консолидированного бюджета выросли еще сильнее (на 45%). но за счет федеральных трансфертов, при этом собственные (налоговые и неналоговые) доходы остались на уровне 2008 г.
В 30 регионах доходы бюджетов сократились, особенно сильно - в Москве, Тюменской и Вологодской областях (на 2123%) из-за резкого снижения поступлений налога на прибыль (до кризиса его доля в доходах бюджета этих регионов достигала 42-48%). Для бюджетов Москвы и Тюменской области потери бюджета даже на четверть терпимы, так как эти два субъекта РФ в последние годы имели сверхдоходы. В Вологодской, а также в Челябинской, Астраханской, Кемеровской областях, где доходы сократились на 15-17%, «жировой» прослойки в бюджете не было, поэтому потери очень чувствительны. Всем этим регионам пришлось резать расходы, адаптируясь к новым условиям.
Очень показательны финансовые инструменты, используемые для под-
держки регионов, их стоит рассмотреть подробнее, ведь политика федеральных властей создает соответствующие стимулы для регионов. До кризиса важнейшими были дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), которые рассчитываются по формуле и зависят от уровня экономического развития регионов. В кризисных условиях функция выравнивания перестала быть важнейшей, что вполне справедливо. В целом за 2009 г. дотации на выравнивание обеспечили только 6% доходов бюджетов регионов.
Имеют ли другие виды трансфертов антикризисную направленность? Второй по объему вид перечислений - дотации на поддержку сбалансированности бюджетов регионов. Они выросли за 2009 г. более чем в четыре раза и достигли половины объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. В отличие от дотаций на выравнивание, которые рассчитываются по формуле, дотации на сбалансированность выделяются преимущественно в «ручном режиме» и зачастую под влиянием лоббизма или политических факторов. В среднем по регионам эти дотации составляют 3% доходов бюджетов регионов, но в Чукотском АО - 32%, в Чечне - 27%, в Камчатском, Приморском краях, Калининградской области и республике Мордовия - 11-15%. Большие дотации на сбалансированность нельзя считать антикризисными, так как вышеперечисленные регионы не имели сильного промышленного спада и налоговых потерь в 2009 г. Дополнительное финансирование выделялось для иных целей - поддержки особой экономической зоны (Калининград), строительства объектов для проведения саммита АТЭС (Владивосток), восполнения потерь бюджета Чукотки после ухода Сибнефти и др.
Не имеют антикризисной направленности и субсидии на реализацию федеральных целевых программ (ФЦП), на которые в среднем приходится 2% доходов регионов. Наиболее велика их доля в доходах бюджетов тех же регионов с особой федеральной поддержкой - Чечни (26%), Приморского края (21%), Калининградской области (14%), и, как ни странно, Калмыкии (14%) и Еврейской авт.области (12%).
К антикризисным мерам можно отнести перечисления из Фонда содействия реформе ЖКХ. Эти средства, объем которых сопоставим с расходами на федеральные целевые программы (почти 2% доходов бюджетов регионов), выделялись на ремонт и переселение из ветхого и аварийного жилья и способствовали поддержке строительной отрасли в регионах. Наиболее значительную роль трансферты из Фонда сыграли в доходах бюджетов 14 регионов (5-6%), в основном расположенных в Европейской части. При этом проблема ветхого и аварийного жилья более остра на востоке страны и в некоторых республиках Северного Кавказа.
Еще один вид антикризисной помощи - увеличение в 5,2 раз объемов поддержки малого и среднего предпринимательства и распространение этих трансфертов на все регионы страны (в 2008 г. их получали 82% регионов). Этот вид трансфертов распределяется более равномерно, но его объемы невелики -0,3% доходов бюджетов регионов.
Антикризисными являются и трансферты на поддержку занятости. Как уже отмечалось, перечисления на эти цели составили в среднем 2% всех доходов бюджетов регионов в 2009 г. и выросли втрое по сравнению с 2008 г. Используются два инструмента - субвенции на осуществление полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения (с 2007 г.) и субсидии бюджетам регионов на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда (новая антикризисная мера). Сумма субвенций и субсидий на поддержку занятости включает почти все расходы на эти цели, из бюджетов регионов добавляется немного. Наиболее значительно (в 6-8 раз) выросли трансферты в тех регионах, где кризис резко усилил проблемы на рынке труда. До осени 2009 г. масштабы антикризисной поддержки занятости из федерального бюджета были очень значительными, они достигали 4-7% доходов бюджета Вологодской области (Северо-Запад), Ивановской, Владимирской, Орловской, Ярославской областей (Центр), Кировской, Ульяновской областей, республик Удмуртия и Чувашия (Приволжский ФО), Челябинской, Свер-
дловской и Курганской областей (Урал), Алтайского края и Кемеровской области (Сибирь). Для слаборазвитых республик масштабы федеральной поддержки еще выше, но это следствие не кризиса, а долгосрочных проблем занятости.
Анализ соотношения разных видов поступлений в бюджеты субъектов РФ показывает, что они индивидуальны для каждого региона. Даже в группе высокодотационных регионов, где основной выравнивающий инструмент - дотации из ФФПР, Чеченская республика получала дополнительную помощь в виде дотаций на сбалансированность и субсидий на реализацию ФЦП, значительно превосходящую по объему дотации на выравнивание. В средне- и более развитых регионах структура перечислений из федерального бюджета также существенно различается, что обусловлено либо политическими приоритетами федеральных властей, либо продолжающими выплатами за объединение с автономными округами (Красноярский и Камчатский края), либо компенсациями выпадающих доходов бюджетов региона после ухода зарегистрированной в нем компании, применявшей схемы налоговой оптимизации (Чукотский АО). Ручная система управления, несмотря на свою гибкость, необходимую в острой фазе кризиса, оказалась развращающей для региональных властей: она «наказала невиновных и наградила непричастных». Распределение федеральных трансфертов во многих случаях было обусловлено лоббизмом и политическими предпочтениями, а не остротой кризисных проблем регионов.
Федеральные власти понимают неэффективность сложившейся системы перераспределения, но они не в состоянии поменять ее в существующих институциональных условиях (давления лоббистских групп и приоритета решения в первую очередь политических задач). Был выбран самый простой путь - тотальное сокращение транфертов в 2010 г. на 20%. Это означает, что большинство регионов, которые пока еще не заметили бюджетного кризиса, столкнутся с ним вплотную в текущем году. Это и есть отложенный кризис, который придется решать путем жесткого сокращения бюджетных расходов.
Еще один отложенный кризис - долговой. Механизм ручного управления направлен на помощь плохому менеджменту, но не может системно решить проблему долга для инвестиционно активных регионов, бравших до кризиса кредиты на инфраструктурные инвестиции в особые зоны и технопарки (Калужская, Томская, Калининградская области, республика Татарстан и др.)*. В трети регионов долг превышает 30% собственных (налоговых и неналоговых) доходов их консолидированного бюджета, а в Московской области достигает 64% и продолжает расти. Нерешенность проблемы долга усугубляет и без того напряженное положение бюджетов регионов, которым в 2010 г. предстоит адаптироваться к 20%-му сокращению федеральных трансфертов, изыскивая финансовые ресурсы на выполнение расходных социальных обязательств. Но главное то, что «наказаны» в первую очередь те регионы, которые стремились модернизировать экономику.
Важное направление модернизации - повышение эффективности расходов бюджетов регионов. Однако кризисный 2009 г. не стимулировал такую политику в большинстве регионов. Суммарные расходы консолидированных бюджетов регионов росли до августа (на 4%), а по итогам 2009 г. они сохранились на уровне 2008 г. Рост продолжался в 64 регионов из 83 и более всего там, где кризис почти не ощущался - в Ингушетии (в 1,7 раз), Дагестане, Адыгее и Приморском крае (на треть), всюду он обеспечен федеральными трансфертами. Высокие темпы роста показали и другие слаборазвитые регионы, а также некоторые области Центральной России. Сильно сократились расходы бюджета только в развитых регионах с обвалом поступлений налога на прибыль - в Ханты-Мансийском АО, Тюменской и Челябинской областях (на 1619%), в Москве (только на 12% благодаря заимствованиям), С.-Петербурге и Свердловской области (на 9%).
Реакцией на кризис стало общее сокращение расходов на ЖКХ на 16%, хотя в половине регионов они выросли благодаря трансфертам из Фонда содействия
реформированию ЖКХ. В текущем году масштабы трансфертов будут меньше, поэтому еще более сократятся и расходы. Проблема в том, что сокращение расходов без реформирования ЖКХ ведет только к росту протечек, аварий и обветшанию жилфонда.
Несущественно сокращались расходы на госуправление и национальную экономику, которые в кризисный период принято резать в первую очередь. В целом по стране расходы на госуправление сократились на 4%, но почти в половине регионов (39 из 83) они продолжали расти (при расчетах исключалось обслуживание долга). "Чемпионами" расточительности оказались Ингушетия (рост расходов на госуправление в 2,5 раза), Камчатский край (на 52%), республика Карачаево-Черкесия (36%), Тыва и Санкт-Петербург (24-26%). Только в отдельных развитых регионах с сильным спадом доходов бюджета кризис вынудил сжать на 15-27% раздутые расходы на бюрократию. Вряд ли эта картина существенно изменится даже при жестких бюджетных ограничениях 2010 г.
Расходы на национальную экономику также выросли более чем в половине регионов (в 49 из 83). Резкое сокращение этого вида расходов (на 30-40%) произошло только в регионах с сильнейшим спадом доходов бюджета - в Самарской, Челябинской, Свердловской областях, Ханты-Мансийском АО и Москве. В Омской области и Чувашии снижение расходов на национальную экономику обусловлено высокой долговой нагрузкой. По оценкам ФБК, в 2010 г. расходы бюджетов регионов на национальную экономику сократятся на треть**, этот «холодный душ» - также проявление отложенного кризиса.
В кризис неизбежно усиливается социальная ориентация бюджетов субъектов РФ, но тенденции по расходам на воспроизводство человеческого капитала (образование, здравоохранение) и на социальную защиту населения разные. Расходы на образования продолжали расти, динамика по регионам почти не отличалась от динамики всех расходов бюджетов
* Попадание в группу долгового риска слаборазвитых республик и Чукотского АО обусловлено эффектом базы - их собственные доходы (без учета трансфертов из федерального бюджета) невелики, поэтому даже относительно небольшой объем долга становится при сопоставлении с доходами значительным.
** Долги вместо инвестиций. Ведомости. 20 апреля 2010 г.
или была более позитивной. Исключений немного. В Приморском крае при росте всех расходов бюджета на треть расходы на образование и здравоохранение оказались «пасынками» и выросли только на 5-7% по сравнению с 2008 г., то есть ниже уровня инфляции. В Красноярском крае они сократились, несмотря на 11%-й рост всех расходов бюджета. Самый значительный разрыв - в Татарстане, где расходы на образование уменьшились на 21% при росте всех расходов бюджета на 4%. Такие решения региональных властей отражают их реальные приоритеты.
Расходы на здравоохранение оказались жертвой кризиса в большей степени, хотя следует отметить, что учитывались только бюджетные расходы без расходов территориальных фондов обязательного медицинского страхования. Для половины регионов рост расходов на здравоохранение в предкризисные годы (в том числе за счет реализации нацпроекта «Здоровье») оказался неустойчивым и в 2009 г. сменился спадом. В сильно пострадавших от кризиса Самарской, Свердловской и Челябинской областях бюджетные расходы на здравоохранение сократились на четверть. Наоборот, в самых проблемных республиках Северного Кавказа (Чечня, Ингушетия) они выросли в 1,4-1,6 раз, а в некоторых регионах Дальнего Востока - на 25-33% (Чукотский АО, Камчатский край, Амурская область). В 2010 г. снижение бюджетных расходов продолжится, а при невысоком уровне финансирования здравоохранения трудно рассчитывать на устойчивый рост ожидаемой продолжительности жизни и позитивную динамику других социально-демографических индикаторов.
Наиболее стабильно и масштабно росли расходы на социальную политику и, особенно, на социальные выплаты населению. Только в трех регионах эти расходы либо сократились, либо не увеличились по сравнению с 2008 г. (Сахалинская область, С.-Петербург, Ямало-Ненецкий АО). Трансферты из федерального бюджета на социальные выплаты населению выделялись с приоритетом для федеральных категорий льготников. Софинансирование выплат региональным категориям льготников выросло несущественно (на 4-7%). Это означает, что отвечая за «своих» льготников, фе-
деральный центр уже в 2009 г. постепенно перекладывал проблемы поддержки региональных льготников на бюджеты регионов. В 2010 г. из федерального бюджета будут софинансироваться только меры по поддержке самой немногочисленной категории региональных льготников - пострадавших от репрессий, остальные виды помощи регионы должны финансировать сами. Фактически под прикрытием кризиса предпринята еще одна попытка реализации 122 ФЗ, известного как закон о «монетизации льгот», но суть которого - в разграничении полномочий по социальной защите между бюджетами разного уровня.
Вот и получается, что в 2010 г. большинство регионов попали из «теплых рук помощи» в «ежевые рукавицы». Вследствие сокращения федеральных трансфертов им приходится принимать тяжелые решения в социальной сфере: урезать финансирование бюджетных учреждений образования и здравоохранения (зарплаты резать нельзя, поэтому большинство регионов пойдет по пути оптимизации, а точнее, сокращения сети учреждений), искать средства на социальные выплаты региональным категориям льготников. Эти выплаты вряд ли будут индексироваться, а некоторые регионы уже попытались оптимизировать число получателей (Калининградская область в отношении ветеранов труда). Предстоят тяжелые «позиционные бои» с собственным населением, ответственность за которые будет лежать на региональных властях. Однако власти не реформируют социальную политику, а тихо ее «переформатируют» для минимизации расходов бюджета.
3. Модернизация в регионах: настоящих буйных мало?
Чтобы оценить стартовую позицию для столь необходимой модернизации, подведем неоднозначные итоги кризисного 2009 года. Они таковы:
• острая фаза кризиса в промышленности закончилась, но восстановление нестабильно и медленнее всего идет в регионах машиностроительной специализации;
• экономика России и ее регионов в период кризиса стала еще более сырьевой;
• инвестиции «лежат на дне», за исключением регионов с политическими
приоритетами федеральных властей и нефтегазодобывающих регионов с новыми месторождениями;
• спад жилищного строительства продолжается, сильнее всего он затронул ведущие рынки жилья;
• в регионах, сильнее всего затронутых кризисом, велика скрытая безработица, которая в 2010 г. начала переходить в открытую форму и приобретает застойный характер;
• не произошло санации неэффективных рабочих мест, почти не создаются новые рабочие места;
• доходы населения удалось сохранить благодаря росту на треть социальных выплат из бюджета и повышению пенсий, но устойчивого роста доходов нет, особенно в сильно затронутых промышленным кризисом регионах и крупных городах;
• бюджеты почти 2/3 регионов в 2009 г. не почувствовали кризиса, их доходы росли, что стимулировало неэффективные расходы, и только в 2010 г. эти регионы получили тяжелую встряску и начали медленно адаптироваться к жестким бюджетным ограничениям;
• федеральная политика также не стимулировала сокращение неэффективных расходов бюджетов регионов, трансферты выделялись в «ручном режиме» с сильным влиянием лоббизма и не антикризисных, а политических приоритетов.
Итак, многие кризисные проблемы «залили» деньгами из бюджета, их решение было отложено. Результат - временная стабилизация без модернизации, кризис не помог преодолеть институциональные барьеры, препятствующие модернизации (сверхцентрализация полномочий и ресурсов, иждивенчество регионов, низкое качество государственного управления и др.).
Этот вывод не вполне точен, ведь регионы проходили кризис по-разному, и часть из них, хотя и небольшая, раньше и быстрее начала адаптироваться к жестким ограничениям при меньшей «подушке безопасности» в виде федеральных трансфертов. Это регионы, пережившие сильный спад доходов бюджета в 2009 г., который не был
полностью компенсирован федеральными трансфертами, но далеко не все из них - достаточно вспомнить пример Москвы. Нужна вторая составляющая, помимо «кнута», и она есть - это сложившаяся еще до кризиса политика региона, направленная на повышение его конкурентных преимуществ. Для таких регионов кризис расчищает поле возможностей - они уже прошли значительную часть пути по санации неэффективных расходов, сохранив при этом заметные конкурентные преимущества. По мнению автора, в их числе Пермский край, Томская, Калужская, Свердловская, Ленинградская области и еще несколько регионов. Для них посткризисная модернизация - шанс уйти в отрыв и нарастить свои преимущества, поэтому именно снизу, в регионах формируется реальный запрос на модернизацию, хотя и точечный.
Кризис и транзит корпуса губернаторской власти
Сергей Зырянов, г. Челябинск
Кризис конца 2008-2009 годов, конечно, повлиял на изменение ситуации в регионах России. Однако это влияние в первую очередь проявилось в социально-экономической сфере. Наполняемость бюджетов субъектов федерации уменьшилась, а поступление финансов от доходов на прибыль в ряде регионов минимизировалась катастрофически. Из шести регионов, входящих в УрФО, четыре по итогам 2009 года имели дефицитные бюджеты. Ухудшилось социальное положение населения. В УрФО средняя заработная плата составила в 2009 году 93% от показателя 2008 года. Выросла на 146,6% официальная часть зарегистрированных безработных*.
Согласно данным социологических опросов лаборатории прикладной политологии и социологии ЧИ УрАГС, в который раз подтвердилась информация о том, что финансово-экономический кризис стал серьезной угрозой привычного уровня жизни большинства горожан. Респондентам был задан вопрос: «Ощутили ли вы в 2009 году на себе (своей семье) негативное влияние мирового финансово-экономического кри-
* См. Российская газета. Где в России жить хорошо. 12 марта 2010 г.
зиса?» Ответы даны в процентах от числа опрошенных*: ощутил - 71,4, не ощутил -22,1, затрудняются ответить - 6,6.
Результаты опроса наглядно демонстрируют воздействие социально-экономических изменений на жителей города в 2009 году.
Однако, если рассматривать политическую жизнь регионов, то приходится соглашаться с мнением А. Рябова, утверждающего, что «одна из главных неожиданностей кризисного года в России - то, что он так и не пробудил ни у элит, ни у рядовых граждан стремления к переменам»**.
Посмотрим, как в свете этой оценки выглядит кадровая политика Президента РФ в сегменте подбора и рекомендации к наделению полномочиями руководителей субъектов федераций. В 2009-2010 годах должно быть принято решение о судьбе 43 руководителей областей и регионов. Обозначим их как условный губернаторский корпус региональных политиков. До момента проведения заседания школы уральских политологов Президентом по губернаторскому корпусу было принято 25 решений.
В 14 случаях были предложены новые политики, правда, в Иркутской области Д. Мезенцев возглавил регион после гибели И. Есиповского. Поэтому, если вывести этот случай за скобки, то было 13 новых назначений, а 11 губернаторов сохранили свои посты.
Сводный социальный портрет, рекомендованных в 2009-2010 годах к назначению губернаторов
Средний возраст - 50,2 Опыт работы в регионе - 70,37% Опыт работы в Москве - 59,25% Опыт работы в бизнесе - 44,4% Сводный социальный портрет кандидата в губернаторы
Средний возраст - 52 года Опыт работы в регионе - 85,4% Опыт работы в Москве - 30,6% Опыт работы в бизнесе- 40,3% Средний возраст губернаторов, оставленных руководить - 59,16 лет. Средний возраст новых губернаторов - 48,5 года.
Самый молодой губернатор 35 лет - А. Турчак (Псковская область, сменил М. Кузнецова), старший по возрасту
66 лет - А. Тулеев (Кемеровская область, продлены полномочия).
Имея подробную статистическую картину и опираясь на анализ информации как официальной, так и не неофициальной, озвученной в связи с решением судьбы губернаторской должности в СМИ, попробуем разобраться, есть ли какая-то логика в назначениях и может ли она быть выражена в неких принципах подбора губернаторских кадров.
Первое, на что можно обратить внимание, это возраст. Из 25 назначенных губернаторов самым возрастным является А.Тулеев. Ему 66 лет. Если взять за критерий подбора кандидатов возраст, то можно предположить, что шансы быть губернатором есть у тех политиков, кто не старше 67-70 лет. В составе действующего губернаторского корпуса политиков, которым больше 70 лет, всего четверо: М. Рахимов - 76 лет, Ю.Лужков - 70 лет, Л.Полежаев (Омская область), А. Чернышев - (Оренбургская область) - 70 лет. Таким образом заявлен тренд на омоложение состава губернаторского корпуса.
Второй критерий подбора кандидатов - гендерный. Из 25 назначенных губернаторов 24 мужчины и только одна женщина - Н. Комарова. Это достаточно весомое свидетельство того, что региональной политикой в России по-прежнему будут руководить мужчины.
Третий принцип, который в одном из своих выступлений сформулировал Д. Медведев - это число отработанных на посту губернаторов сроков. Президент отметил, что вполне достаточно трех сроков для того, чтобы проявить себя и реализовать на этой должности все задуманное. По времени это 12-15 лет. Действительно, среди 25 предложенных Д. Медведевым губернаторов до начала апреля 2010 года только один -А. Тулеев стал исключением из этого правила. Он «пошел» руководить Кемеровской областью четвертый срок. Получается, что этот принцип не носит императивного характера. Данный вывод подтверждается и тем, что во второй декаде апреля (2010 год) Дмитрий Медведев предложил парламентам Пензенской и Липецкой областей продлить полномочия Василия Бочкарева и Олега Королева,
* Опрошено 748 респондентов в городе Челябинске. Опрос проходи 24-27 декабря 2009 г. Статистическая погрешность в выборке ±3,5%.
** А. Рябов. Упущенный шанс для «революции ценностей», Pro et contra, № 5-6, декабрь 2009г., с. 64
которые будут исполнять свои обязанности четвертый срок подряд. В. Бочкарев стал вторым, а О. Королев третьим четырехсроч-ником с декабря прошлого 2009 года, когда Президент ввел устное правило, что оптимум для губернаторов - три срока, а четвертый - исключение. Однако, исключения делаются Президентом слишком часто, что дискредитирует введенное им правило.
В связи с этим, рискнем предположить, что кто-то из 22 региональных руководителей, «прослуживших» на этой должности не то что три срока, но четыре и больше, пять сроков руководят регионами Ю. Лужков, Л. Полежаев, В. Кросс, Е. Савченко, М. Рахимов, вполне имеют шансы попасть в исключение.
Четвертым заявленным принципом подбора губернаторских кадров можно считать уровень благополучия регионов. Есть целый ряд статистических показателей, по которым легко оценить - справляется ли действующий губернатор, или, как говорится, не тянет. Это, например:
- безработица и занятость,
- развитие промышленного производства,
- уровень жизни и т.п.
Как же они учитываются? Нами было проведено сравнение по 25 принятым кадровым решениям по двум показателям: индекс промышленного производства и уровень безработицы в регионах. Сравним их.
Индекс промышленного производства Уровень безработицы
Оставлен руководить действующий руководитель региона 85,4 8,42
Назначен новый руководитель региона 81,6 8,42
Разность 3,8 0,00
Как видно из приведенных данных, индекс промышленного производства пусть не очень внятно, социологи бы сказали в границах статистической погрешности, но работает при решении вопроса о назначении губернатора.
Пятым принципом подбора региональных руководителей, озвученных Д. Медведевым, является показатель рейтинга доверия губернатору со стороны населения, который демонстрируют данные социологических исследований. Понятно, что применить этот принцип можно только по отношению к действующим губернаторам, поскольку у сменщиков вообще не
может быть какого-либо заметного рейтинга доверия. С применением этого принципа есть еще одна проблема: какой рейтинг доверия считать достаточным - 30%, 50%, или 70%? Отсутствие официально пусть даже устно объявленного показателя размывает возможность объективного применения этого принципа.
Еще одним принципом, неявно использующимся для решения вопроса оставить действующего руководителя региона или предложить нового, является состояние здоровья. Опять же, применение этого принципа, направленного на оценку перспективности пребывания в должности уже действующего руководителя. Все-таки сейчас, как правило, срок исполнения обязанностей составляет 5 лет и правильнее будет, насколько это возможно, определиться с запасом жизненных сил политика, который возглавит регион. Поэтому легализация информации о здоровье политиков регионального уровня была бы весьма полезна. Но пока этот принцип работает в латентном режиме, его использование подвержено субъективным случайностям.
Наконец, седьмым принципом можно считать чуть большую открытость, публичность решения вопроса о том, кто хотя бы теоретически может претендовать на должность губернатора. В 2008 году решение Президента просто озвучивалось -предлагаю такого-то и всё. Сейчас процедура стала содержать интригу. Появляется небольшая группа селектората, из которой и делается окончательный выбор. Анализ процесса назначений 25 губернаторов позволяет сделать некоторые обобщения по применению этого принципа.
В двух случаях на рассмотрение Президенту было предложено 5 кандидатов.
В четырех случаях было предложено 4 кандидата.
В остальных 19 случаях предлагалось 3 кандидата.
Введение новой процедуры публикации списков кандидатов в губернаторы приоткрывает ситуацию с выбором будущего губернатора. Повышается уровень прозрачности подбора как кандидатов, так и будущего фактического руководителя. Знакомя общественность с тремя - пятью заявленными претендентами, федеральная власть позволяет проанализировать, какие факторы и какие группы интересов могут играть и фактически играют ключевую роль в определении окончательного выбора.
При назначении, как представляется, важными факторами являются личность действующего руководителя региона, баланс сил в самом регионе: расклад политических и экономических интересов и конфликтов. Важны также взаимные договоренности руководителя с федеральным уровнем власти, администрацией президента и правительством. Ставка на «варягов» показала свою несостоятельность, потому для кандидата важно иметь опыт работы в регионе. Наконец, можно предположить, что произошел отказ от назначения на должности губернаторов силовиков. Президент Д. Медведев предлагает к назначению в основном гражданских лиц. Кандидатов выбирают из числа федеральных чиновников, часто являющихся выходцами из данных регионов. Это, как правило, руководители федеральных ведомств и работники аппарата правительства, депутаты Госдумы, члены Совета Федерации. В обойму кандидатов попадают также представители действующих администраций региона, а также администраций других субъектов Федерации, в редких случаях - представители образовательных учреждений и бизнес-структур. Активно используется когорта президентского кадрового резерва.
Однако рассматривая этот седьмой принцип - появление селекторальной группы - следует отметить, что выбор кандидатов в ее состав осуществляется в рамках закрытых каналов политической коммуникации, основными субъектами которой являются: Президент, Председатель правительства, Администрация президента и группа высших руководителей «Единой России», как партии имеющей большинство в законодательных собраниях регионов. О принципах подбора самих кандидатов, кроме того, что сказано в предыдущем абзаце, сказать нечего. Эта тема оказалась тем узким горлышком, в которое непонятно как попадают.
И наконец, ещё одно обстоятельство. По косвенным признакам можно предположить, что есть и иногда работает фактор финансовых ресурсов кандидата или группы интересов продвигающей его, хотя он практически не наблюдаем для исследователей. Но, все же, исключить до конца этот фактор нельзя, потому что наделение некоторых кандидатов полномочиями губернаторов не имеет под собой никаких решающих оснований, кроме последнего.
Итак, семь принципов определения, кто из списка кандидатов будет предложен
президентом для наделения полномочиями руководителя субъекта федерации, рассмотрены. Понятно, что невозможно ни их ранжирование по значимости, ни утверждение, что они исчерпывают критерии для принятия решения. Важно то, что предложенный механизм выбора властью будущего губернатора свидетельствует о начале дозированной либерализации в данном сегменте кадровой политики. Об этом же говорит и то, что к руководству регионами 2009-2010 годах пришло 14 новых руководителей, а значит, состав этого сегмента губернаторского корпуса обновился на 54%. На вопрос связано это с кризисом и играет ли он какую-то существенную роль в обновлении губернаторского корпуса, можно ответить скорее нет, чем да.
В заключение хочу обратить внимание на вывод Натальи Васильевны Зуба-ревич о том, что наша экономика выходит из кризиса все более сырьевой. Я бы в своею очередь добавил, что наблюдается параллельный процесс, и российская политическая система выходит из кризиса все более унитарной, о чем свидетельствуют рассмотренные нами особенности системы подбора кандидатур на губернаторский пост в основе которой просматривается пусть завуалировано принцип личного доверия или степени личной зависимости в отношениях с федеральной властью. Сочетание этих двух процессов говорит о том, что децентрализация власти нам в ближайшее время не грозит, усиление в экономической и политической жизни региональной составляющей и реального федерализма маловероятно.
Влияние экономического кризиса на политическую ситуацию в ХМАО и ЯНАО
Светлана Шишкина, г. Тюмень
Кризис в добыче углеводородного сырья не повлиял сразу и кардинальным образом на уровень жизни населения автономных округов и юга Тюменской области, а вот его политические последствия оказались существенными. Важным политическим событием весны 2010 г. стали кадровые перестановки в губернаторском корпусе ХМАо и ЯНАО. Не только «политическое долгожительство» губернаторов Ю. Неелова и А. Филиппенко, но и экономические факторы оказали воздействие на решение президента. В условиях экономического кризиса насущной необходи-
мостью стало повышение инвестиционной привлекательности северных регионов. Стоит вспомнить о попытках привлечения частных и иностранных инвесторов в проект «Урал Промышленный - Урал Полярный». Как отмечает журнал «Эксперт», «сегодня конкуренцию за инвестиции имеют шансы выиграть регионы с низкими «гуманитарными» рисками - криминальным, управленческим, социальным». Смену руководства на Ямале подготовили довольно громкие разоблачительные скандалы. В частности, смещение с поста начальника УВД по ЯНАО В. Пасичнюка, а также громкое дело о незавершенном строительстве Красноселькупского газопровода, нити которого вели в администрацию губернатора ЯНАО (О. Демченко, куратор Красно-селькупского газопровода являлся заместителем губернатора, а в 2007 г. возглавил амбициозный межрегиональный проект «Государственная корпорация «Урал Промышленный Урал Полярный»).
Не менее острая ситуация сложилась и в ХМАО. Многочисленные обращения граждан Югры свидетельствовали о расцвете в округе коррупции, особенно в среде глав городских администраций. Кроме того, в Ханты-Мансийском округе актуализировались проблемы экологии, занятости, строительства жилья. Однако определяющую роль, на наш взгляд, сыграл спад добычи нефти, связанный, по мнению специалистов, не столько с кризисом, сколько с состоянием ресурсной базы нефтедобычи.
Все это во многом определило выбор президента Д. Медведева. Не случайно новый губернатор ЯНАО Д. Кобылкин не только самый молодой губернатор УрФО, но и человек, тесно связанный с интересами газовой отрасли. До того, как Д.Н. Кобылкин в 2005 г. был избран на пост главы Пуровского района, в 2001 г. он работал в должности генерального директора ООО «Ханчейнефтегаз», входящим в структуру ОАО «Новатэк». Отметим, что блокирующим пакетом акций «Новатэк» владеет ОАО «Газпром». Необходимо сделать акцент и на Пуровском районе: здесь сосредоточено большинство ямальских месторождений. Почти все они - молодые с нарастающими или стабильными объемами добычи. Если Ямал является регионом, которому отведена ключевая роль в реализации энергетической стратегии России, то Пуровский район в настоящее время - стратегический центр Ямала. Команда нового губернатора весьма специ-
фична. Анализ показывает, что люди из новой администрации губернатора так или иначе связаны с Пуровским районом и газовой отраслью. Кроме того, именно «Новатэк» наряду с Внешэкономбанком должен выступить основным инвестором корпорации «Урал Промышленный - Урал Полярный».
Новый губернатор ХМАО, Н. Комарова далеко не губернатор-легковес, имеет определенный управленческий опыт: возглавляла администрацию Нового Уренгоя, работала заместителем губернатора Ю. Неелова по экономической сфере, была избрана в Госдуму РФ, являлась председателем комитета по природным ресурсам и природопользованию Госдумы. Однако важнее другое. Многие эксперты называют Н. Комарову лоббистом и креатурой «Газпрома». В силу этого, представитель политической элиты Ямала оказался на посту губернатора ХМАО далеко не случайно. Корпорация имеет свои интересы и в ХМАО. ООО «Газпромнефть-Хантос» -одно из основных дочерних обществ ОАО «Газпромнефть», которое стабильно наращивает добычу нефти в Югре.
О стремлении усилить влияние центра свидетельствуют административные реформы в округе и некоторые кадровые назначения. Во-первых, новый губернатор Югры устранила разделение на правительство и администрацию губернатора: теперь администрация губернатора стала правительством округа и несет полную ответственность за территорию. Во-вторых, на должность первого заместителя губернатора назначен И. Петров, известный тем, что работал заместителем руководителя секретариата Д. Медведева в бытность его вице-премьером. Его компетенцией стало курирование политического блока, работы департаментов общественных связей и внутренней политики, а также деятельность служб по контролю и надзору в сфере образования, здравоохранения, жилищного и строительного надзора, ветеринарной службы. Другой «варяг», В. Ермошин, возглавил аппарат губернатора и будет курировать работу управления делами главы автономного округа.
Таким образом, кризис вынудил высшую политическую элиту страны усилить контроль за территориями, где находятся основные экспортные ресурсы страны. Смена элит в ЯНАо и ХМАО приводит к усилению влияния корпораций в политике. Кроме того, возможно в будущем, что более зависимые от высшей политической
элиты новые губернаторы не будут противиться политике укрупнения регионов.
Кризис, общественное сознание и поддержка власти
Александр Белоусов, г. Екатеринбург
Общественное сознание в кризис ведет себя, мягко говоря, причудливо, почти всегда непредсказуемо и никогда рационально.
С рациональной точки зрения люди должны реагировать на кризис ростом протестных настроений. И частично такая тенденция в 2009-2010 году наблюдается. Примером являются выборы в Свердловской области, где весной 2010 года власть неудачно выступила на выборах в Областную Думу, а также умудрилась проиграть все выборы в муниципалитетах. За год до этого проигрыш в муниципалитетах составлял 50%. Были проиграны стратегически важные города, такие как Красно-уральск, Реж, Сысерть, Асбест, Лесной, не говоря уже о провале Нижнего Тагила.
Однако более тщательный анализ позволяет сказать, что большинство поражений в муниципалитетах носило технологический характер: кандидаты от партии власти либо не вели кампании вообще (Красноуральск), либо вели кампании из рук вон плохо (Лесной, Асбест), либо совершали стратегические ошибки (Сысерть), либо просто попали в очень сложную ситуацию (Реж). Добрая половина кандидатов от партии власти имела приличный антирейтинг - выше 20%. Таким образом, если на этих выборах у партии власти и была проблема, то она была связана не с абстрактным мировым кризисом, а с кадрами, чье качество оставляет желать лучшего.
Например, 39% «Единой России» на выборах в Облдуму объясняется также не кризисом, а слабым менеджментом избирательной кампании. В области сменился лидер, который изначально вряд ли мог обеспечить прежние 60% - ведь на этот результат Эдуард Россель работал более 15 лет, год за годом тратя значительные усилия на поддержание своего авторитета и признания власти у населения. К тому же на этот раз не сработал административный ресурс, что наглядно видно при сравнении данных результатов по территориям. Там где у «Единой России» были сильные лидеры (Савельев, Никифоров, Баринов, Шептий), там и результат был приличный. Остальные банально не дотянули.
Существует и другое объяснение снижению результатов «Единой России», которое также связано не с кризисом. Дело в том, что выборы в Госдуму 2007 года стали самой напряженной кампанией за всю историю их проведения. Запредельные проценты, показанные в 2007, году нужны были, прежде всего, Администрации Президента РФ, так как для нее это были выборы Путина. На повестке дня стоял вопрос о судьбе лидера страны и способности его администрации технически обеспечить его политическое будущее. Регионам такие запредельные проценты были не нужны. Они спокойно контролировали ситуацию и при результате 40 - 50% в легислатурах, так как за 90-е годы научились работать и с менее лояльными парламентами. И когда закончились парламентско-президентские выборы, ответственные за них в регионах с облегчением вздохнули.
Прогноз о том, что парламентско-президентские выборы 2007 - 2008 гг. стали вершиной результата «Единой России», делались в середине 2008 г. до начала кризиса. Существовал ряд внутренних признаков, указывающих на то, что намечается период спада, в том числе незаинтересованность в региональных выборах со стороны АП РФ, запредельный рейтинги, полученные благодаря участию в кампаниях федеральных лидеров, снижение явки и переход части элит в другие партии и в «самовыдвиженцы». Ну и главное: после апофеоза административного ресурса наблюдается естественный процесс его деградации. В этом смысле ситуация в областном отделении «Единой России» удивительно точно совпадает с федеральным трендом. Есть абсолютно четкое понимание, что останься Россель на своем месте, результаты были бы несколько иными.
На фоне указанных административных неурядиц, общественное мнение ведется себя абсолютно парадоксально. Многие оппозиционеры хотели бы убедить себя и остальных, что общество с кризисом стало меньше поддерживать власть. Однако это не совсем так. Даже, наоборот, в ряде случаев мы видим, что во времена кризиса поддержка населением власти не только не уменьшилась, но и, наоборот, увеличилась. Чистые рейтинги (а не результаты голосования, часть из которых - в чистом виде административная мобилизация!) «Единой России» в территориях увеличиваются. Осенью 2009 - весной 2010 нами
были проведены рейтинговые замеры в отдельных муниципальных образованиях Челябинской области, Пермского края и Ханты-Мансийского автономного округа с выборкой порядка 1000 человек. Так вот они показывали, что рейтинги «Единой России» не падали, а росли. В Пермском крае показатели достигали 44%, в Ханты-Мансийском автономном округе - 52%, в Челябинской области - 54%. Прибавляйте к этим цифрам 20% и вы получите результат на выборах при условии нормальной мобилизационной работы. Единственная корректировка, которая позволяла бы прогнозировать не прирост, а, наоборот, убыль, могла бы сводиться к тому, что опросы не проводились в областных центрах. Но это не совсем так. В ХМАО опрос был проведен в Сургуте, который является центральным и самым крупным городом, выполняя с точки зрения формирования общественного мнения в регионе функцию ее столицы. Результаты, как мы видим, те же самые.
Объяснение данному парадоксу таково. В период кризиса теряются все прочие субъекты кроме власти. Власть, обладая всеми рычагами воздействия на материальную действительность, «убирает» всех своих конкурентов из медиапространства. Фактически Путин и Медведев - единственные субъекты, борющиеся с кризисом. Голоса всех других тонут.
Здесь сыграли роль негласные договоренности между главными политическим партиями, сформированные в «тучный период». Первая договоренность: власть при любых условиях побеждает на выборах. Партия Путина побеждает. Априори побеждает всегда. Любое малейшее поражение - считается провалом всей партии. Вторая договоренность: закончилось время критики власти в любом виде. Даже «конструктивная критика» попадает под категорию наезда, за которым следует «отлучение от выборов».
Вот и получается: критиковать нельзя, бороться за первенство в выводе страны из кризиса тоже нельзя. Оппозицию переиграли административно по всем статьям. Ей просто не о чем говорить, она не может предложить своим избирателям ничего нового. Все их слова - набор абсолютной невнятицы. А в это время власть активно борется с кризисом, благо бюджетные и прочие ресурсы полностью в ее распоряжении. Нет ничего удивительно в том, что при таких раскладах кризис бьет не по власти, а по оппозиции.
Теперь о восприятии собственно кризиса, об актуализации кризиса в сознании и повестке.
В начале кризиса люди, конечно, очень сильно озабочены ситуацией, ожидая чего-то вроде 98-го года или еще хуже. В ноябре 2008 г. в одном из районов Свердловской области на вопрос: «Коснется ли экономический кризис жителей Вашего района?» 80% респондентов ответили: «Да, коснется». Однако этому чувству тревоги было не суждено конвертироваться в протест. В декабре того же 2008 года мы проводили соцопросы и фокус-группы в Екатеринбурге. Одним из главных вопросов, стоявших перед исследованием, был следующий: как кризисная повестка повлияет на выбор избирателей. Грубо говоря, нужно было решить: стоит ли делать кандидата «борцом с кризисом» или нет. Оказалось, что никакой борец им не нужен.
Двумя основными угрозами, способными поднять людей на протест, на тот момент были незаконные увольнения и неспособность людей выплачивать кредиты. Так вот по данным результата опроса (выборка - 800 респондентов), эти проблемы волновали менее 3% населения (!). Респонденты на фокус-группах толком даже не смогли сказать, что такое кризис. Люди не знали чего от него ждать, но интуитивно ждали худшего: повышения цен, девальвации рубля, задержек зарплаты. Самыми распространенными ответами были: «Возможно, что нас не коснется, но коснется молодых, это уже видно»; «я пока не понял, после нового года будет все понятно»; «меня он пока не очень коснулся, у нас пока это все в таком текучем состоянии, все заморожено». Более чем, уверен, что никто ничего не понял и после пресловутого Нового Года, и на следующий год тоже.
Кризис начинается восприниматься как кризис только на фоне явной проблемы, бьющей по карману всем гражданам в массовом порядке. В Екатеринбурге в конце 2008 - начале 2009 такой проблемой стала монетизация льгот на транспорт, которая как запланированное несколько лет ранее мероприятие никоим образом не была связана с кризисом, но которую население воспринимало исключительно как проявление кризиса: «Они монетизацию эту придумали, вот это самый настоящий кризис». На тот момент это была наиболее актуальная проблема (41%) и совсем неудивительно, что именно она, а никак не политика Путина или Росселя, вывела лю-
дей на улицы. Очень понятные для людей незаконные парковки во дворах и точечная застройка волновали их куда больше, чем совершенно непонятный кризис.
В первом полугодии 2010 г. аналогичной проблемой в г. Сургуте стали чрезмерно высокие цены на услуги ЖКХ. Эти цены превышали там средний уровень в 23 раза. За довольно среднюю квартиру людям приносили квитанции на 5 - 7 тысяч рублей. И эта проблема волновала сургут-чан гораздо острее (73%), нежели безработица и незаконные увольнения (13%).
Таким образом, если говорить в целом об изменении общественного сознания в период кризиса, то можно зафиксировать следующую тенденцию: на фоне общего повышения тревожности возросла актуальность проблем, имеющих, если можно так выразиться, денежный эквивалент: монетизация льгот, повышение цен и тарифов ЖКХ. Годом раньше большинство избирательных кампаний проходило в предметно-вещественной плоскости. Людей интересовали скамейки, лавочки, ремонты жилья, дорог, строительство больниц и спорткомплексов и т.д. Более половины кампаний в Палату Представителей ЗС Свердловской области 2008 г. проходили по слоганом «Добрые дела» во всех возможных вариациях. С началом кризиса людей стали куда больше волновать вопросы, связанные с собственным благосостоянием. И до тех пор, пока благосостояние будет удерживаться на текущем уровне, никакого массового протеста ожидать не приходится.
Неизвестен, неярок и скушен -все пустое! - был лишь бы послушен
Сергей Кондратьев, Тюмень
Меня тут коллеги из Ижевска пытали по поводу Тюменского университета. Вот что хочу сказать, ведь модель управления в нашем университете удивительным образом похожа на модель управления страной. У факультетов и кафедр денег никогда не было, все ресурсы, которые мы зарабатывали в основном от платного обучения, ими распоряжался по большому счету один человек - ректор. Отчасти такой и оказалась модель межбюджетных отношений в стране. Когда есть такая централизация ресурсов, можно быстро мобилизоваться, построить любой корпус, неважно какой ценой. В годы перестройки - расскажу вам тайну страшную - строили вообще
без смет, это было очень увлекательно, думаю. Персонифицированная модель хорошо работает, когда есть харизма, заря-женность на успех. Все замечательно пока есть лидер. В начале 1990-х волею случая у университета такой лидер появился, который создал авторитарную модель, совершенно не заботясь о создании внутренних стимулах к развитию, поскольку увлечено занимался стройками. Эта модель лишила нас самого главного - чувства инициативы, ответственности за самих собой. В этой модели есть масса издержек, самая главная - отсутствие какого бы то ни было желания самоорганизовываться и за себя отвечать. Кремль абсолютно адекватен нам самим в этом смысле.
Как-то разговаривал с одним екате-ринбуржцем, вот он говорит, что у нас самодержавие есть, православие есть, а вот народности не хватает. После доклада Натальи Васильевны становится ясно, что и с народностью у нас порядок, патернализма хоть отбавляй. Обывателя последние годы перед кризисом готовили, закладывали ментальность победителя. Напомню некоторые метафоры последних лет: «Россия поднимается с колен», «Россия - тихая гавань в океане кризиса», «Россия - остров стабильности», «Россия - великая энергетическая держава. Ожидание победы в кризис не сработало. Кризис и доклад Натальи Васильевны еще раз доказывают, что создаваемая последние десять лет экономическая модель абсолютно не эффективна. Смотрите, сегодня нефть уже 85 долларов за баррель, а мы заимствуем и у нас растет бюджетный дефицит. Зато политическая составляющая этой модели, как кажется, видимо, ее творцам, прекрасно подходит для собственного увековечивания. С другой стороны, если у нас самодержавие, то тут все понятно с Комаровой и Кобылкиным. При самодержавии царь - ставленник божий, им руководит бог, задаваться вопросом «почему?» совершенно бессмысленно. Исходя из своих персональных представлений о прекрасном, он подбирает назначенцев. Это у нас поименовано словом «доверие». И хотя мы можем предполагать, что за каждым назначенцем стоять, очевидно, чьи-то персональные, клановые или корпоративные резоны, население довольствуется официальным объяснением.
Можно только предполагать, что при назначении подбирается такой человек, который будет блюсти выше названные резоны, будет в меру, но не чрезмерно
компетентен (ставить такого который все завалит нельзя, ставить яркого - опасно, еще начнет гнуть свое) и готовый выполнить любое спущенное сверху указание, вплоть до собственной отставки. Иначе говоря, это должен быть человек системы. Системность - слово, утвердившееся в российском политическом лексиконе в начале 2000-х гг. Оно заменило неполит-коректный термин «послушание» и означает готовность провести в жизнь любое решение вертикали, в которую «системнику» удалось встроиться. Действительно, назови человека «покорным» и в голове всплывают исключительно негативные коннотации, а назови его системным и в сознании сразу возникает персонаж их «кадрового резерва», которому можно поручить ответственное, непростое и деликатное дело. Вспомним, Сергея Собя-нина, который продемонстрировал свои системные качества в Совете Федерации, где возглавил комиссию (1998 - 1999), разбирающую дело Генерального прокурора Ю. Скуратова. В.В. Путин в это время стоял у руля ФСБ. После отставки Ю. Скуратова, которой добивался Кремль, В. Путин возглавил Правительство РФ (1999), а С. Собянин, недолго проработав в УрФО, Тюменскую область (2001). Но тогда еще существовала политическая конкуренция и требования к человеческому материалу были заметно выше. Среднестатистический назначенец последнего времени может быть охарактеризован так: неизвестен, неярок и скушен - все пустое! - был лишь бы послушен. К сожалению, как показывают иногда назначения губернаторов, сити-менеджеров и проч. помимо специфической российской системности, все чаше и чаше при назначениях заметен трайбализм. Сейчас в Тюменской областной Думе разгорается скандал, ибо оказалось, что в управлении делами Думы работают находящиеся в подчинении друг у друга родственники.
Принцип системности заметен и при подборе депутатов. Известно, что в Тюменской областной Думе доминирует ЕР. Там есть один депутат от СР, два от ЛДПР и один от КПРФ. Но ведь это иллюзия. Все они, если изучить их биографии, так сказать в культурно-антропологическом плане, представляют одну партию - региональной бюрократии, и все (кроме, возможно, КПРФ) прошли административное сито согласований в администрации об-
ласти. Там этих достойных людей записали одних за ЕР, других за СР, третьих за ЛДПР. Затем отчитались перед центром: установка на многопартийность выполнена согласно квотам. На самом деле в областной, как впрочем и городской думе Тюмени, одна партия.
Сегодня, на мой взгляд, многие решения Кремля ведут к деградации регионов, но системные люди, для того и поставлены, чтобы никак на это не реагировать. Самый успешный у нас бизнес, это бизнес с государством (дорожное строительство, например) тоже на эти решения никак не реагирует. Известно, что доходы Тюменской области в 2008 г. (без округов) равнялись 162,5 млр. рублей. Причем 53,63 млр. (33%) составили поступления от налога на добычу полезных ископаемых. В планируемом бюджете на 2010 г. был заложен существенный дефицит: доходы - 86,8 млрд. рублей, расходы -более 92,1 млрд. рублей. Существенные потери (не менее 30%) бюджет Тюменской области понесет в ближайшие годы из-за принятого закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации», первая статья которого лишает добывающие нефть и газ регионы НДПИ. В течение 4 лет Минфин будет выделять Тюменской области субвенции в размере в 2010 году 100%, в 2011 - 75%, в 2012 - 50%, в 2013 - 25% от тех 5,5% процента доходов от НДПИ, которые раньше шли Тюмени, а теперь будет идти в федеральный бюджет. Изъятие НДПИ сразу лишает Тюменскую область статуса региона-донора. Однако, ни власть, ни бизнес не ведут ни с обществом, ни с центром никакого серьезного разговора на это счет. Хотя власть, видимо, понимает, что отстроенная системность не предполагает диалога, иначе пришлют в регион другого «облеченного доверием» системного руководителя.
Но именно это и вселяет надежду: в России всегда становилось больше свободы, когда вертикали не хватало денег.
Посткризисное состояние публичной сферы региона в оценках экспертов
Андрей Семенов, г. Тюмень
Основываясь на нормативной модели и характеристиках публичной сферы,
а также используя Индекс для оценки и мониторинга публичной политики, в мае-июне 2009 года мы провели экспертный опрос для оценки посткризисного состояния публичной сферы по югу Тюменской области (города исследования - Тюмень, Тобольск, Ишим, Ялуторовск). В опросе принял участие 41 эксперт - представители политических партий, общественных организация, органов государственной власти и СМИ. В ходе опроса экспертам предлагалось оценить роль и вклад институтов публичной сферы в обсуждение общественно-значимых проблем, а также оценить характер ведения дискуссии по критериям рациональности, универсального доступа, равенства участников и автономии от центров власти.
В целом стоит отметить, что результаты экспертного опроса показывают фрагмен-тированность публичной сферы региона: наиболее часто в качестве дискуссионных площадок назывался Гражданский Форум Тюменской области, пресс-клуб «Простые Правила» при Тюменской областной Думе», Коллегия экологов Общественного советы города Тюмень, сеть Интернет (блоги, форумы, специализированные сайты), Общественные (публичные) слушания и круглые столы, организуемые органами государственной власти. Гораздо реже называются политические партии и образованные ими клубы (Клуб патриотической мысли при партии «Родина» - «Справедливая Россия», Клуб 555, «Школа публичной политики»), отдельные СМИ (так, отмечается, что в отдельные периоды при городской газете «Тюменский курьер» и при областном еженедельнике «Московский комсомолец в Тюмени» существовали дискуссионные клубы), общественная молодежная палата, университеты и связанные с ними организации. Всего было названо 26 различных «площадок» обсуждения общественно-значимых проблем.
Основные результаты экспертного опроса сводятся к следующим положениям. Во-первых, эксперты отмечают разную степень участия социально-политических акторов в публичной жизни: наибольший вес имеют органы государственной власти (которые выступают в качестве инициаторов, организаторов и спонсоров ряда дискуссионных площадок), несколько в меньшей степени заметно участие общественных организаций (участвуют в площадках, предоставляемых властью, являются инициаторами ряда собственных
площадок), практически незаметна роль политических партий (кроме партии «Единая Россия»). По мнению экспертов, такая логика приводит к повышению степени администрирования обсуждения общественно-значимых проблем.
Во-вторых, практически все эксперты отмечают пассивность населения: граждане не идут на контакт с партиями и общественными организиацями, не участвуют в публичных слушаниях, даже если дело касается жизненно важных для них тем, не следят за общественно-политической жизнью региона, по причине недоверия к общественной жизни и отсутствия образования и навыков в данной области.
В-третьих, указывается на практическое отсутствие рационально-критической дискуссии по общественно-значимым проблемам, основными причинами чего является чрезмерная зависимость региональных СМИ от государства, коммерциализация (акцент на развлечениях и рекламе), непрофессионализм и отсутствие компетентности у большей части корпуса журналистов, пишущих на общественно-политические темы.
В-четвертых, эксперты отмечают ограниченность институционализации ключевых с точки зрения нормативной модели характеристик публичной сферы. Так, рациональность дискуссий ограничена чересчур жестким регламентом некоторых площадок (например, отмечается, что на «Гражданском Форуме» и на некоторых думских площадках нет времени и возможности задавать вопросы), излишним догматизмом и идеологизированностью участников (это касается партийных площадок и некоторых Интернет-ресурсов), а также указанная выше некомпетентность журналистского корпуса. Открытость площадок, доступ к дискуссии всех желающих характеризует только интернет-площадки. На партийные дискуссии приходит узкий круг лиц (эксперты часто называют их «междусобойчики»). Площадки при органах государственной власти контролируются чиновниками и представителями политико-административной элиты. Автономия институтов публичной сферы сильно ограничена финансовой зависимостью большинства организаций от государственного или частного финансирования, хотя в последнем случае эксперты видят большую степень свободы для СМИ и общественных организаций. Наконец, равенство участников также наблюдается далеко не во всех случаях: основной источник воспроиз-
водства неравной переговорной силы - государство и его представители. Отношения с органами государственной власти основываются не на правовых нормах, а на личных связях, что позволяет представителям государства пользоваться преимуществами своего положения в переговорных процессах и дискуссиях.
Таким образом, отдельные сегменты публичной сферы региона институционализируют разные наборы институциональных правил. Политические партии характеризуются частичной рациональностью и открытостью, равенством и частичной автономией (кроме «Единой России»). Общественные организации в силу аккумуляции экспертного капитала отличаются высокой степень рациональности, открытости и равенства, но во многом зависят от органов государственной власти. Масс-медиа также зависят от государства, их отношения с другими участниками не всегда основаны на равенства, а само участие носит не вполне рациональный характер. Государственные дискуссионные площадки хотя и воплощают формальную рациональность (там присутствуют эксперты, выносятся решения, существует регламент), в то же время недоступны для многих потенцальных участников дискуссии, не отличаются равенством статусов участников и абсолютно не автономны.
Фрагметированный характер публичной сферы и частичная институциона-лизация ее нормативных аспектов нашла свое отражение и в результатах применения Индекса для оценки и мониторинга публичной политики. Интегральный Индекс развитости публичной сферы получил значение 0,47 (достаточно высокий показатель), зато интегральный Индекс демократичности оказался на отметке лишь 0,4. Для сравнения: самый развитый демократически регион - Пермский край - в 2006 году был оценен на 0,52 и 0,47 соответственно, а Владивосток 0,35 и 0,3. То есть, по мнению экспертов, публичная сфера в регионе существует, но носит не вполне демократический характер.
Например, действенность законов по обузданию коррупции оценивается на 2,9 из 10 баллов, степень свободы СМИ на 3,26, а показатель «Регулярные, свободные и честные выборы» на 3,07. По последнему показателю наиболее часто встречающийся значение (мода) вообще равно единице. В то же время, исполнительная власть оценивается как достаточно эффективная: пока-
затели «Исполнительная власть эффективно предоставляет услуги в сфере образования, культуры и здравоохранения» и «Исполнительная власть эффективно управляет госимуществом» имеют значение 5,5 и 4,74 соответственно, так же высоко оценивается и другие ветви и уровни публичной власти. В Индексе развитости публичной сферы наибольшим стал показатель «Местное самоуправление - власть, имеющая полномочия и средства их осуществления» (5,15 из 10), что находит отражение и в опросе, где эксперты отмечаются, что муниципальная власть пока остается «публичной», то есть, подотчетной и реагирующей на запросы населения. Наименьшее значение в этом индексе принял показатель «Публичная политика - система работающих механизмов диалога государства и общества при принятии решений» (3,81 из 10). Консультации с заинтересованными сторонами ведутся (хотя и носят полузакрытый и ситуативный характер), в то время, как с общественностью диалога вообще не построено, кроме как на официальных площадках.
Таким образом, в оценках экспертов публичная сфера региона наделяется такими характеристиками, как огосударствление (зависимость институтов от государства), фрагментация, недемократичность, формальная рациональность или отсутствие таковой, неравенство участников диалога, полузакрытый характер центров принятия решений.
Черты либеральной (нормативной) публичной сферы пока что проявлены очень слабо. Преобладание в институциональном порядке в целом и устройстве публичной сферы в частности домодерных и советских элементов (институтов и практик) создает угрозы экономической и политической модернизации (не говоря о демократизации). В отсутствие у институтов публичной сферы возможностей интегрировать разнообразные позиции акторов политического процесса создается реальная угроза фрагментации общества, окончательного рассогласования между различными уровнями институционального порядка. Таким образом, одной из задач модернизации региона представляется стимулирование гражданского участия в публичной жизни на основе равного, рационального, открытого диалога, тем более, что предпосылки для более качественного гражданского участия у Тюменской области имеются.
(Продолжение следует)
