CC BY
873
Экологические аспекты регулирования градостроительной деятельности. С.Б.Чистякова
Система экологического регулирования градостроительной деятельности в России - одна из главных проблем и в то же время один из главных ресурсов социально-политического и экономического развития страны. Вместе с тем экологическое регулирование в настоящее время является, пожалуй, наименее реформированной областью взаимоотношений государства и предпринимательского сообщества. Эта система плохо совместима с рыночными отношениями. Справедливости ради следует отметить, что за годы реформ экологическое регулирование успело коммерциализироваться и в ряде случаев превратилось в отдельный вид бизнеса, в развитую систему извлечения доходов.
Нельзя не признать, что нормативно-правовая база в сфере экологического регулирования находится на данный момент в неудовлетворительном состоянии - многие требования и нормы, построенные на многоступенчатых отсылках, часто противоречащих друг другу, устарели. Проблема заключается не только в количестве требований и нормативов, но и в их организации. В настоящее время данные требования разделены по ведомственным сферам, «разнокали-берны» по масштабу и по своей компоновке ориентированы скорее на удобство их разработки и принятие, нежели на выполнение ответственного контроля.
Экологический императив города
Города как места сосредоточения основной массы жителей России призваны удовлетворять их потребностям и обеспечивать достаточно высокое, экологически обоснованное качество городской среды. Но при этом они являются центрами основных экологических проблем.
Экологический подход решения социальных проблем при разработке генеральных планов городов в новых условиях вычленил следующие основные направления:
- экология культуры - сохранение, восстановление, развитие различных элементов культуры среды, созданной человечеством (памятники архитектуры и истории, ландшафты и т.д.). Эта проблема, по существу, сопутствует общим проблемам прогресса и выживания человечества, развития его духовности и гармоничному развитию личности;
- охрана и улучшение окружающей природной среды (охраняемые природные территории и ландшафты, рекреационные зоны, озелененные городские территории, водные пространства и др.);
- санитарно-гигиенические условия среды проживания.
Основным принципом экологического регулирования
является применение единых правил установления экологических требований и регламентов к объектам проектирования. Система экологических регламентов и показателей при составлении градостроительной документации должна охватывать все структурные и функционально-планировочные элементы территории последовательно на каждом уровне проектирования (территориальное планирование, город, район, квартал).
Экологические цели развития любого города должны быть, безусловно, приоритетными, а средства их достижения - абсолютным императивом городской политики.
Экологическая ситуация на урбанизируемых территориях
Большая часть территории России подвергается различного рода деформациям, связанным с загрязнением воздуха, воды, почвенно-растительного покрова, эрозией и дефляцией почв, нарушением гидрологического режима, сведением лесов, деградацией ценных природных комплексов, памятников истории и архитектуры.
Протяженная территория страны, контрастные различия в природных и социально-экономических условиях предопределили неодинаковое состояние окружающей среды в отдельных регионах и городах России. По самым ориентировочным оценкам можно считать, что западные, юго-западные и центральные районы находятся в наименее благоприятной экологической ситуации. Это относится также и к Уралу. Северные и восточные районы находятся в более благоприятных условиях. В целом экологическая ситуация может быть оценена следующим образом: экологически неблагоприятная обстановка наблюдается во всех городах с населением свыше 1 млн. человек, в 60% городов с населением от 500 тыс. до 1 млн. человек и в 25% городов с населением от 250 тыс. до 500 тыс. жителей.
В промышленных городах России уровень техногенного воздействия на окружающую среду достиг той фазы, когда дальнейшее освоение этих районов без проведения специальных исследований и мероприятий чревато возникновением аварий и катастроф не только локального, но и регионального и даже глобального масштаба. По загрязнению воздуха промышленными предприятиями «рекордсменами» являются индустриальные центры - Норильск, Нижний Тагил, Череповец, Челябинск, Липецк, Братск, Ангарск, Стерли-тамак. К катастрофическим зонам относится Кузбасс с наиболее высоким уровнем загрязнения окружающей среды, заболеваемости и смертности населения.
Архитекторы, работающие в области промышленной архитектуры, идут по пути строительства новых типов предприятий, так называемых мини-заводов, научно-производственных комплексов, технопарков, наукоградов. Такой опыт имеет место в различных странах, где новые предприятия зачастую функционируют с более высокими технико-экономическими и экологическими показателями, чем крупные комбинаты. Вместе с тем технические методы при всем их значении пока не могут полностью гарантировать защиту воздуха в городах от загрязнения. Они должны быть дополнены планировочными методами: взаимное размещение промышленных предприятий и мест расселения с учетом санитарно-защитных зон, повышение интенсивности использования промышленных территорий путем превращения их в комплексные экономические зоны. Необходима разработка стратегии массовой реорганизации и перепрофилирования производственных зон
городов, занимающих в ряде случаев до 40% городских земель. В них - огромный внутренний ресурс интенсификации и развития российских городов.
В крупных и крупнейших городах основным источником загрязнения атмосферного воздуха являются выбросы автомобильного транспорта, содержащие более двухсот химических соединений, что является особенно опасным для детского организма. За период с 1998 по 2006 год доля загрязнения атмосферного воздуха выбросами автотранспорта возросла на 30% (из доклада В.В.Путина 30 января 2008 года). В настоящее время разрабатываются перспективные виды автотранспорта, работающие на безвредном газовом, водородном топливе.
Большой опасностью для здоровья людей является физическое загрязнение природной среды: механическое (гравитация и др.); тепловое (температура среды, влажность, инфракрасная радиация); звуковое, вибрационное; оптическое (световая и ультрафиолетовая радиация); электрическое (электростатическое поле, блуждающие токи); магнитное (электромагнитные поля различных радиочастотных диапазонов); радиоактивное.
К очевидным причинам ухудшения здоровья людей относится чрезмерный шум. В последнее десятилетие проблемы борьбы с шумом стали чрезвычайно важны - воздействие шума на человека сокращает его жизнь на 8-10 лет. В России свыше 30% жителей городов подвержены действию сверхнормативных уровней шума (55-65 дБ и выше). Сегодня уровни шума в городской застройке, особенно в крупных городах, достигли 83-87 дБ. Основные пути борьбы с шумовой проблемой - в первую очередь градостроительные: рациональное размещение жилых домов в зоне акустического комфорта, шумозащитные экраны и конструкции.
Особое место в проблеме обеспечения экологической безопасности среды обитания занимают вопросы радиационной безопасности внутренней среды зданий. Для решения этого вопроса в федеральных Нормах радиационной безопасности (НРБ-99) установлен предел допустимой концентрации радона в воздухе помещений и создана система мер, обеспечивающих выполнение требований норм.
При очень большой плотности застройки, особенно в крупных городах, не выдерживаются санитарные нормы инсоляции (рекомендованная продолжительность инсоляции жилых комнат, согласованная компендиумом, составляет 2,0 часа).
По данным ВОЗ, 80% заболеваний населения вызваны потреблением непригодной для питья воды. В России в целом по стране порядка 40% поверхностных и 17% подземных источников питьевого водоснабжения не отвечает санитарным нормам и правилам, 33% водопроводных сетей не имеют очистных сооружений.
Проблемой является также ликвидация отходов, накопленных в результате десятилетий хозяйственной и военной деятельности, - в отвалах и хранилищах накоплено более 80 млрд. тонн твердых отходов.
Оценка состояния окружающей среды не ограничивается ее загрязнением. Ущерб, наносимый природной среде, порой невосполним и обусловлен целым рядом причин: отсутствием соответствующих природоохранных актов, несовершенством нормативно-технической документации, низкой культурой общества.
Для решения практических задач охраны окружающей среды в крупных городах и пригородных зонах необходимо выделить два блока экологических взаимосвязей:
1) антропогенное воздействие городской застройки на природное окружение;
2) экологическое воздействие природного окружения на состояние городской среды.
Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» определяет порядок ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий, конкретизирует категории таких территорий, а также порядок их образования, режим особой охраны, особенности правового законодательства и др. в зависимости от категории собственности - федеральной, субъектов РФ или муниципальных образований.
В процессе градостроительного освоения территории возникает множество планировочных, функциональных и архитектурно-ландшафтных взаимосвязей структурных элементов города и природного окружения. Целесообразно условно выделить две группы этих связей: территориальнопространственные и функциональные.
Первая группа связей характеризуется территориальным «наступлением» («экспансией») города на природу через прямой непосредственный контакт - уплотнение сети транспортных средств, инженерных коммуникаций, досуговых и спортивных комплексов и др. Все это приводит к сокращению размеров и нарушению целостности природных комплексов и соответственно снижению их устойчивости, а также снижению эффективности благоприятного воздействия на окружающую среду.
Среди функциональных связей прежде всего следует выделить рекреационные нагрузки, связанные с такими последствиями, как расчленение лесов автомагистралями, застройка пойменных территорий, «эрозия» краев лесов.
В настоящее время активно проводятся исследования по разработке нормативов и критериев, а также методологических подходов к оценке и снижению антропогенных воздействий на природную среду: формирование природного каркаса, допустимые рекреационные нагрузки и их территориальная локализация, дифференциация природных и озелененных территорий по режимности их использования, ландшафтно-планировочное зонирование с учетом интенсивности и локализации рекреационных нагрузок.
Жилая среда - экологический ракурс
Формирование здорового и комфортного жилья с учетом современных жизненных потребностей человека затрагивает проблемы плотности застройки, этажности, визуаль-
ной видимости, гигиенические условия жилья, расположение в системе застройки.
Сложившаяся практика некомплексной застройки городских территорий оказывает негативное влияние на физическое и психическое здоровье горожан. Известна зависимость здоровья населения, его психического состояния от проживания в домах со значительной концентрацией людей, особенно это относится к вопросам повышения этажности домов, плотности застройки.
По статистическим данным, полученным по опросам жителей в Москве, самой популярной является высота 8-14 этажей (46%), более низкую этажность предпочитают около 30% жителей, меньше 3% согласны жить в высотных зданиях. Обследования высотных зданий, проведенные в европейских странах, установили так называемый «синдром больного здания», SBC (Sick Building Syndrome). Такое определение дал известный ученый П.Оле Фангер, иностранный член РААСН. Большинство людей в таких зданиях испытывают перманентные недомогания любого характера, включая утомляемость и потерю памяти. Уровень шума от городского транспорта на верхних этажах на 5-9 дБ выше по сравнению с нижними этажами.
Приоритетной задачей при формировании пространственно-нормативной организации жилой застройки является обеспечение безопасности, надежности, долговечности и комфортности для проживания человека. Важнейшее значение приобретают не только традиционные аспекты физической безопасности, но и аспекты физиолого-психоло-гической защиты человека от неблагоприятных воздействий окружающей среды - перегрева, шума, вибрации, радиации, электромагнитного излучения, визуального дискомфорта. Это так называемые территории «риска проживания», а также малоизученные факторы безопасности - психоэмоциональное воздействие человека на поведение и культуру окружающих людей, преступность, чрезмерное расслоение общества на «богатых и бедных» и др.
Сейчас в проектной практике выделяется специальный раздел «Экологическое обоснование проекта реконструкции». Названный раздел разработан в соответствии с новым законодательством и нормативными документами в области охраны природы, здоровья и безопасности населения.
В настоящее время в мировом строительстве появилось большое количество зданий, микрорайонов и даже архитектурно-строительных зон, которые были запроектированы и построены на основе различных концепций энергетически эффективных и экологически чистых технологий: энергоэффективное здание, здание с низким энергопотреблением, пассивное здание, «умное» здание, «Экодом» и др.
Экологическое нормирование
Экологическое нормирование - это специальная нормативно-правовая деятельность по обоснованию экологических и гигиенических критериев качества окружающей среды, рационального использования природных ресурсов. Экологическое
нормирование выступает как правовой институт и как функция управления в области охраны окружающей среды.
Нормативы качества окружающей среды подразделяются на две группы: санитарно-гигиенические и экологические. Санитарно-гигиенические включают констатацию уровней вредного воздействия антропогенных факторов на здоровье населения и все живое. Оценку влияния окружающей среды на здоровье населения в нашей стране осуществляет санитарно-эпидемиологическая служба. Законодательной основой этой деятельности является Закон РФ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».
Установлена зависимость заболеваемости и состояния здоровья населения от воздействия антропогенных факторов окружающей среды - физического, химического и биологического происхождения. Установлены их предельно допустимые показатели, которые включены в действующие государственные стандарты: ГОСТы, СНиПы, СанПиНы и другие виды нормативно-правовых актов. В настоящее время подлежит исследованию ряд факторов природного происхождения, таких как геопатогенные зоны, которые могут отрицательно влиять на психофизиологическое состояние человека, а в некоторых случаях действуют как разрушающий фактор на конструкции зданий и сооружений.
Большое значение приобретает разработка экологических критериев и нормативов, определяющих допустимую антропогенную нагрузку на природные комплексы, опосредованно связанных с влиянием как на окружающую среду в целом, так и здоровье человека.
Следует отметить, что действующие в настоящее время нормативные и методические материалы не образуют единой системы природоохранной документации. В них обнаруживается известный параллелизм, дублирование, отсутствие согласованности в подходах к решению природоохранных задач.
Актуальным предметом исследования является разработка (корректировка) социальных норм, в том числе в области здравоохранения, норм обеспеченности жильем, социально-бытовыми услугами с учетом современного развития общества, его потребностей и интересов для отдельных социальных групп.
Следует отметить, что имеющаяся в настоящее время тенденция выработки единых социальных норм (стандартов) означает выравнивание условий проживания людей в больших и малых населенных пунктах. Такая постановка не жизненна и не корректна в условиях имущественного расслоения, различного социального происхождения и возраста людей, региональных и этнических традиций.
При разработке социальных норм с точки зрения репродуктивности здоровья человека необходим учет характера его производственной деятельности. Именно в этой среде трудоспособное население проводит большую часть своего активного времени и именно здесь в ряде случаев испытываются максимальные, порой критические нагрузки (ежегодные потери от болезней, связанных с плохими условиями труда, составляют 1,4%).
Разработка и внедрение в практику проектирования градостроительных критериев окружающей среды являются инструментом для перевода санитарно-гигиенических целевых установок в плоскость требований к планировке и застройке городов. Их использование позволит четко поставить в градостроительных проектах цели охраны и оздоровления окружающей среды и программировать их достижение средствами планировки и застройки.
Наиболее реформируемой областью взаимоотношений государства и предпринимательского сообщества является техническое регулирование, основные принципы которого заложены в Федеральном законе «О техническом регулировании». Основой технического регулирования является технический регламент - принципиально новый вид нормативного документа.
Технические регламенты с учетом степени риска причиненного вреда устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие безопасность лишь отдельных видов производства (эксплуатация и утилизация машин и оборудования, безопасность эксплуатации зданий, строений, сооружений, продуктов питания и др.). Они практически не затрагивают проблем градостроительства и архитектуры как основ создания благоприятной окружающей среды, обеспечения безопасности граждан и устойчивости природных систем.
Дальнейшее развитие закона «О техническом регулировании» должно обеспечить обобщение норм, установленных в настоящее время более чем в трехстах нормативных документах различного уровня. Этот закон должен являться базовой основой для всех общих и специальных регламентов по безопасности в архитектурной, градостроительной и строительной отрасли.
Должны быть установлены регламенты и на природные ресурсы, обеспечивающие жизнедеятельность населения, -это земля, водные ресурсы, энергетика и др. Разработку норм (технических регламентов) развития архитектурно-строительного комплекса необходимо направлять таким образом, чтобы производственно-технологические процессы минимизировали потребность в количестве энергии, водоснабжении, что не ущемило бы при этом жизненные потребности населения (Киотский протокол).
Экологизация градостроительной документации
Казалось бы, принятие новых Градостроительного и Жилищного кодексов, поправок к закону «Об архитектурной деятельности», «О техническом регулировании», «О местном самоуправлении», нескончаемый процесс новых поправок к принятым законам должны надежно обеспечить экологоориентированное проектирование, основной задачей которого должно быть обеспечение прогнозного (устойчивого) нормативного состояния как окружающей среды и природного комплекса, так и оптимального функционирования городских объектов при эффективной планировочной орга-
низации городской территории. При этом ожидаемые результаты и формы внедрения должны включать:
- систему градо-экологических регламентов к правилам функционально-планировочной организации территорий -субъектов РФ и муниципальных образований;
- принципы и показатели «предельности» как основы оценки степени урбанизации и определения критерия предельного освоения природного комплекса, которые позволяют разработать экологообусловленную нормативную базу проектирования в отличие от усредненных норм, не учитывающих региональную и локальную специфику при проектировании;
- сформулированные регламентные критерии и показатели экологической безопасности развития, позволяющие провести функционально-планировочную организацию территории с выделением зон опасных природных процессов и зон с недопустимыми антропогенными нагрузками на природные комплексы.
Однако во всех статьях Градостроительного кодекса РФ просматривается желание сдвинуть проектирование к уровню элементарного землеустройства. Архитектурно-планировочные и композиционно-пространственные задачи формирования среды из градостроительного проектирования «вымыты». Понятие «город» отсутствует.
Федеральный центр, к сожалению, нацелил все региональные и местные власти на максимальное и скорейшее извлечение прибыли из вверенных им территорий. Города переуплотняются, пригороды,рекреационные земли и сельские угодья застраиваются, т.е. Градостроительный кодекс РФ практически выводит градостроительство из сферы профессиональной деятельности специалистов-градостроителей и переводит его в сферу деятельности чиновников различных уровней, где приоритет отдается рынку городских земель. Миф о саморегулирующемся рынке переносится из экономики на градостроительство, что приводит к дезавуированию генерального плана как главного инструмента градоре-гулирования. Взамен предлагается решение локальных проблем по мере их возникновения.
Для того чтобы в рамках экологической стратегии обеспечить рациональную планировочную структуру, необходимо расширить круг требований к ее основным характеристикам, которые могут оказывать существенное влияние на величину или характер нагрузки на окружающую среду. Важно отметить отличие этих требований от действующих нормативов и стандартов (ПДК, ПДВ и др.); объектом их регламентации должны являться не только физические, химические или биологические параметры окружающей среды, а также характеристики планировочной структуры, включающие показатели размеров площадей участков и зон различного функционального назначения, расстояния между отдельными участками и зонами, показатели транспортно-коммуникационной структуры и ее узлов (плотность транспортной сети, параметры коридоров, интенсивность потоков и др.), т.е. речь идет об экологизации градостроительных нормативов.
В настоящее время в проектах планировки и застройки городов задачи улучшения качества окружающей среды выражаются в разработке мероприятий, осуществление которых может давать весьма различный эффект для состояния окружающей среды. Конечный результат такого рода мероприятий в градостроительных нормах, как правило, не оговорен.
С учетом многообразия видов антропогенного воздействия на здоровье человека и природную среду целесообразна разработка группы общих градо-экологических и технических регламентов отдельно для жилой среды и объектов городского строительства. Определенная группа регламентов должна содержать правила и нормы для территорий различного функционального назначения (рекреационные, природный комплекс, историко-археологические территории, технические и транспортные, коридоры и др.).
Особо должны быть выделены объекты, представляющие повышенную опасность для окружающей среды: атомные станции, ТЭЦ, мусоросжигающие заводы, крупные промышленные зоны, военные полигоны и др.
Разработка и внедрение в практику проектирования гра-до-экологических критериев окружающей среды является инструментом для перевода санитарно-гигиенических и экологических целевых установок в плоскость требований к планировке и застройке городов.
Основные направления повышения эффективности экологической деятельности в процессе градостроительного проектирования
Основной конфликт экологических отношений в области природопользования и охраны окружающей среды в целом по стране связан со значительным опережением форм потребления природных ресурсов, вызывающих отрицательные экологические последствия, над формами воспроизводства совокупных компонентов природы.
Для охраны и воспроизводства природных ресурсов с целью сохранения экологического равновесия в городах и в стране в целом необходимо осуществить коренные изменения эколого-экономических доктрин: прогнозировать на период социально-экономической стратегии развития страны долгосрочные и краткосрочные экологические и социальные мероприятия; рыночные цены и экономические показатели должны отражать полную экологическую и социальную стоимость всех видов деятельности человека (в том числе должна оцениваться эколого-экономическая эффективность разрабатываемых градостроительных проектов).
Необходимо создать территориально-экологические комитеты, которые должны сообщать о нарушении допустимых экологических пределов и возможных экологических угрозах. Эти комитеты должны иметь правовую основу для применения санкций к правонарушителям.
В целях государственного управления и контроля широкое развитие должен получить мониторинг по экологической ситуации поселений.
Требуется системная переработка Градостроительного кодекса РФ в части территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, правовой детерминации экологических проблем на разных уровнях проектирования и разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
Необходимо добиться скорейшего принятия технических регламентов в области градостроительного и архитектурного проектирования, обеспечивающего минимально необходимые стандарты здоровой и комфортной среды жизнедеятельности, разработки (корректировки) социальных норм, в том числе в области здравоохранения, норм обеспеченности жильем, социально-бытовыми услугами с учетом современного развития общества, его потребностей и интересов для отдельных социальных групп.
Качество окружающей среды должно быть законодательно закреплено как необходимый элемент социальных стандартов жизни в стране, а также зекреплено в правовой системе Российской Федерации.
Основы градостроительного законодательства РФ должны стать преградой ведомственным тенденциям и укрепить авторитет исполнительных органов власти. Этот документ должен утвердить структуру и статус их архитектурно-планировочных органов в центре и на местах, права и обязанности главных архитекторов городов, областей, районов.
Ecological Aspects of Regulation of Town-planning
Activity. By S.B. Chistyakova
In terms of increase of ecological problems, ecological regulation of town-planning activity in Russia is one of the main resources of socio-political and economical development of the country. Ecological goals of development of any town must be higher-priority, and the means of their achievement must be absolute imperative of town policy. The quality of the environment must be assigned legislatively as a necessary element of social standards of life in a country, and also it must be consolidated by legal system of the Russian Federation.
Ключевые слова: экологический императив города; экологическое регулирование градостроительной деятельностью; устойчивое развитие качества городской среды; экология культуры; антропогенное воздействие городской застройки на природное окружение; природный каркас; «синдром больного здания»; технический регламент; экологизация градостроительной документации, экологический мониторинг, эколого-экономические доктрины.
Key words: ecological imperative of a town, ecological regulation of town-planning activity, steady development of environmental quality, ecology of a culture, anthropogenic influence of urban building on the natural background , natural framework, «syndrome of an ill building», ecological monitoring, ecological and economical doctrines.
