CC BY
9
В.КБогкарева, Я.Я.Мигранова
Реформирование ме^бюЗ^етнык отношении и социальной политика регионов
Развитие межбюджетных отношений в настоящее время завершает цикл преобразований, начатых Правительством России в начале 1990-х годов. От централизованной системы советского периода через региональный хозрасчет и попытки снизу построить федеральное государство страна вновь возвращается к унитарной системе управления. Отказ от последовательного федерализма власти объясняют, как правило, проявлением регионального сепаратизма и возможной угрозы распада страны.
С 1998 г. федеральный центр и субъекты Федерации прекратили подписывать двусторонние соглашения по разграничению полномочий в налогово-бюджетной сфере, а действующие соглашения, сроки которых в основном истекали в 2001—2002 гг., выполнялись лишь частично. С 2002 г. началась подготовка к реализации фундаментальной реформы федеративных отношений и местного самоуправления. Основные направления реформы были определены двумя документами: 1) Концепцией, разрабо-
танной Комиссией при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления; 2) Программой развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г., разработанной Правительством РФ [1].
В 2003 г. были приняты два федеральных закона: № 95-ФЗ от 4.07.03 г. «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ"» (вступил в силу с 1 января 2005 г.) и № 131-Ф3 от 6.10.03 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (вступил в силу с 1.01.2006 г., затем начало действия было сдвинуто на 2009 г.).
Принятие этих законов потребовало введения масштабных изменений в действовавшее федеральное законодательство, что и было закреплено
законом № 122-ФЗ от 22.08.2004 г. [2]. В результате были признаны утратившими силу 38 федеральных законов и 74 статьи или пункты в других нормативных актах РФ. Эти изменения перераспределили полномочия преимущественно в социальной сфере.
В целом, применялась следующая схема разделения полномочий в социальных отраслях.
■ Разделение права собственности на объекты социальных отраслей между тремя уровнями управления: федеральным, субъектов Федерации, местного самоуправления. При этом федеральный уровень первым определяет свой список объектов. Из оставшихся объектов субъекты Федерации либо сами формируют свой список, либо согласовывают его с органами местного самоуправления, распределяя их между собой.
■ Субъектам Федерации дано право самостоятельно устанавливать нормы финансирования, что должно быть закреплено в региональном законодательстве. Ранее все нормативное регулирование по предметам совместного ведения было в распоряжении федерального уровня управления.
■ Каждый уровень управления может менять организационно-правовую форму объектов социальных отраслей, находящихся в его собственности.
■ Каждый уровень управления имеет право создавать новые и ликвидировать действующие объекты социальной инфраструктуры.
Разделение полномочий сопровождалось ликвидацией законодательных норм о государственных гарантиях и обязательствах:
■ по финансированию отраслей социальной сферы (например, выделять на нужды образования «не менее 10% национального дохода»);
■ по социальной защите отдельных категорий граждан и оплате труда работников бюджетной сферы.
Размер статьи не позволяет перечислить все ликвидированные гарантии и обязательства, но следует отметить наиболее социально значимые:
■ гарантия прав граждан на получение бесплатного начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования в общеобразовательных учреждениях, находящихся в ведении государственных органов управления;
■ единовременное пособие на хозяйственное обзаведение для выпускников педагогических образовательных учреждений, других специалистов, прибывших на работу в сельские образовательные учреждения;
■ гарантия финансовой и материальной поддержки в воспитании детей раннего детского возраста, обеспечения доступности образовательных услуг дошкольного образовательного учреждения для всех слоев населения.
Обоснованием для поправок было то, что ликвидировали все нереализуемые, регулярно приостанавливаемые нормы. Но решение этих задач одновременно означало и отступление от норм Конституции (статьи 7), где провозглашается один из основополагающих принципов социального государства, согласно которому создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие личности, не является сугубо личным делом самого человека и его родителей, а возводится в ранг общегосударственной политики. Поэтому ликвидацию норм, гарантирующих определенные обязательства государства перед населением, на основании того, что они не применялись на практике, нельзя рассматривать как положительное явление.
Передача на уровень субъектов Федерации (СФ) ответственности и прав на самостоятельность в принятии решений по организации и финансированию социальных объектов не была обеспечена дополнительным источником финансирования или адекватными правами в «зарабатывании» для этого средств. Налоговая политика и распределение бюджетных средств остались полностью в полномочиях федерального центра. В этих условиях необъяснима ликвидация государственных гарантий, а значит, и ответственности государства в социальной сфере. Предполагается, что реализуются эти государственные гарантии (как записано в поправке к Закону об образовании) «посредством выделения субвенций местным бюджетам... в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации».
Основными формами финансовой поддержки СФ являются:
■ Федеральный фонд финансовой поддержки СФ (для выравнивания бюджетной обеспеченности);
■ Федеральный фонд софинансирова-ния социальных расходов (для обеспечения полного объема финансирования приоритетных расходов СФ, которые «помогает» определить федеральный центр);
■ Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов (для субсидий регионам, отобранным на конкурсной основе по итогам выполнения этапов реализации программ реформирования региональных и муниципальных финансов);
■ Федеральный фонд регионального развития (для повышения уровня социально-экономического развития СФ, включая «улучшение обеспеченности регионов инженерной и соци-
альной инфраструктурой»; с 2006 г. средства предоставляются на условиях софинансирования с учетом уровня бюджетной обеспеченности);
■ Федеральный фонд компенсаций (для финансирования федеральных полномочий, делегируемых для исполнения органам власти СФ);
■ дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов СФ в связи с изменениями налогового и бюджетного законодательства;
■ дотации на возмещение убытков от содержания объектов ЖКХ и социально-культурной сферы, переданных в ведение органов местного самоуправления, для финансирования актов приема-передачи в 2004г . и задолженности за 2005г .;
■ трансферты на поддержку ЗАТО (закрытые автономно-территориальные образования). С 2006 г. бюджеты ЗАТО включаются в консолидированные бюджеты СФ, соответственно, трансферты перечисляются в бюджеты СФ, а затем передаются ЗАТО;
■ трансферты на финансовую поддержку отдельных городов: Байконур; Сочи; наукограды: Обнинск (Калужская область), Королев, Дубна, Реутов, Фрязино (Московская область), Кольцово (Новосибирская область), Мичуринск (Тамбовская область), финансирование Всероссийского конкурса на звание «Самый благоустроенный город России»;
■ трансферты на поддержку от-дельныхмероприятий и отраслей.
Основная цель (помимо экономии средств), которую преследует федеральный центр в распределении трансфертов, — выравнивание бюджетной обеспеченности СФ.
Разрыв в экономическом потенциале субъектов Федерации, измеряемом
Таблица 1
Характеристика групп субъектов Федерации, агрегированных по уровню налоговых сборов в расчете на 1 жителя в 2007 г.
№ группы СФ* Интервал налоговых сборов, тыс. руб/человек Число СФ в группе Доля группы в общей сумме налогов, % Доля населения в группе, %
1 1,6 -10 11 1,36 7,80
2 10,1-15 18 4,69 16,16
3 15,1-20 15 4,66 1 2,08
4 20,1-30 14 12,36 22,52
5 30,1-40 13 14,90 1 9,00
6 40,1-50 6 9,24 9,25
7 50,1-75 4 5,74 4,32
8 свыше 75 3 47,05 8,87
Всего в среднем 44,5 84 100 100
* Группировка СФ по данным Росстата за январь-ноябрь 2007 г.: минимальный уровень - Ингушетия 1,58 тыс. руб/человек; максимальный - Ханты-Мансийский АО - 551,67 тыс. руб/человек.
объемом собранных налогов в расчете на одного человека, в 2007г. составил 350 раз. Даже без трех самых «нало-гоемких» регионов (Москва, Ямало-Ненецкий АО и Ханты-Мансийский АО — группа № 8) разрыв достигает 45 раз (табл. 1).
Задача выравнивания решается в два этапа.
На первом этапе Минфин РФ пытается сократить дифференциацию в налоговых доходах бюджетов СФ путем регулирования налоговой системы. Предполагается, что это облегчает решение задачи второго этапа — выравнивание бюджетной обеспеченности СФ с помощью трансфертов.
На первом этапе использовались следующие два способа.
1. Снижение ставок на повсеместно собираемые налоги. Примерами использования этого способа служат: снижение базовой ставки НДС с 20% до 18% в 2004г.; снижение ставки ЕСН с 35,6% до 26% в 2005 г.
Есть основание считать, что основная причина замены страховых взно-
сов налогом и снижения ставки ЕСН связана именно с решением межбюджетных проблем. Обоснованием этому служило снижение налоговой нагрузки на фонд оплаты труда — обеспечивается рост прибыли и расширение налоговой базы для налога с прибыли. При этом непонятно, почему выбор пал на ЕСН, а не на НДС, который снижает налоговую нагрузку и на прибыль, и на фонд оплаты труда.
2. Централизация налоговых поступлений либо путем отмены региональных налогов, либо изменением пропорций «расщепления» федеральных налогов между уровнями управления.-
Примерами использования второго способа служат:
■ полная отмена налога на пользователей автомобильных дорог и зачисление в федеральный бюджет 100% доходов от табачных изделий в 2003 г;
■ отмена налога с продаж и ряда сборов, доходы от которых поступали в региональные бюджеты; увеличение федеральной доли налога на добычу по-
лезных ископаемых (НДПИ) в 2004 г.;
■ централизация в федеральном бюджете: водного налога; 1,5% налога на прибыль; 9,4% НДПИ в части нефти и газового конденсата в 2005 г.
По оценкам специалистов Института экономики переходного периода (ИЭПП), потери налоговых доходов СФ от централизации трех налогов составили в 2005 г. соответственно 50, 18 и 29%. Если от централизации НДПИ 95% потерь региональных бюджетов пришлось на 14 регионов с бюджетной обеспеченностью выше среднероссийского уровня, то на регионы, не получающие дотаций из федерального бюджета, пришлось 40% потерь от централизации водного налога и 70% потерь от централизации 1,5% налога на прибыль [3].
Распределение оставшихся на территории налогов идентично использованию метода прогрессивной шкалы для отчислений в федеральный бюджет от всех налогов, собираемых на территории СФ. В регионах группы № 1 остается 98,9%, а в группе № 8 — 39,8% (табл. 2). Использование этого метода обеспечивает стабильную на-
логовую ситуацию для бизнеса и предсказуемость ситуации для регионов.
На втором этапе для распределения каждого вида трансфертов используется своя методика. Рассмотрим одну из них — метод расчета уровня софинансирования.
Казалось бы, в случаях софинан-сирования расходов, федеральный центр должен бы устанавливать заранее размер своей доли, чтобы стимулировать региональное участие в решении определенных проблем.
Но размер софинансирования определяется для каждого региона по довольно странной формуле:
У1 = ((БО х У - БО х У ) х
4 4 макс макс мин мин7
БО)/(БО - БО ), где
V' у макс мин7'
У — уровень софинансирования расходов из федерального бюджета ь го СФ;
У — минимальный уровень сомин
финансирования;
У — максимальный уровень со-
макс
финансирования;
БО4 - уровень расчетной бюджетной обеспеченности СФ после распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности;
Таблица 2
Характеристика регионов по группам с разным налоговым потенциалом по данным январь-декабрь 2007 г.
№ группы Доходы бюджетов, млрд. руб. Расходы бюджетов, млрд. руб. Осталось налогов в бюджетах, в % от собранных Доля налоговых доходов в доходах бюджетов, %
1 293,37 308,14 98,94 28,77
2 452,92 455,85 72,63 47,26
3 390,31 384,38 68,11 51,02
4 804,94 796,77 66,44 64,05
5 870,30 887,20 61,27 65,86
6 422,15 407,69 49,79 68,42
7 361,22 336,65 59,37 59,23
8 1171,28 1153,98 39,76 100,29
Всего 4766,51 4730,69 51,98 68,47
БО — минимальный уровень
мин ^ г
бюджетной обеспеченности после распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности;
БО — максимальный уровень
макс ^г
бюджетной обеспеченности после распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.
Размер софинансирования федерального центра ставится в зависимость от двух величин: от размаха (максимальный — минимальный) в уровне расчетной бюджетной обеспеченности регионов после выравнивания бюджетной обеспеченности и от размаха (максимального — минимального) уровня софинансирования. Оба параметра определяются Минфином РФ. При этом не учитывается реальная ситуация в регионах, для которых и предназначено софинансирование. СФ не могут заранее прогнозировать размер субсидии, и соответственно, обосновать свое участие в программе. Кроме того, по приведенной формуле регионы с более высоким уровнем бюджетной обеспеченности получают более высокий уровень софинанси-рования. Метод явно некорректный
и решает только примитивную задачу — автоматизации процесса перебора вариантов распределения заранее выделенного объема финансирования.
Сходные методические приемы используются и для остальных видов финансовой поддержки. На наш взгляд, проблема не в отдельных частных случаях применяемых методик — принципиально несостоятелен подход, суть которого в непрерывном манипулировании налогами с целью оптимального распределения заранее определенного объема бюджетных средств. Даже экономически сильные регионы в условиях непрерывных изменений правил налогообложения и распределения бюджетных ресурсов лишаются самостоятельности в долгосрочных проектах, для реализации которых необходима предсказуемость ситуации.
Первые результаты реформы:
1) Реформа не остановила процесс централизации бюджетных ресурсов, который начался еще до ее старта в 1999г. Продолжилось постепенное снижение доли СФ в консолидированном бюджете РФ по доходам и расходам (табл. 3).
Таблица 3
Доля доходов и расходов бюджетов субъектов Федерации в консолидированном бюджете РФ в 1998-2007 гг., %
Годы Налоговые Доходы без учета финансовой Расходы
доходы помощи из федерального бюджета
1998 56,6 54,0 54,1
1999 49,2 48,9 51,9
2000 43,5 45,4 54,4
2001 37,4 40,1 54,2
2002 35,1 37,4 49,3
2003 39,6 37,6 50,0
2004 36,1 34,1 50,8
2005 30,9 33,8 49,5
2006 31,8 33,8 43,4
Источник: Российская экономика в 2005 г. и 2006 г. М.: ИЭПП. Вып. № 21-27.
Таблица 4
Распределение населения по регионам с разным уровнем бюджетной обеспеченности по результатам исполнения бюджетов
в 2006-2007 гг.
Уровень бюджетной обеспеченности, в % к среднему по стране
2006 2007
37,9 32,4
4,6 10,8
6,4 5,9
33,3 26,0
3,3 10,3
14,5 14,5
100 100
48,9 49,1
82,2 75,1
Критический (менее 64) Низкий (64-75) Ниже среднего (70-75) Средний (75-100) Выше среднего (100-150) Высокий (свыше 150) Итого
Первые три группы Первые четыре группы
2) Выравнивания бюджетной обеспеченности не получилось. Если в
2004 г. снижение бюджетных доходов в реальном выражении наблюдалось только в 4-х субъектах Федерации, то в
2005 г. — уже в 14. Безвозмездные поступления из федерального бюджета в бюджеты СФ в сопоставимых ценах в 2005 г. снизились на 1,3%.
Не улучшилась ситуация с бюджетной обеспеченностью СФ и в 2007 г. Если в 2006 г. дефицитный бюджет имели 33 региона, то в 2007 г. их стало 36. Число регионов с профицитным бюджетом уменьшилось с 54 до 50. Кратность в уровне бюджетной обеспеченности СФ не сократилась, а даже немного выросла с 25 раз в 2006 г. до 25,9 в 2007 г.
3) В 2006 и в 2007 гг. почти 50% населения проживало в регионах с уровнем бюджетной обеспеченности ниже среднего уровня (табл. 4).
Вряд ли такие изменения можно признать существенными достижениями в распределении межбюджетных трансфертов.
Казалось бы, напрашивается единственный вывод: очередная ре-
форма, затрагивающая социальную сферу, не дала положительных результатов. Но этот вывод справедлив, если реальная задача реформы заключалась в совершенствовании межбюджетных отношений, направленных на развитие регионов, что без инициирования самостоятельности региональных властей невозможно.
Реальная цель была иная. Поскольку все социальные реформы подчинены главной, которую последние годы решало правительство — снижению инфляции и укреплению рубля, то и межбюджетная — не исключение. С этих позиций результаты были вполне позитивны — инфляция снижалась. При этом:
■ создалась видимость повышения самостоятельности регионов в соответствии с федеративным устройством. Федеральный центр переложил на субъекты Федерации все основные обязательства и ответственность по содержанию большей части объектов социальной сферы;
■ реформа позволила снять многие обременительные гарантии государ -ства в социальной сфере;
■ вина за низкую оплату труда и низкие социальные объемы финансирования объектов социальной сферы теперь полностью ложится на регионы;
■ возможность сдерживать рост социальных расходов центр оставил за собой, применяя гибкий механизм социальных трансфертов;
■ вместо самостоятельных источников финансирования новых полномочий регионы получили право самостоятельно принимать решения о ликвидации подведомственных объектов социальной инфраструктуры или о переводе их в автономные учреждения (закон №174-ФЗ от 3.11.2006 г.).
По данным Росстата, за период 2005—2007 гг. число объектов социальной сферы сократилось: больниц — на 31,3%; женских консультаций и детских поликлиник — на 24,3%; амбу-латорно-поликлинических учреждений — на 17,2%; станций скорой помощи — на 5,3%; дневных общеобразовательных школ — на 12,7%; вечерних — на 8,9%.
Проблема межбюджетных отношений усугубляется еще и тем, что параллельно с реформированием отношений между федеральным центром и СФ проводится реформа отношений между СФ и органами местного самоуправления. На этот уровень переносится не только схема и механизмы, но все ошибки, методы исправления которых не найдены. Федеральный центр спускает регионам директивы, методики, модельные законы, но не финансовые ресурсы. Все эти директивные материалы предлагают СФ строить схему отношений с местным самоуправлением аналогично схеме верхнего уровня, т.е. продолжить вертикаль.
Изменения в межбюджетных отношениях сказались и на социальной политике регионов.
Федеральный закон № 122-ФЗ внёс изменения и в Трудовой Кодекс. С 01.01.2005 г. была отменена единая тарифная сетка, которая служила федеральной гарантией в оплате труда всем работникам бюджетных организаций независимо от их подчинения. Согласно новому законодательству, установленные на федеральном уровне условия оплаты труда в бюджетной сфере не являются обязательными для регионов и территорий. При их введении в государственных учреждениях субъектов РФ и муниципальных образованиях соблюдается принцип добровольности.
В течение 2005-2006 гг. МЗСР РФ вело Мониторинг реализации закона № 122-ФЗ, в том числе и по реализации субъектами Федерации права на установление систем и размеров оплаты труда работников подведомственных организаций. Мониторинг 2006 г. показал, что большинство регионов не спешат реформировать систему оплаты труда в бюджетной сфере. Отказались от использования ЕТС только Тюменская область (2005 г.) и С-Петербург (2006 г.). Не все регионы (всего 52 субъекта Федерации) смогли с 1 мая 2006 г. провести повышение минимальной заработной платы, как и на федеральном уровне — 1100 руб. Этот процесс завершился к 1 октября 2006 г. — все субъекты Федерации приняли необходимые нормативные документы. В то же время 12 регионов установили ставки 1 разряда в повышенном размере или надбавки к ставкам ЕТС. Большинство из этих регионов имели средний и выше среднего финансово-экономический потенциал, и только Москва и ХМАО — самый высокий. Такая ситуация объясняется следующим: во-первых, новых разработанных и апробированных отрасле-
вых систем оплаты труда федеральным центром предложено не было, и региональные власти не хотели рисковать; во-вторых, вводить новую систему имеет смысл, если при этом существенно повышается заработная плата, но большинство регионов не могут самостоятельно решить эту проблему и исправить сложившуюся ситуацию с оплатой труда в бюджетной сфере.
Несмотря на определённые трудности, большинство регионов в 2005— 2006 гг. активно поддержали процесс повышения минимальной заработной платы в пределах установленного центром минимума. В результате темпы роста реальной заработной платы выросли, сократилась дифференциация, доля оплаты труда в структуре денежных доходов населения увеличилась. В то же время не исключена ситуация, когда федеральный центр, который теперь не несет ответственности за всю бюджетную сферу, начнет активно повышать минимум зарплаты, дотационные регионы выполнять эти решения не смогут. С 01.12.2008 г. введена новая система оплаты труда в федеральных бюджетных организациях. Вопрос о том, насколько активно этот процесс поддержат регионы, всегда оставался не ясным. Финансовый кризис оптимизма не добавляет. Тем более, что эта система не учитывает специфики оплаты труда региональных бюджетников (учителей, врачей и т.д.).
Ситуация с заработной платой в органах региональной власти не имеет ничего общего с оплатой труда остальных бюджетников. Данные статистики свидетельствуют, что по прошествии 3 лет ситуация в оплате труда работников социальной сферы, где сосредоточена основная масса региональных бюджетных учреждений, практически не изменилась. Не решили проблему
и Национальные проекты, финансируемые из федерального бюджета. В 2007 г. средняя оплата в образовании составляла 65% от средней по экономике страны против 62% в 2004 г., в здравоохранении и социальном обслуживании — 74% против 68%.
В соответствии с законом, субъекты Федерации, получающие дотации из Федерального фонда финансовой поддержки СРФ, не имеют права устанавливать заработную плату своим госслужащим выше оплаты труда, установленной для соответствующей категории федеральных госслужащих. По данным мониторинга, проведенного Минфином РФ в 2006 г., в 53 регионах (83% от числа получающих дотации) заработная плата госслужащих в учреждениях СФ превышала установленный норматив. Из них в 14 регионах заработная плата была выше в 1,5 раза, а в 4 (Сахалинской, Волгоградской, Калининградской и Воронежской областях) — более, чем в
2 раза, в Рязанской области — свыше
3 раз. По данным специального обследования Росстата, в 2006 г. средняя зарплата по РФ составляла 10 800 руб., у гражданских работников федеральных органов исполнительной власти — 13 270 руб., а у работников исполнительной власти СФ — 22 244 руб. В органах местного самоуправления с исполнительно-распорядительными функциями — 14 463 руб.
Принятые в 2004 г. федеральные законы расширили полномочия регионов в области социальной защиты населения. Эти нормативные акты предусматривали: монетизацию льгот и разделение мандатов по их финансированию между федеральным и региональными бюджетами; передачу полномочий по ежемесячному пособию на ребенка на региональный уро-
вень; принятие единого для всей страны порядка предоставления жилищных субсидий; перевод учреждений социальной защиты из муниципальной собственности в региональную. В целом эти изменения привели к росту расходов региональных бюджетов по статье «социальная политика».
Расходы консолидированных бюджетов СФ по статье «социальная политика» (без ЖКХ) в расчёте на одного жителя различаются в несколько раз (табл. 5) 1. В 2004 г. разрыв между максимальным уровнем (ХМАО) и минимальным (Ульяновская область) составлял 16,7 раза, а в 2007 г. — 13,8 раз (Ямало-Ненецкий АО и Курская область). С учётом стоимости жизни эта разница существенно снижается: в 2004 г. до 10,8 раза, в 2007 г. — до 8,4 раза.
В 2007 г. в среднем по стране этот показатель составлял 3998 руб. в год против 1736 руб. в 2004 г. Душевые рас-
ходы на социальную политику ниже среднего уровня были, как и прежде, в подавляющем числе (60) регионов, но при этом значительно увеличилось число субъектов с расходами свыше 5 тыс. руб. в год (с 4 до 14). После корректировки на индекс стоимости жизни в этой группе осталось 11 регионов с разным финансово-экономическим положением: Ямало-Ненецкий АО, Ханты-Мансийский АО, Ненецкий АО, Москва, С-Петербург, Вологодская область, Республика Ингушетия, Чеченская Республика, Красноярский край, Усть-Ордынский Бурятский АО, Камчатская область.
Расходы на социальную политику в консолидированном бюджете СФ включают не только собственные финансы региона, но и поступления из федерального бюджета, в том числе и ресурсы внебюджетных фондов. Собственные возможности регионов в
Таблица 5
Распределение субъектов Федерации по объёму расходов
на социальную политику в расчёте на душу населения в 2004, 2006 и 2007 гг. (без расходов на содержание ЖКХ)
Расходы на социальную политику, руб. на 1 человека в год Число регионов, ед. Расходы с учётом стоимости жизни, руб. на 1 человека в год Число регионов, ед.
2004 2006 2007 2004 2006 2007
До 1000 21 До 1000 9 - -
1001-2000 53 20 1 1001-2000 68 12 -
2001-3000 5 39 39 2001-3000 3 47 26
3013-4000 - 14 20 3013-4000 2 21 36
4001-5000 2 7 11 4001-5000 3 11
5001-6000 1 1 7 5001-6000 1 7
свыше 6000 3 4 7 свыше 6000 2 1 4
Итого: 85 85 8 Итого: 8 85 8
В среднем по РФ 1736 3012 3998
* Без Коми-Пермяцкого округа. **Без Чеченской Республики.
1 Таблицы 5-7и 9-10рассчитаны по данным Росстата (Регионы России: Социально-экономическое положение—2008).
реализации мер по социальной защите характеризует показатель «расходы по обязательствам СФ на реализацию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан», который включает как денежные выплаты, так и стоимость социальной поддержки в натуральной форме.
В табл. 6 этот показатель за 2007 г. приведен в расчёте на одного жителя. В среднем по стране он в 3 раза ниже, чем расходы консолидированного бюджета на социальную политику. У основной массы регионов (40) среднедушевые расходы по обязательствам СФ составляли от 500 до 1000 руб. в год. При этом в 6 СФ они были значительно ниже 500 руб. Среди 7 «самых богатых» оказалась и Ингушетия. Различия между максимальным и минимальным уровнем расходов по мандатам регионов составляли 27 раз, т.е в 2 раза больше, чем по душевым расходам на социальную политику в консолидированных бюджетах СФ.
В статистической отчётности единые денежные выплаты (ЕДВ) в связи с отменой натуральных льгот стали относить к социальной помощи, поэтому в общей структуре социальных трансфертов из всех источников финансирования доля пособий и социальной помощи в целом по стране выросла с 10% в 2004 г. до 25,8% в 2007 г.
Закон № 122-ФЗ разделил всех льготников на федеральных и региональных получателей ЕДВ. В региональный список вошли ветераны труда и военной службы, труженики тыла, реабилитированные и признанные пострадавшими от политических репрессий. По данным ПФР, на 01.10.2006 г. число лиц, получающих ЕДВ за счёт региональных бюджетов, составило 11 116 тыс. человек. Понятно, что это все лица пенсионного возраста. В конце 2007 г. их численность возросла до 11 360 тыс. человек за счёт включения дополнительных
Таблица 6
Расходы по обязательствам субъектов Федерации по социальной поддержке отдельных категорий граждан в расчёте на 1 жителя
в 2007 г.
Федеральные округа Расходы в среднем на 1 человека, руб. Число СФ с расходами на 1 человека, руб. в год
до 500 501750 7511000 10011250 12511500 15012000 свыше 20000
Центральный 1854,2 1 8 3 2 2 2
Северо-Западный 1720,9 1 4 2 2 2
Южный 726,7 2 6 4 1 1
Приволжский 977,9 8 1 2 2 1
Уральский 1421,6 3 1 2
Сибирский 1076,5 3 3 1 2 2 2
Дальневосточный 1314,4 1 1 1 2 4
Всего по РФ 1304,7 6* 30 10 12 8 12 7**
* Белгородская область (126 руб.), республики: Дагестан (457руб.), Северная Осетия (355 руб.), Тыва (283 руб.), Хакасия (349 руб.), Читинская область (395 руб.)
** Москва (3442 руб.), Московская область (2342 руб), С- Петербург (2383 руб.), Карелия (2075 руб.), Ингушетия (2030 руб.), ХМАО (2317); ЯНАО (2901руб.)
категорий в список льготополучате-лей в отдельных СФ.
Правительство РФ для региональных льготников предложило установить в 2005 г. ЕДВ в размере 200 руб. в основном для компенсации расходов по оплате проезда в городском транспорте и услуг телефонной связи. В регионах реализация этого закона проводилась по-разному. Например, в Москве льготники регионального списка получили денежную компенсацию в размере 50% стоимости оплаты за телефон и ЕДВ в размере 212 руб., а всем пенсионерам были выданы социальные карты на бесплатный проезд в общественном транспорте. В Нижнем Новгороде ввели социальные билеты на проезд в городском транспорте для всех пенсионеров, а региональным льготникам стали выплачивать ЕДВ в размер 205 руб. Однако в подавляющем большинстве регионов ЕДВ в сумме со стоимостью предоставляемых в натуральной форме услуг не превышали 200 руб.
Почти все субъекты Федерации проводят ежегодно индексацию ЕДВ
в связи с ростом тарифов на транспортные услуги и услуги связи. В 2007 г. среднероссийский размер ЕДВ для региональных льгополучателей составлял 295 руб. в месяц. В табл. 7 приведено распределение субъектов Федерации по размеру ЕДВ в 2007 г. В число регионов с самым низким размером ЕДВ попали также Московская область (102 руб.), Красноярский край (83 руб.), Хабаровский край (100 руб.), Республика Калмыкия (100 руб.). Основная причина низких ЕДВ (до 200 руб.) — сохранение льгот на пользование услугами городского транспорта в натуральной форме. Столь высокие различия в размере ЕДВ по регионам страны в значительной степени объясняются и разной стоимостью услуг. В 35 регионах за счёт собственных бюджетов были устанавлены дополнительные ЕДВ и для федеральных льготников.
Низкий уровень пенсий большинства пенсионеров является причиной того, что региональные органы власти вынуждены оказывать им дополнительные меры социальной поддержки.
Таблица 7
Распределение регионов по размеру ЕДВ, финансируемых из бюджетов субъектов Федерации в 2007 г.
Федеральные округа Средний размер ЕДВ, руб. в месяц
до 200 201-250 251-300 301-350 351-400 401-450 451-500 свыше 500 средний
Центральный 2 2 6 6 2 244
Северо-Западный 2 1 2 3 3 479
Южный 1 1 5 3 271
Приволжский 2 3 1 4 2 2 349
Уральский 2 1 2 204
Сибирский 3 2 4 1 1 1 1 232
Дальневосточный 2 1 2 1 1 2 352
Всего СФ 12 10 18 14 7 4 5 10* 295
* Вологодская область (600); Калининградская (1200); Мурманская (581); Татарстан (582); Самарская (532); ХМАО (711); ЯНАО (628); Тыва (530); Сахалинская (531); Чукотский АО (632).
Эта проблема особенно актуальна для регионов с высокой стоимостью жизни. Виды и размеры социальной помощи пенсионерам в регионах различаются в десятки раз. Так, например, в 2005 г. в Татарстане неработающие получатели трудовой пенсии по старости имели доплату в размере 271 руб., в Москве — 891руб. В Нижегородской области ежемесячные доплаты к пенсии (от 200 руб. до 500 руб.) получали только неработающие пенсионеры, имеющие звание «Народный артист России», «Народный художник России», «Заслуженный артист России», дополнительное материальное обеспечение к пенсии имели ветераны спорта — участники и призёры Олимпийских игр. Все остальные пенсионеры получали адресную социальную помощь только при условии, если душевой доход в их домохозяйствах был ниже ПМ. Такой порядок действует и в большинстве регионов.
Нормативная база социального ежемесячного пособия на детей за время реформ претерпела множество изменений — менялись условия назначения пособия и источники финансирования. Однако оно по-прежнему остается одним из самых многочисленных — в 2004 г. это пособие получали 16,66 млн. детей до 16 лет, или 57,3% в общей численности детей до 16 лет, а в 2006 г. — 11,8 млн. человек, или 43,8%. В 2007 г. их численность сократилась ещё на 500 тыс. человек. Такая динамика объясняется не только ростом заработной платы родителей и снижением рождаемости, но и введением процедуры переоформления пособия. С 2005 г. это пособие вновь стало региональным мандатом, причём базовый размер не менялся — 70 руб. По данным мониторинга МЗСР РФ, в III кв. 2006 г. ситуация с детскими пособием
складывалась следующим образом:
в 29 регионах базовый размер пособия сохранили на уровне 70 руб.;
в 42 регионах — от 71 руб. до 100 руб.;
в 13 регионах размер был установлен в диапазоне от 105 руб. до 300 руб.;
в 5 регионах действовали схемы назначения пособия в зависимости от числа детей, их возраста и социально-демографического типа семьи.
Пособие на детей одиноких матерей и пособие на детей военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, на детей, родители которых уклоняются от уплаты алиментов, также финансируются за счёт региональных бюджетов. В регионах, где базовое пособие на детей из малообеспеченных семей было увеличено, эти три пособия были также повышены по сравнению с нормативным минимальным уровнем (140 и 105 руб. соответственно). Как складывалась ситуация с детскими пособиями в 2007 г., можно видеть из табл. 8.
Размер детских пособий с середины 1990-х годов всегда был предметом серьёзной критики — в 2004 г. они составляли 3—6% от ПМ ребёнка. За 3 года ситуация не изменилась: эффект от повышения пособий в значительной степени поглотила инфляция. Так, например, в 2007 г. даже в Москве, Московской области и ХМАО, где установлен самый высокий уровень базового пособия (300 руб.), в соотношении с региональным ПМ ребёнка оно составляло соответственно 6%, 7,1, и 5%.
Поддержка семей с детьми остаётся приоритетным направлением социальной политики всех субъектов Федерации, и поэтому они не ограничиваются выплатой только установленных на федеральном уровне дет-
ских пособий, хотя масштабы социальной поддержки семей с детьми не сопоставимы. Так, например, в 2006 г. в 15 субъектах РФ были введены пособия на детей из многодетных семей от 105 до 560 руб.; в 4 регионах — пособие в повышенном размере на детей-инвалидов; в 3 регионах — на детей, родители которых являются пенсионерами или инвалидами — 100 руб. и 150 руб. В целом ряде регионов установлены также компенсации или выплаты на питание в школе для детей из социально слабо защищённых семей, выдаётся материальная помощь на приобретение школьной формы и учебников. Детям до 2 лет по медицинским показаниям назначается бесплатное детское питание. Многодетным семьям предоставляются льготы по лекарственному обеспечению и оплате ЖКУ.
Список различных видов социальной помощи, оказываемой в регионах семьям с детьми, достаточно разнообразен и широк. Размер и перечень видов зависит в значительной степени от финансово-экономического положения и стоимости жизни в субъекте Федерации. Так, например, в Москве в 2007—2008 гг. для семей с детьми установлены 33 различных вида городских выплат (не считая натуральных льгот), размер которых значительно выше, чем в других субъектах, и более льготные условия их получения (административная граница малообеспе-ченности установлена на уровне 1,5 регионального ПМ). В Нижегородской области, которая является типичным регионом России, список детских и материнских социальных выплат, установленных Правительством области, ограничен 18 видами и более жёсткими условиями получения. Ниже и размер этих выплат. В целом расходы
по обязательствам области по социальной поддержке граждан в расчёте на одного жителя в 4,8 раза ниже, чем в Москве.
Говоря о социальной поддержке населения, стоит остановиться на так называемой адресной социальной помощи, или пособии по мало-обеспеченности (бедности), которое и до 2005 г. финансировалось за счёт средств регионального бюджета. Это пособие выплачивается отдельным категориям граждан или домохозяйс-твам, в которых душевой доход ниже административной границы бедности. В регионах эта граница (в % от ПМ) и право на получение пособия устанавливаются региональными органами власти самостоятельно и зависят от финансовых возможностей и масштабов бедности на территории. Его отличает мизерный размер и ограниченные сроки получения (3—6 месяцев), поэтому оно, как и детские пособия в подавляющем большинстве регионов, не может решить проблем нуждающихся семей и сократить масштабы распространения бедности.
С переходом на рыночные отношения резко сократились расходы государства на содержание ЖКХ и увеличилась доля населения в оплате ЖКУ. В ближайшей перспективе предполагается увеличить её до 100%. В 2006—2007 гг. Правительством РФ был установлен для населения норматив оплаты ЖКУ в размере не ниже 95%, а фактический уровень (с учетом льгот, дотаций и субсидий отдельным категориям граждан) — 85 %. Поскольку нормативы по оплате населением ЖКУ каждый регион устанавливает самостоятельно, то дифференциация в доле оплаты населением ЖКУ существенна. В 2006 г. минимальная доля была в Чукотском АО — 29%, а
Таблица 8
Размер базового пособия на ребенка, установленный в субъектах Федерации в 2007 г.
Размер пособия, руб. Число регионов, ед. Регионы с размером пособия в зависимости от числа детей в семье * и возраста ребёнка** Размер пособия, руб.
70 14 Рязанская область* 100-1000
71-90 9 Ярославская область* 170-204
91-100 21 Республика Коми ** 84-540
101-125 12 Ленинградская область** 126-190
126-150 12 С- Петербург** 300-2950
200 3 Чувашская Республика* 108-151
201-250 2 Ямало-Ненецкии АО** 200-500
300 3 Томская область** 70-210
Итого 86 Магаданская область** 100-250
Таблица составлена по данным Росстата (Регионы России: Социальное положение и уровень жизни населения России-2008).
норматив — 95% и более — действовал в 37 субъектах Федерации, из них в 7 — 100%. Год спустя их численность возросла до 39.
Субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг предоставляются гражданам в случае, если их расходы на оплату ЖКУ превышают величину установленной в регионе максимально допустимой доли расходов на оплату ЖКУ в совокупном доходе семьи. В 2007 г. 2/3 субъектов Федерации уже установили эту долю на уровне федерального стандарта — 22%. Лишь в 18 регионах эта доля была ниже. В Москве и в Чукотском АО указанный «порог» был на самом низком уровне (10%). Следует заметить, что устанавливаемый субъектом Федерации норматив мало связан с его финансово-экономическим положением и во многом зависит от политических установок региональной власти.
Субсидии в 2007 г. в России получали 8,8% домохозяйств, в 2006 — 10,6%. Таким образом, каждая 6-я семья ли-
шилась этой социальной поддержки. В 2007 г. снизился среднемесячный размер субсидии с 675 до 641 руб., тогда как тарифы на жилищные и коммунальные услуги в среднем по РФ за год выросли соответственно на 5,1% и 3,4%. Следует отметить, что если численность получателей последние 4 года сокращалась постоянно, то уменьшение субсидии произошло впервые (снижение наблюдалось в 46 СФ). Причины таких изменений состоят как в росте номинальных доходов населения, так и в повышении устанавливаемых нормативов. По регионам разница в количестве семей, получающих жилищные субсидии (в % от общей численности семей, проживающих в регионе), превышает десятки раз и мало связана с масштабами бедности на территории. Так, в Ингушетии удельный вес семей, получающих субсидии в 2006 г., составлял 40,6%, а в Смоленской области — 1,7%. В 2007 г. их доля в Ингушетии выросла до 72,7%, в Смоленской области практически не изменилась (1,8%).
В целом по стране число субъектов Федерации, где доля получающих жилищные субсидии не превышает 5% в общем числе семей, проживающих на данной территории, увеличилось за год с 13 до 22% (табл. 9).
Субсидии на оплату ЖКУявляются адресным видом социальной помощи. Однако в подавляющем большинстве регионов число семей-получателей субсидий значительно меньше, чем масштабы распространения бедности. Специальные обследования показывают, что часто бедные домохозяйства не имеют субсидий, и в то же время их получают далеко не бедные семьи [4] 1. Основная причина такого несоответствия лежит в самой методике назначения и расчёта субсидий, которая принимает во внимание не низкие доходы проживающих, а соотношение оплаты за социальную норму жилья и доходы членов домохозяйства, зарегистрированных на данной площади.
Что касается размеров субсидии, то большая дифференциация наблюдается не только в целом по стране (максимальные различия в последние 2 года составляют более 8 раз), но и в пределах федеральных округов. Столь существенные различия объясняются, во-первых, региональной дифференциацией материального положения и жилищных условий большинства населения, а также демографическим составом семей; во-вторых, политикой региональной власти по установлению предельной доли расходов населения на оплату ЖКУ и сохранению финансирования ЖКХ за счёт бюджетных средств; в-третьих — это бесспорный результат различных природно-климатических условий и, соответственно, тарифов на эти услуги.
Социальная поддержка по оплате жилого помещения и коммунальных услуг — это скидка, предоставляемая в соответствии с действующим феде-
Таблица 9
Распределение субъектов Федерации по числу семей, получающих субсидии на оплату услуг ЖКХ в 2007 г. (в % от общего числа семей), размер субсидии на семью в 2006 и 2007 гг.
Федеральные округа Число СФ, где доля семей, получающих субсидии на оплату ЖКУ, составляла в 2007 г. Размер субсидии на семью в месяц, руб.
до 5% 5-10 10-15 15-20 св. 20% 2006 2007
Центральный 7 7 4 669 647
Северо-Западный 4 4 1 1 1 753 671
Южный 5 4 1 3 490 492
Приволжский 4 8 2 586 548
Уральский 2 3 1 722 640
Сибирский 3 6 3 2 660 667
Дальневосточный 3 2 3 1 1153 1079
Всего субъектов РФ* 22 32 17 7 7 675 641
* Таблица составлена по данным статистического сборника «Регионы России. 2008».
1 По данным обследования населения Нижегородской области, в 2006г. среди получателей жилищных субсидий бедные составляли 1/3 часть.
ральным и региональным законодательством определенным категориям граждан.
Эта скидка получила название «льгота» и имеет в большинстве регионов пока безналичный характер. В 2006 г. льготы по оплате ЖКУ имели 39 523,3 тыс. человек, через год их численность сократилась до 38 846,4 тыс. в основном за счёт смертности лиц старших возрастов. Однако в ряде регионов произошёл рост численности за счёт расширения списка категорий льготополучателей региональными органами власти. Средний размер скидки на одного получателя в 2006 г. составлял 216 руб., а в 2007 г.— 259 руб. Из табл. 10 видно, что самые большие скидки имеют льготники в Дальневосточном ФО, а самые низкие — в Южном ФО. Это связано в первую очередь с природно-климатическими особенностями этих территорий, которые отражаются в тарифах на ЖКУ, а также разными жилищными условиями (благоустройство жи-
лищного фонда, форма собственности жилья и т. д.) и демографическим составом населения.
Анализ различных видов социальной поддержки населения, финансируемой из средств бюджетов субъектов Федерации, показал большие региональные различия как в перечне и размере выплат, так и в условиях их предоставления, что в значительной степени зависит от финансово-экономического положения и стоимости жизни в регионе.
Немалую роль играют также масштабы распространения бедности, состояние жилищного фонда и социально-демографический состав населения. Общей для всех регионов тенденцией за первые 3 года после получения более широких полномочий в сфере социальной защиты является сокращение численности детей — получателей пособий и домохозяйств — получателей жилищных субсидий. Повышение размеров денежных выплат происходит в основном в меру
Таблица 10
Средний размер скидки и численность получателей льгот по оплате ЖКУ в 2006-2007 гг.
Федеральные округа Число получателей, тыс. человек Средний размер льготы, руб.
2006 2007 2006 2007
Центральный 12766,1 11765,0 209 268
Северо-Западный 4302,3 4445,8 282 312
Южный 5666,8* 6533,4 156 171
Приволжский 7737,2 7299,1 187 229
Уральский 2605,9 2457,3 252 296
Сибирский 5049,8 4954,3 217 269
Дальневосточный 1389,0 1391,5 412 485
Всего по РФ 39513,3 38846,4 216 259
* Отсутствуют данные по Чеченской республике.
Таблица составлена по данным статистического сборника «Регионы России-2008».
роста потребительских цен и тарифов, и реального их роста не наблюдается. В большинстве регионов стоимость мер социальной поддержки отдельных категорий граждан по обязательствам субъектов Федерации в натуральной форме превышает расходы, связанные с денежными выплатами.
Мировой финансовый кризис, разразившийся в конце 2008 г., несмотря на уверения Правительства РФ о наличии Резервного стабилизационного фонда, который позволит стране выйти из кризиса с меньшими потерями, приведёт к сокращению социальных расходов и падению уровня жизни подавляющего большинства россиян. Падение объёмов производства уже привело к росту безработицы, снижению реальной заработной платы у всех работников и номинальной — у значительной их части. И это только начало процесса. В результате сократятся объемы собираемых налогов. Дефицит федерального бюджета заставит снизить социальные расходы, несмотря на уверения Правительства РФ выполнить все свои социальные обязательства в 2009 г. Одним годом
финансовый кризис в России не ограничится. Недаром министр финансов РФ уже в апреле 2009 г. заявил о необходимости для России внешних займов, которые она не брала с 1998 г., и все первые годы нового тысячелетия усердно «гасила» ранее взятые.
Ещё большие проблемы с наполняемостью бюджетов будут у региональных органов власти. Потребность в социальных трансфертах у регионов существенно вырастет. Сокращение налоговых поступлений скажется и на относительно благополучных регионах, которые могли обходиться без поддержки из федерального бюджета, и на регионах-донорах. Дефицит региональных бюджетов при наличии у них права на принятие решений о ликвидации объектов социальной инфраструктуры, находящихся в их подчинении, усилит процесс сокращения объёмов бесплатного и на льготной основе потребления социально-значимых услуг населением. То же ждёт и социальную поддержку населения по обязательствам субъектов Федерации. Вновь увеличатся масштабы бедности.
Литература
1. Постановление Правительства РФ № 584 от 15.08.2001г.
2. Закон № 122-ФЗ «О внесении измее-ний в законодательные акты РФ в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъ-
ектов РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
3. Российская экономика в 2005 г.: Тенденции и перспективы. М.: ИЭПП.
4. Римашевская Н.М., Ивашиненко Н.Н., Корчагина И.И., Мигранова Л.А., Прокофьева Л.М. Мониторинг бедности в Нижегородской области // Народонаселение. 2008. № 2.
