CC BY
223
Концепция устойчивого развития в стратегии градостроительного развития Франции
Д.Ю.Ломакина
25 января 2010 года в зале Плейель выступлением оркестра Мариинского театра Санкт-Петербурга под управлением Валерия Гергиева было отмечено торжественное открытие Года Франции в России и России во Франции. Год России - Франции 2010 одновременно проводится в обеих странах и дает прекрасный повод обобщить опыт Франции в сфере градостроительства и градорегулирования, проанализировать базовые принципы, определяющие пространственное развитие страны на ближайшую и более отдаленную перспективу, рассмотреть механизмы реализации стратегических целей и задач глобального характера, разработанные и принятые во Франции.
Климатические изменения, растущее потребление энергии, производство, порождающее образование отходов, угроза здоровью человека, бедность, социальные конфликты, расходование природных ресурсов, возрастающие потери биоразнообразия, истощение земель, - таков растущий список проблем, заставляющих пересмотреть подходы ко всем областям деятельности человека, найти пути перехода к развитию в пользу общества, более сдержанного в потреблении.
Одним из ответов на эти вызовы стала концепция устойчивого развития: развитие, которое отвечает нуждам настоящего без ущерба возможности будущих поколений удовлетворять свои потребности (рис.1).1
В ходе международного сотрудничества последнего десятилетия с участием РААСН (серии семинаров во Франции и России по обмену опытом по градостроительству совместно с Центром градостроительной документации Генеральной дирекции по градостроительству ^Ц^ЦНС) Министерства инфраструктуры, транспорта, жилья и моря Франции), на основе материалов, банков данных, изданий, предоставленных Министерством и институтами по градостроительству Парижа, региона Иль-де-Франс, Лиона, Лилля появилась возможность обобщить впечатляющий информационный массив и в целом проанализировать процесс организации пространственного планирования, градостроительства и градорегулирования во Франции. Целью данной статьи является анализ «верхнего», стратегического уровня, закладывающего идеологический фундамент, на основе которого выстраиваются все структурные компоненты системы градостроительства и градорегулирования во Франции, а именно - формирование парадигмы градостроительной
1 Понятие «устойчивость» определяется сбалансированностью развития трех основных сфер: социальной, экономической и экологической, изображенных на рис.1.
64 2 2010
деятельности на основе концепции устойчивого развития.
Франция, обладающая богатейшими традициями в сфере градостроительства, является одной из ведущих европейских стран, которые инициировали международный диалог по проблематике устойчивого развития. Положив эту идеологию в основу своей стратегии градостроительного развития, она выстраивает в соответствии с этими принципами институциональные, законодательно-нормативные, научные, проектные основы, а также технологии и механизмы реализации принятых решений. Изучение процесса трансформации глобальной идеологии на национальном уровне, проводящегося в духе ответственности и компетентности с учетом присущих стране особенностей, а также построение модели такой трансформации на основе изучения лучшего европейского опыта может представлять интерес для формирования градостроительной политики в нашей стране, которая также имеет международные обязательства в этой сфере.
Идеология устойчивого развития в градостроительной политике Франции
Многоплановость задач устойчивого развития предполагает проведение политик и действий в направлениях, реализуемых как государством, так и гражданским обществом в настоящем и в будущем. Консультации и обсуждения, развернутые во Франции с 2009 года Министерством экологии
Рис. 1. Графическая интерпретация понятия «устойчивость» [1]. Сферы: розовая - социальная, голубая - экономическая, зеленая
- экологическая.
Сектора пересечения: бирюзовый - жизнеспособность, желтый
- пригодность для жизни, фиолетовый - справедливость. В центре пересечения секторов серым - устойчивость
и устойчивого развития2 (далее по тексту - Министерство), определили следующие направления работы.
• Национальная стратегия устойчивого развития (SNDD) на 2009-2012 годы. Интегрирует выводы и обязательства Гренель3 по Окружающей среде, дополняя их сочетанием экономических и социальных измерений и европейской стратегией устойчивого развития.
• Устойчивый рост и новая модель производства и потребления. Устойчивое развитие - это модель роста, сочетающая компетентность, занятость и природное окружение, которая приводит нас к необходимости по-иному оценивать образ жизни, производить и потреблять наше богатство.
• Устойчивый город. Урбанизм, жилище, энергетика, транспорт - разнородность аспектов развития урбанизированных зон диктует мультитематичность программы «Устойчивый город».
• Новое управление. Согласованность, консультации, общественное обсуждение. Новая модель управления подразумевает участие всех партнеров и участников, задействованных в проектах устойчивого развития с тем, чтобы каждый мог сформулировать свои нужды и повлиять на принимаемые решения. Примеры этому: Гренель по Окружающей среде, Гренель по морю, общественные дебаты по нанотехнологиям.
• Пакт Экологической солидарности. Цель этой новой инициативы - построить новый «образ коллективной жизни» на основе общих природных ресурсов. Пакт Экологической солидарности базируется на мощном стремлении сделать устойчивое развитие ценностью, разделяемой всеми, социально воспринятой и легко доступной, отрицающей социальное и экологическое неравенство внутри этого коллективного проекта.
Основная задача градостроительной политики во Франции - сделать устойчивое развитие целью, разделяемой обществом и встроенной в стратегию, политику и конкретные действия публичных и частных действующих лиц.
Основополагающими национальными стратегическими действиями и ориентирами были признаны:
2 В 2008 году вопросы градостроительства и пространственного развития перешли из Министерства инфраструктуры, транспорта, жилья и моря Франции в ведение Министерства экологии и устойчивого развития, что стало результатом процесса Гренель 2007 по устойчивому развитию.
3 Гренель - округ в Париже, где расположен ряд ключевых министерств Франции, название которого стало именем нарицательным, обозначающим «марафон общественных согласований». Название закрепилось с мая 1968 года, когда во Франции разразился масштабный социально-экономический кризис с повсеместными забастовками студентов, служащих, рабочих. В Гренель по инициативе Президента Франции Жоржа Помпиду был развернут длительный и сложный процесс согласований и широких обсуждений со всеми заинтересованными участниками, приведший к подписанию Протокола Гренель и завершению кризиса.
• Гренель по Окружающей среде;
• Национальная стратегия устойчивого развития на 2009-2013 годы;
• стратегия Министерства;
• интеграция устойчивого развития в политику Европейского сообщества;
• международные обязательства Франции по устойчивому развитию.
Проанализируем их содержание, выделяя принципы построения, цели и задачи.
Гренель по Окружающей среде
Гренель по Окружающей среде [2], инициированный в 2007 году, представляет собой беспрецедентный процесс общественного согласования, имеющий целью оптимизацию действий в сфере окружающей среды. Пять коллегий были объединены (территориальные сообщества, государство, организации по охране окружающей среды, чиновники и служащие) в тематические группы, работа которых завершилась многими сотнями предложений. После стадии публичных слушаний (19 собраний в регионах, 16900 участников, дважды дебаты в Парламенте, замечания от 31 организации, 4 круглых стола) позволили пяти коллегиям согласовать 268 конкретных обязательств, представленных Президенту Республики. В декабре 2007 года были созданы 34 исполнительных комитета, призванные перевести решения Гренель по Окружающей среде в конкретные действия. С этого момента был запущен процесс, который продолжается и сейчас, постоянно продвигаясь (единогласное голосование 3 августа 2009 за закон Гренель 1 и подготовка проекта закона Гренель 2, уже принятого Сенатом в октябре 2009 года). Важным принципом Гренель является то, что одновременно с законодательным процессом многочисленные действующие лица (граждане, предприятия, профессиональные сообщества, общественные организации) подключаются к этой проблематике, демонстрируя мобилизацию французского общества на этой основе.
Национальная стратегия устойчивого развития 2009-2013
Национальная стратегия устойчивого развития 2009-2013 находится в процессе разработки и согласования с социально-экономическими и природоохранными партнерами. Ее цель - задать отправные точки и ориентиры совокупности действующих лиц, частных и общественных, в координации со стратегией европейских инстанций и международными обязательствами Франции, опираясь на ключевые принципы архитектуры европейской стратегии устойчивого развития, а также на целевые индикаторы государства.
Индикаторы устойчивого развития во Франции. В отношении устойчивого развития индикатор - это упрощенное представление сложной реальности. Он отражает три крупные функции:
1) научную: эволюция состояния окружающей среды или прогресс в направлении устойчивого развития;
2) политическую: идентификация приоритетов и эволюция результатов публичных действий;
3) социальную: облегчение коммуникации, направление действий в нужное русло.
Во Франции индикаторы устойчивого развития имеют целью информирование совокупности действующих лиц (правительство, местные сообщества, бизнес, граждане и др.) об эволюции общественной экономики, о нагрузках на окружающую среду, а также призваны убеждать и способствовать изменению характеристик (рис. 2).
Предусмотренная законом Гренель 1 национальная конференция по индикаторам устойчивого развития, собравшая пять коллегий Гренель по Окружающей среде (государство, местные сообщества, организации, ассоциации работодателей и работников) позволила развернуть дебаты по принятию новых индикаторов, формирующих основу системы измерений в направлении следования устойчивому развитию.
Показатели и системы отсчета. Служба наблюдения и статистики наделена полномочиями по сбору данных и орга-
низации системы наблюдения за состоянием окружающей среды, строительства, транспорта, энергетики и устойчивого развития. Она внедряет информационные системы, адаптированные для разработки и продвижения генеральной стратегии Министерства.
Стратегия Министерства
Стратегия формулируется на основе дорожной карты4, намеченной Гренель по Окружающей среде, а также других материалов. Принципы устойчивого развития требуют, чтобы все области компетенции Министерства были направлены на преодоление вызовов и давали ответ на ожидания сограждан. Для того чтобы это реализовать, Министерство позиционируется как первое из технических министерств. Оно должно синтезировать противоречия и, как следствие, во всех своих действиях стремиться соединить настоящее и будущее. Министерство разрешает каждодневные трудности
4 Дорожная карта в данном случае - система целей и индикаторов их реализации, перечень конкретных действий и их временных параметров, исполнителей, средств и вложений.
Рис. 2. Индикатор человеческого развития (ШН-2) в регионе Иль-де-Франс [3].
Индекс вычисляется по формуле: (индекс здоровья + индекс образования + индекс уровня жизни)/3
с тем, чтобы стало очевидным, насколько принятые решения уважают будущее последующих поколений.
Чтобы достичь реализации этого принципа, Министерство ставит перед собой восемь главных целей:
1) обеспечить рост на основе ответственности перед устойчивым будущим;
2) вывести Францию на передовые рубежи в борьбе против климатических изменений;
3) облегчить развитие новых моделей производства и потребления, основанных на умеренности;
4) развивать устойчивые города;
5) сохранять биоразнообразие и качество ландшафтов;
6) сделать территорию Франции местом применения усилий в направлении устойчивого развития;
7) предупреждать последствия природных рисков и сократить последствия рисков техногенных и санитарных;
8) усилить компетенцию территорий в рамках солидарного и сбалансированного во всех своих компонентах развития.
Необходимым средством реализации этих восьми принципов является объединение всех действующих лиц в социально-экономической сфере и граждан для решения этих задач и приведения общества в движение.
Экономика устойчивого развития. Экологическая система налогообложения или налогообложение, связанное с окружающей средой, включает набор фискальных мер (ставок, налоговых кредитов), состояние которых (материал, продукт, услуга, оборудование и др.) влияет на окружающую среду. Она призвана укрепить виртуальное содержание в плане охраны окружающей среды, побуждая действующих лиц к прогрессивному регулированию своей деятельности.
Ориентиры Гренель по Окружающей среде сделали эту систему налогообложения одним из главных экономических инструментов охраны окружающей среды и достижения целей Гренель.
С 2009 года правительство развернуло фискальную реформу с беспрецедентным размахом, что коснулось принимаемых мер в отношении затронутых областей охраны среды, включая воздействие на содержание хозяйств и предприятий, бонус-малус на автомобили (страховая премия за отсутствие страхового случая), экотехнологии с нулевой ставкой налога, различные налоговые кредиты. Действительно, речь идет о настоящем «позеленении» французской налоговой системы.
Научно-исследовательские организации на службе устойчивого развития. Министерство обеспечивает деятельность более 40 организаций, общественных институтов и государственных технических служб, которые выполняют исследования, научные и технические экспертизы. Они аккумулируют силы более 38000 исследователей, экспертов и инженеров. Многие публичные институты находятся под эгидой Министерства или в тесной взаимосвязи с другими министерствами. Совокупность этих организаций, служб и учреждений, области компетенций которых чрезвычайно разно-
образны, составляет научно-техническую Сеть (1^БТ) Министерства и играет главную роль в решении задач устойчивого развития. Междисциплинарность исследований и взаимодополняемость технологий и научных школ на деле создают необходимые условия повышения инновационного потенциала этих институций в рамках, определенных Стратегией для исследований применительно к исследованиям и устойчивому развитию. Расходы на исследования и развитие в Европейском Союзе показаны на рис. 3.
Интеграция идеологии устойчивого развития в политику Европейского сообщества
Первые действия Сообщества в 1972 году были осуществлены в рамках четырех программ, которые базировались на вертикальном и отраслевом подходах к экологическим проблемам. В 1986 году единый европейский акт одновременно заложил основы социальной и природоохранной политики Сообщества, внедрив два полных параграфа в Договор о Европейском сообществе, и таким образом дорога концепции устойчивого развития была открыта. Деятельность Сообщества развивалась в последующие годы на основе одновременно регулятивных и методических подходов к кооперации между государствами-членами. В 1997 году Амстердамский договор продолжил эту эволюцию, указав в системе целей Европейского Союза (11Е) «добиваться сбалансированного и устойчивого развития». Отныне три опорные политики устойчивого развития присутствуют в свете цели, которая с годами будет уточняться. Более того, включив статью о перекрестной интеграции «Требования защиты окружающей среды должны быть интегрированы в определение и реализацию политик и действий Сообщества, зафиксированных в статье 3, особенно с целью проводить в жизнь устойчивое развитие», договор усиливает экологическую составляющую. В результате простых записей в закон высшего уровня последующие годы были посвящены реализации этих положений.
Разработка стратегии устойчивого развития для Европейского Союза. В 1998 году в Кардиффе Совет Европы создал ряд различных организаций по интеграции охраны окружающей среды в отраслевые политики, в частности, сельское хозяйство, энергетику, транспорт, промышленность, внутренний рынок и развитие.
В июне 2001 года в Гетеборге руководители стран и правительств приняли европейскую стратегию устойчивого развития (БEDD), названную Гетеборгской, которая добавляет природоохранное измерение в Лиссабонскую стратегию в части занятости, экономической реформы и социальной сплоченности. Эта стратегия провозглашает пять главных сфер приложения идеологии устойчивого развития на долгосрочную перспективу: климатическое изменение, транспорт, здоровье, природные ресурсы, а также бедность и социальная уязвимость. В 2002 году в Барселоне БEDD была дополнена шестой сферой, касающейся международного измерения дей-
ствий Европейского Союза в пользу устойчивого развития. Европейская стратегия устойчивого развития представляет собой множество текстов, принятых в разные годы, требующих адаптации с тем, чтобы быть более доступными для широкой общественности. Процесс обменов и урегулирования противоречий между странами-членами закончился принятием в июне 2006 года Советом Европы единого документа, без приложений, краткого, содержащего основные глобальные цели Союза в отношении устойчивого развития. Лаконизм этого текста, состоящего из конкретных целей, с цифрами и датами повышает доступность его восприятия для европейских граждан. Новая стратегия включает 7 ключевых дек-
лараций: шесть главных целей Гетеборга, к которым прибавилась декларация об устойчивом потреблении и производстве в соответствии с текущими национальными и международными процессами в этой области.
Реализация европейской стратегии устойчивого развития 2006года. Европейская стратегия устойчивого развития (БEDD) 2006 года инициирует свой собственный процесс развития и реализации, включающий взаимодействие с деятельностью Парламента и различных институтов Европейского Союза, а также процесс рассмотрения на паритетных началах БEDD, инспирированный французским опытом. В частности, предусматривается, что Европейская Комиссия разрабатывает с периодично-
Рис. 3. Расходы на исследования и развитие в регионах Европейского Союза в 2005 году (цветовая градация - в млн. евро) [4]
стью раз в два года доклады о ходе внедрения SEDD в Европейском Союзе и государствах-членах, основываясь на индикаторах, которые она адресует Европейскому Совету. Европейский парламент, экономический и социальный европейские Советы и Комитет по регионам в равной степени привлечены к разработке этих докладов. Европейская Комиссия 24 июня 2009 года опубликовала второй доклад о ситуации по стратегии Европейского Союза в целях устойчивого развития. Он сопровождался докладом Евростата по состоянию устойчивого развития в Европейском Союзе. SEDD также предусматривает будущий пересмотр национальных стратегий устойчивого развития (SNDD) государств-членов в свете SEDD. В духе взаимных договоренностей для улучшения вертикальной интеграции политик устойчивого развития на национальных и региональных уровнях внутри Европейского Союза французская национальная стратегия устойчивого развития 2003 года была актуализирована в ноябре 2006 года. По той же схеме была разработана и французская стратегия на 2009-2013 годы.
План действий Сообщества по устойчивому производству и потреблению. 16 июня 2008 года Европейская Комиссия приняла «План действий по устойчивому производству и потреблению - Устойчивая промышленная политика (CPD-РШ)» (в формате Коммюнике Комиссии), который вместе с другими предложениями документов (Коммюнике по экологическим публичным рынкам, пересмотру существующих регламентирующих документов, касающихся эко-концепции, энергетическому этикету и др., адаптированные в соответствии с регламентами, определяющими систему верифика-
ций эколого-ориентированных технологий) составляет пакет документов «Устойчивое потребление и производство» CPD. Пакет CPD является одним из приоритетов Французского президентства в Европейском Союзе по проблематике устойчивого развития. Его календарный план позволил придать динамичность Гренеля на европейский уровень по теме «Устойчивое потребление и производство».
Выводы Совета по окружающей среде 4 декабря 2008 года совместно с Советом по конкуренции чрезвычайно важны для Франции, так как они находятся в одном русле с мерами «устойчивого потребления и производства» Гренель по Окружающей среде. Они свидетельствуют, например, что термин «бонус-малус» принят сейчас 27 странами-членами Европейского Союза. Другой пример - требования Комиссии разрабатывать общие методологии, чтобы подсчитать влияние углеводородов на производство и его организацию. В целом они успешно вписываются в план действий CPD-PID, но требуют углубленного подхода и более широкой перспективы для второго этапа 2012 года, в частности по эко-концепции, устойчивому управлению природными ресурсами и учету социальных аспектов, поведенческих стереотипов, образа и стиля жизни.
Международные обязательства Франции в отношении устойчивого развития
Саммит Земли в Рио-де-Жанейро в июне 1992 года, или Конференция по Окружающей среде и развитию, стал решающим этапом в обязательствах стран в пользу устойчивого
Рис.4. Модель реализации глобальной идеологии на национальном уровне в области пространственного развития
развития. Например, была разработана глобальная программа, названная «Аженда 21» и множество конвенций, которые, как правило, базируются на «общей, но дифференцированной» ответственности государств разделить цели охраны окружающей среды в планетарном масштабе. Таковы, например, рамочная конвенция по климатическим изменениям, конвенция по биологическому разнообразию или конвенция по борьбе с опустыниванием.
Франция, также как правительства других стран и Европейская Комиссия, обязалась регулярно подводить итоги реализации обязательств, взятых в сфере устойчивого развития, вместе с представлением текущего состояния проблематики. Это обязательство было подтверждено в сентябре 2002 года в Йоханнесбурге в плане действий (ЛР01), который призывает «принять незамедлительные меры, чтобы продвинуться в формулировке и выработке национальных стратегий устойчивого развития и начать воплощать их с сего момента до 2005 года». В частности, в качестве ответа на эти требования Франция в 2003 году разработала национальную стратегию устойчивого развития на 5 лет, актуализированную в 2006 году. В настоящее время завершаются согласовательные процедуры по формулировке новой национальной стратегии устойчивого развития на 2009-2013 годы. Эта стратегия определяет также границы ответственности Франции по основополагающим конвенциям [5].
Модель реализации глобальной идеологии на национальном уровне в области пространственного развития
Итак, обобщив и проанализировав опыт реализации концепции устойчивого развития в стратегии градостроительного развития Франции, целесообразно формализовать его основные положения, представив модель реализации глобальной идеологии на национальном уровне. Модель включает три уровня: глобальный (планетарный), национальный (государственный) и уровень интеграции. В свою очередь национальный уровень охватывает национальную стратегию, основанную на базовых стратегических ориентирах и системе, позволяющей сделать эту идеологию достоянием всех общественных слоев и уровней управления, сформировать иерархию целей с показателями их достижения и конкретными мероприятиями, определить ведущий орган, отвечающий за реализацию принятых положений, а именно: широкое общественное обсуждение, завершающееся принятием документов на уровне Правительства; дорожная карта с определением временных параметров и индикаторов; стратегия ответственного органа исполнительной власти (Министерства). Поскольку особенностью проводимой политики является ее глобальный характер, т.е. она становится эффективной тогда, когда ее проводят все страны мирового сообщества, важнейшим положением является соотнесение национального и международного компонентов, т.е. интеграция в международную политику, международные обяза-
70 2 2010
тельства, что непосредственно связано с глобальной идеологией. Схематично модель, разработанная автором на основе выше приведенного анализа, показана на рисунке 4.
Таким образом, в настоящее время опыт Франции представляет собой достойный изучения пример реализации глобальной концепции устойчивого развития на национальном уровне. Последовательно выстраивая систему иерархии целей и механизмов их реализации от стратегического уровня до внедрения в практику - на системной основе, с учетом внутренних и внешних связей, индикаторов эффективности, институциональной, законодательно-нормативной, научной и проектной составляющих, Франция достигает необходимых результатов, проводя на своей территории пространственную политику гармоничного взаимодействия экологической, социальной и экономической сфер.
Проведенный анализ может быть полезен при формировании градостроительной политики в нашей стране с учетом процессов глобализации и перехода на инновационный путь развития.
Литература:
1. http://www.undp.org
2. http: //www.legrenelle-environnement.fr
3. http: //www.developpement-durable.gouv.fr
4. http: //www.recherche.gouv.fr
5. http://www.assemblee-nat.fr/europe/convention-2.asp
The Concept of Constant Development within the Strategy
of Town-planning Development of France.
By D.Yu.Lomakina
In the article a model of creation of town-planning strategy on the basis of constant development is presented. This model is presented on the basis of examination of the process of integration of the ideology of constant development with the town-planning strategy of France, and also the mechanism of successive realization of these principles in practice of French town-planning and town-planning regulation. This model is of great interest for our country considering the modern circumstances of formation of a new paradigm of town-planning activity.
Ключевые слова: устойчивое развитие, стратегия градостроительного развития, градостроительная политика, устойчивый рост, устойчивый город, модель производства и потребления, индикатор устойчивого развития, инновационный потенциал.
Key words: constant development, strategy of town-planning development, town-planning policy, constant growth, steady town, model of production and consumption, indicator of constant development, innovative potential.
