CC BY
49
УДК 34 ББК 67
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСОБЕННОСТИ
ПРАВОВОГО СТАТУСА ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА КРАЯ В СОСТАВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОЛЬГА ВЛАДИМИРОВНА ФЕДОТОВА,
адъюнкт кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД РФ имени В.Я. Кикотя E-mail: [email protected] АЛЕКСАНДР МИХАЙЛОВИЧ ЛИМОНОВ, кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры конституционного и муниципального права
Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя E-mail: [email protected]
Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
Научный руководитель: Лимонов А.М., кандидат юридических наук, доцент Рецензент: Егоров С.А., кандидат юридических наук, доцент
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. В статье делается попытка анализа положений уставов краев в составе Российской Федерации закрепляющих правовой статус высшего должностного лица края. Излагаются точки других исследователей по данной проблематике, а также мнение самого автора. Делаются выводы.
Ключевые слова: высшее должностное лицо, субъект федерации, Устав края, Конституция Российской Федерации.
Annotation. This article attempts to analyze the provisions of the constitutions of the subjects of the Russian Federation establishes the legal status of the highest officials of the Republic. The article outlines the terms of other researchers on this issue, as well as the opinion of the author. Conclusions are given.
Keywords: top executive, subject of the federation, Constitution of the republic, the Constitution of the Russian Federation.
Изучение нормативно-правовых аспектов института высших должностных лиц субъектов имеет особое значение в наиболее представительной категории субъектов федерации имеющих в основе своего построения административно-территориальный принцип к которым в Российской Федерации принято относить края, области, города федерального значения, являющихся в совокупном исчислении наиболее многочисленными российскими субъектами. Справедливо указывается рядом исследователей: «что главы субъектов Российской Федерации по своим формально-юридическим, а также социально-политическим и историко-правовым характеристикам занимают важное место в механизме осуществления не только собственно регионально-
го, но и общегосударственного управления. Будучи ответственными за формирование и проведение политики, направленной на развитие субъекта Российской Федерации, они вместе с тем непосредственно участвуют в реализации государственных программ развития Российской Федерации в целом, а также обеспечивают координацию социально-экономического развития расположенных на территории субъектов Российской Федерации муниципальных образований. Они призваны в пределах своих полномочий обеспечивать взаимодействие и согласованное функционирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации с территориальными органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления,
выступать гарантами социально-политической стабильности в регионах»1.
Несмотря на значительное количество субъектов данного типа, система и структура построения института высшего должностного лица в указанных регионах содержит множество типологических черт, позволяющих определять и прослеживать характерные признаки, вместе с тем отдавая отчет о безусловном своеобразии и индивидуальности подхода в нормативно-правовом воплощении конкретного правового статуса глав тех или иных субъектов. Рассмотрим данные положения более подробно на примере краев — субъектов Российской Федерации,
В настоящее время в Российской Федерации насчитывается девять краев, причем четыре из них были образованы в результате объединения соседних субъектов, с различным типом устройства (как административно-территориального, так и национально-территориального).
Устав (Основной Закон) Алтайского края 1995 г. устанавливает в гл. 9 «Исполнительная власть Алтайского края», что «1. Губернатор Алтайского края является высшим должностным лицом Алтайского края (руководителем Администрации Алтайского края). 2. Губернатор Алтайского края избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории Алтайского края и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании... 6. Ограничения, запреты и обязательства для Губернатора Алтайского края устанавливаются федеральными законами. 7. На Губернатора Алтайского края распространяются ограничения, установленные для членов Правительства Российской Федерации, если иное не установлено федеральным законом. 11. Губернатор Алтайского края руководит деятельностью Администрации Алтайского края на принципах единоначалия и несет полную ответственность за осуществление ее полномочий» (статья 78-1 Губернатор Алтайского края)2. Интересно отметить, что краевой законодатель определяет главу субъекта прежде всего как высшее должное лицо, с использованием конкретного наименования высшего органа исполнительной власти — краевой администрации, при этом примечательным являет-
ся позиционирование губернатора, даже в структуре исполнительного органа как единоначального руководителя, ответственного за деятельность администрации в целом.
Устав Забайкальского края 2009 г. в гл. 5 «Губернатор Забайкальского края» определяет его положение следующим образом: «1. Губернатор Забайкальского края является высшим должностным лицом Забайкальского края, руководителем высшего исполнительного органа государственной власти Забайкальского края. 2 . Губернатор Забайкальского края избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории Забайкальского края и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Кандидаты на должность Губернатора Забайкальского края выдвигаются политическими партиями. Политическая партия вправе выдвинуть кандидатом на указанную должность лицо, являющееся членом данной политической партии, либо лицо, не являющееся членом данной или иной политической партии. 7. Губернатор края в соответствии с федеральным законом не может замещать иные государственные должности Российской Федерации, иные государственные должности Забайкальского края, должности федеральной государственной службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, а также муниципальные должности и должности муниципальной службы, не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. На лицо, замещающее должность Губернатора края, распространяются также иные ограничения, установленные федеральным законом»3. Как видно из приведенных норм, законодатель традиционно определяет губернатора как высшее должностное лицо и руководителя высшего исполнительного органа, без конкретного указания на его наименование, что представляется отчасти целесообразным в условиях постоянных изменений системы и структуры исполнительной власти региона.
Устав Камчатского края 2008 г. в гл. 5 «Осуществление государственной власти в Камчатском крае»
закрепляет, что: «В Камчатском крае устанавливается должность высшего должностного лица Камчатского края (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти Камчатского края) — Губернатор Камчатского края» (статья 13 Государственная власть в Камчатском крае). «1. Губернатор Камчатского края избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории Камчатского края и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Губернатор Камчатского края избирается сроком на пять лет и не может замещать указанную должность более двух сроков подряд. Срок полномочий Губернатора Камчатского края исчисляется со дня его вступления в должность» (статья 19 Губернатор Камчатского края)4. Представленные законодательные положения содержат определение главы субъекта не в одноименной норме, а посвященной системе государственной власти, при этом не включая (текстуально) губернатора в систему государственной власти края, а указывая его в отдельной норме, что представляет собой отчасти некоторое схематичное переложение общих контуров системы и структуры власти на федеральном уровне.
Устав Краснодарского края в главе 4 «Исполнительная власть» не содержит развернутого определения главы субъекта, содержа лишь лаконичную формулировку о том, что «1. Глава администрации (губернатор) края возглавляет исполнительную власть края... 3. Глава администрации (губернатор) Краснодарского края избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории Краснодарского края и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (статья 41). При этом в уставе указывается, что «Государственную исполнительную власть Краснодарского края осуществляют высший исполнительный орган государственной власти Краснодарского края — администрация Краснодарского края и органы исполнительной власти Краснодарского края» (статья 39)5. Подобную краткость в описании и определении правового положения главы
субъекта следует отнести прежде всего к значительным изъятиям и изменениям в соответствующих нормах, что безусловно требует внесения более развернутых положений.
Устав Красноярского края 2008 г. в гл. 4 «Губернатор края» устанавливает, что «Губернатор края является высшим должностным лицом края и возглавляет исполнительную власть края» (статья 85). 1. Губернатор края избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории края и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом. 2. Губернатор края избирается сроком на пять лет и не может замещать указанную должность более двух сроков подряд. 3. Требования к лицу, которое может быть выдвинуто кандидатом на должность Губернатора края, определяются федеральным законом» (статья 86)6. В данных нормах, в отличие от вышеизложенных законодатель не упоминает о государственной власти частью которой является система власти края, определяя губернатора как высшего должностного лица при этом возглавляющего не просто высший орган исполнительной власти как таковой, а исполнительную власть края в целом.
Устав Пермского края 2007 г. в гл. III «Государственная власть в Пермском крае» предусматривает, что «В Пермском крае устанавливается должность высшего должностного лица Пермского края — губернатор Пермского края. Губернатор Пермского края возглавляет исполнительную власть в Пермском крае» Примечательно, что при этом в описании системы государственной власти, закрепляется более развернутое положение, закрепляющего губернатора наряду с высшим органом исполнительной власти: «2. Систему органов государственной власти Пермского края составляют: законодательный орган государственной власти Пермского края; высшее должностное лицо Пермского края; высший исполнительный орган государственной власти Пермского края; образованные в Пермском крае судебные органы; иные органы государственной власти Пермского края, образуемые в соответствии с настоящим Уставом» (статья 15 Система органов государственной власти). Указанная тенденция получает подтверждение в следующей норме, определяющей положение губернатора: «1. Губерна-
тор Пермского края возглавляет исполнительную власть в Пермском крае и несет ответственность за обеспечение исполнения высшим исполнительным органом государственной власти Пермского края действующего законодательства. Губернатор Пермского края определяет цели, приоритеты деятельности и структуру органов исполнительной власти края в соответствии с настоящим Уставом. Губернатор Пермского края представляет Пермский край в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и иными лицами. Губернатор Пермского края вправе подписывать договоры и соглашения от имени Пермского края и осуществлять иные полномочия, установленные федеральным законодательством, настоящим Уставом и законами Пермского края» (статья 20 Губернатор Пермского края)7.
Устав Приморского края от 6 октября 1995 г. № 14-КЗ (с изменениями и дополнениями) в гл. 4 «Органы государственной власти Приморского края» определяет, что: «1. Губернатор Приморского края является высшим должностным лицом Приморского края, осуществляющим государственную власть на условиях и в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом и законами Приморского края, договорами с федеральными органами государственной власти, если эти договоры относятся к осуществлению исполнительной власти. 2. Губернатор Приморского края избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории Приморского края и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет и не может замещать указанную должность более двух сроков подряд.» (статья 34 Губернатор Приморского края). «1. Губернатор Приморского края организует и возглавляет исполнительную власть Приморского края» (Статья 41. Исполнительная власть Приморского края)8. Представленные здесь нормы позиционируют главу субъекта прежде всего и в первую очередь как высшее должностное лицо отграничивая данное положение от положения главы
как руководителя высшего органа исполнительной власти.
Устав (Основной закон) Ставропольского края 1994 г. в гл. 5. «Губернатор Ставропольского края. Правительство Ставропольского края» предусматривает, что Губернатор Ставропольского края — высшее должностное лицо Ставропольского края — является председателем Правительства Ставропольского края. Губернатор Ставропольского края избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории Ставропольского края и обладающими в соответствии с федеральным законодательством активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет и не может замещать указанную должность более двух сроков подряд. Срок полномочий Губернатора Ставропольского края исчисляется со дня его вступления в должность» (статья 34)9. Представленное определение наиболее полно отражает положение главы субъекта в первую очередь характеризую его именно как руководителя высшего органа исполнительной власти — правительства края.
Устав Хабаровского края устанавливает в гл. 6 «Исполнительная власть Хабаровского края», что: «34.1. Губернатор края является высшим должностным лицом Хабаровского края, возглавляет высший исполнительный орган государственной власти Хабаровского края — Правительство края. 34.2. Губернатор края избирается на пять лет гражданами Российской Федерации, проживающими на территории Хабаровского края и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. 34.3. Губернатором края может быть избран гражданин Российской Федерации, обладающий в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным законом пассивным избирательным правом, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, и достигший возраста 30 лет.» (Статья 34. Губернатор края)10. Указанные законодательные положения о статусе
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
главы края в общем являются типичными и традиционными в сравнении приводимыми ранее.
Анализ нормативно-правового регулирования правового статуса высшего должностного лица рассматриваемых субъектов федерации (краев) позволяет определить положение главы субъекта в целом реализуемое схожим комплексом правовых положений, устанавливающий одинаковый порядок замещения и отстранения от должности, исполнения обязанностей, ограничений и требований предъявляемых к данному должностному положению. Во всех рассмотренных уставных нормах (за редким исключением) главы субъектов реализуют полномочия обладая дуалистическим статусом высшего должностного лица являясь при этом руководителем высшего исполнительного органа государственной власти. Вместе с тем стоит отметить чрезвычайно разнообразный по уровню исполнения и юридической техники уровень закрепления и нормативно-правового воплощения, демонстрирующий подчас нормы с чрезвычайно обширными изъятиями и не всегда оправданными отсылочными нормами, либо страдающими терминологическим многословием, что не позволяет осуществлять восприятие, усво-
ение и уяснение важнейших положений уставов субъектов, снижает их авторитет и значимость в качестве одной из основы правопонимания и правоприменения.
1 См. подробнее: Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Губернаторы в системе российской федеративной государственности: норма-тивно-доктринальные подходы Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал конституционного правосудия. 2013 № 3. С. 2.
2 Устав (Основной Закон) Алтайского края от 5 июня 1995 г. № 3-ЗС (с изменениями и дополнениями) // constitution.garant.ru
3 Закон Забайкальского края от 11 февраля 2009 г. № 125-ЗЗК «Устав Забайкальского края» (с изменениями и дополнениями) // constitution.garant.ru
4 Устав Камчатского края от 4 декабря 2008 г. № 141 (принят Законодательным Собранием Камчатского края 14 ноября 2008 г.) (с изменениями и дополнениями) // constitution.garant.ru
5 Устав Краснодарского края // constitution.garant.ru
6 Устав Красноярского края от 5 июня 2008 г. № 5-1777 (с изменениями и дополнениями) // constitution.garant.ru
7 Устав Пермского края от 27 апреля 2007 г. № 32-ПК (с изменениями и дополнениями) // constitution.garant.ru
8 Устав Приморского края от 6 октября 1995 г. № 14-КЗ (с изменениями и дополнениями) // constitution.garant.ru
9 Закон Ставропольского края от 12 октября 1994 г. № 6-кз «Устав (Основной закон) Ставропольского края» (принят постановлением Государственной Думы Ставропольского края от 29 сентября 1994 г. № 117-8 ГДСК) (с изменениями и дополнениями) // constitution.garant.ru
10 Устав Хабаровского края (с изменениями и дополнениями) // constitution.garant.ru
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР
Прокурорский надзор. Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / Под ред. ИИ. Сыдорука, А.В. Ен-дольцевой. 8-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2015. 447 с.
Установлен исчерпывающий перечень функций прокуратуры, определено содержание каждой из них. При рассмотрении вопросов возникновения и развития прокуратуры России, а также особенностей деятельности прокуратур зарубежных государств применен институциональный подход.
В учебнике учтены изменения в законодательстве Российской Федерации, а также решения Конституционного Суда РФ и иных органов судебной власти по состоянию на 1 июня 2014 г.
В издании сохранена новелла — структуризация на три модуля и включены дополнительные материалы, позволяющие использовать учебник при реализации дистанционных образовательных технологий (ДОТ).
Для студентов (курсантов) высших учебных заведений, обучающихся по специальности «Юриспруденция», а также для преподавателей, аспирантов (адъюнктов), практических работников правоохранительных и правоприменительных органов и всех интересующихся деятельностью прокуратуры.
