CC BY
39
П.В. Панов
«ОБЪЕДИНЕНИЕ» УБ «ПРИСОЕДИНЕНИЕ»: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ПЕРВОГО ОПЫТА УКРУПНЕНИЯ РЕГИОНОВ российской федерации;.
Панов Петр Вячеславович - кандидат исторических наук, доцент кафедры политических наук Пермского государственного университета.
В современном государстве масштабы политико-административной деятельности столь велики, а решаемые задачи столь сложны и разнообразны, что неизбежно организационное разделение политико-административного аппарата на несколько уровней. В этой связи большое значение имеет не только вопрос о распределении ресурсов и полномочий между ними, но и определение количества административно-территориальных единиц на каждом уровне и границ между ними - «административно-территориальное деление» (АТД).
В данной статье АТД рассматривается применительно к «среднему» - региональному уровню-1.., «местный» уровень публичной власти остается за рамками работы. Хорошо известно, что не существует готовых рецептов для установления оптимальной сетки АТД. Реформы АТД время от времени осуществляются практически во всех странах и, как показывает практика, всегда имеют неоднозначные последствия. Россия не является исключением. За последние несколько столетий в ее истории чередовались тенденции к увеличе-
.'. Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта № 06-03-82302а/У «Пермский край как "политический проект": объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в контексте реформы федеративных отношений в России».
1.. Понятие «регион» имеет десятки определений. В данной статье под регионом понимается субъект Российской Федерации.
нию и уменьшению количества административно-территориальных единиц регионального уровня.2.. В настоящее время возобладала последняя тенденция.
Уменьшение количества регионов может производиться как путем радикальной реформы АТД (когда полностью перекраиваются границы между регионами), так и посредством постепенного, «пошагового» соединения нескольких регионов в новые субъекты («укрупнение регионов»). Пока Россия идет по второму пути. Однако даже такой достаточно умеренный вариант реформирования весьма сложен в политическом отношении. В значительной мере это связано с наследием 1990-х годов - периода, когда утвердился федеративный принцип государственного устройства России, а в субъектах Федерации сложились региональные элиты со своими интересами, ресурсами и моделями политического взаимодействия. Укрупнение регионов предполагает появление некой новой «политической целостности», и очевидно, что интересы политико-административных, культурных, экономических элит прежних субъектов не могут не вступать в противоречие.
Конституция 1993 г. установила, что Российская Федерация состоит из 89 субъектов. Семь из них оказались сложносоставными - так называемые «матрешки», когда один из субъектов (или два) входит в другой субъект («ма-теринский»).3... Различные проекты укрупнения регионов, в том числе ликвидации «матрешек», выдвигались еще в 1990-е годы, однако в политическую повестку дня проблема вошла лишь в начале 2000-х годов, поскольку она хорошо вписалась в политику рецентрализации.4.. Для практической реализации укрупнения регионов была создана правовая база - в декабре 2001 г. был принят Федеральный Конституционный Закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации».
Согласно этому закону, новый субъект РФ может быть создан лишь теми регионами, которые имеют общие границы. Они должны обратиться с официальным письмом к Президенту РФ, получить его поддержку и провести референдумы. Лишь в том случае, если идея создания нового субъекта получает поддержку более половины избирателей, принявших участие в голосовании (при условии, что в референдуме участвовали более половины от общего ко-
2.. Тархов С. Изменение административно-территориального деления России в ХШ-ХХ вв. // Логос. 2005. - № 1. - С. 100.
3.. Этот феномен всегда вызывал противоречивые оценки. См., например: Смирнягин Л.В. Российский федерализм: Парадоксы, противоречия, предрассудки. М.,1998.
4.. См., например: Гельман В.Я. Возвращение Левиафана? (Политика рецентрализации в современной России) // Полис. 2006. - № 2; Лапина Н., Чирико-ва А. Путинские реформы и потенциал влияния региональных элит: Аналитический доклад. М., 2004.
личества зарегистрированных избирателей), вопрос считается решенным положительно. Однако и после этого необходимо, чтобы был принят специальный Федеральный Конституционный Закон (далее такие законы - ФКЗ) о создании нового субъекта РФ, который вносится в Государственную думу Президентом РФ-5...
Таким образом, процедура объединительного процесса достаточно сложна. По этой причине из множества проектов по укрупнению регионов стадии практической реализации достигли пока пяти (Пермский край, Красноярский край, Камчатский край, Иркутская область и Забайкальский край), причем все они касаются сложносоставных субъектов Федерации. Основные характеристики каждого проекта представлены в табл. 1.
Таблица 1
ОСНОВНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ ПОЛИТИЧЕСКИХ
ПРОЕКТОВ УКРУПНЕНИЯ СУБЪЕКТОВ РФ
Дата вы-
Укрупняющиеся субъекты РФ Наименование нового субъекта РФ Дата референдума Дата принятия ФКЗ Дата образования нового субъекта РФ боров парламента нового субъекта РФ
Пермская область Пермский 7 декабря 25 марта 1 декабря 3 декабря
Коми-Пермяцкий край 2003 2004 2005 2006
автономный округ
Красноярский Краснояр- 17 апреля 14 октября 1 января 15 апреля
край ский край 2005 2005 2007 2007
Таймырский ав-
тономный округ
Эвенкийский
автономный округ
Камчатская Камчатский 23 октября 12 июля 1 июля 2007 2 декабря
область край 2005 2006 2007
Корякский авто-
номный округ
Иркутская об- Иркутская 16 апреля 30 декабря 1 января 12 октября
ласть область 2006 2006 2008 2008
Усть-Ордынский
Бурятский авто-
номный округ
Читинская об- Забайкаль- 11 марта 21 июля 1 марта 2008 12 октября
ласть ский край 2007 2007 2008
Агинский Бурят-
ский автономный
округ
.5.. № 6-ФКЗ от 17.12.2001 «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации».
Теоретически возможны два «крайних» типа укрупнения регионов: «объединение» и «присоединение». В первом из двух (или более) субъектов создается новый субъект (формула «А + В = С»), т.е. интересы всех прежних регионов и региональных элит так или иначе согласовываются и приводятся к общему знаменателю. Во втором, напротив, один из субъектов (или несколько), фактически поглощается другим (формула «А + В = А»), теряя при этом самостоятельный политический вес. Очевидно, что оба варианта представляют собой «идеальные типы», в каждом отдельном случае можно обнаружить элементы того и другого. Однако их соотношение будет разным, следовательно, дихотомия «объединение vs присоединение» - концептуальная шкала, которая позволяет провести сравнительный анализ отдельных случаев укрупнения субъектов Российской Федерации. Именно в этом и заключается цель данной работы.
«Объединение уэ присоединение»: Основные показатели
Если рассматривать концептуальную шкалу «объединение vs присоединение» в самом широком смысле, ее операционализация должна включать всю совокупность социально-демографических, социально-экономических, социокультурных, политических характеристик соответствующего проекта по укрупнению регионов. Можно предположить, что примерное равенство социально-демографических и социально-экономических показателей укрупняющихся регионов (при прочих равных условиях) способствует скорее «объединению», нежели «присоединению». Однако во всех пяти рассматриваемых случаях и экономики округов, и численность населения несопоставимы с соответствующими показателями «материнских» субъектов (см. табл. 2). Следовательно, в социально-экономическом смысле они в принципе не могут выступать «равноправным» партнером-6...
Однако в данной работе речь идет не о социально-экономических, а о политических аспектах проблемы: в какой мере «слабые» округа сохраняют самостоятельные политические ресурсы в новом субъекте РФ. Несмотря на указанное «экономическое неравенство», это, в принципе, возможно, но лишь при условии, что они получают некие институциональные гарантии..7.. При таком
.6.. Не случайно ключевым аргументом сторонников укрупнения во всех пяти случаях было именно то, что данные проекты будут способствовать экономическому развитию автономных округов и преодолению их отсталости. В какой мере это так — вопрос, который выходит за рамки данной работы и требует специального исследования.
7.. Это хорошо осознавалось политическими акторами. Не случайно в вопросе, который выносился на референдумы, во всех случаях присутствовало указание на некий «особый статус», который автономные округа должны иметь в рамках нового субъекта Федерации, хотя содержание этого «особого статуса» не конкретизировалось.
подходе операционализация концептуальной шкалы «объединение vs присоединение» применительно к пяти изучаемым случаям сводится к а) наличию / отсутствию и б) к степени реализации таких институциональных гарантий, которые позволяют более слабому автономному округу избежать механического поглощения «материнским регионом», а его элитам сохранить политический вес в процессе принятия решений-8...
Таблица 2
ОСНОВНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ УКРУПНЯЮЩИХСЯ СУБЪЕКТОВ
Население
Площадь (тыс. ВРП
Укрупняющиеся субъекты РФ территории (тыс. км2) человек) (по данным переписи 2002 г.) (млн. руб., 2003 г.)
Пермская область 127,7 2683,3 226 060,0
Коми-Пермяцкий автономный округ 32,9 136,1 3099,6
Красноярский край 710,0 2908,6 277 719,3
Таймырский автономный округ 862,1 39,8 2965,4
Эвенкийский автономный округ 767,6 17,7 1858,0
Камчатская область 170,8 333,6 24 956,2
Корякский автономный округ 301,5 25,2 4338,0
Иркутская область 745,2 2446,4 172 830,0
Усть-Ордынский Бурятский автономный 22,4 135,3 4188,4
округ
Читинская область 412,5 1083,1 53 568,4
Агинский Бурятский автономный округ 19,0 72,2 2016,0
Как представляется, наиболее значимы в этом плане три группы институциональных установлений. Первая связана с так называемым «переходным периодом», две другие - с институциональными характеристиками нового субъекта РФ.
«Переходный период» - особый и весьма сложный этап осуществления «объединительного проекта». Процедура, которая установлена Федеральным Конституционным Законом «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» такова, что в течение некоторого времени органы власти прежних субъектов Федерации и вновь созданного сосуществуют. В этих условиях возникает целый ряд про-
8.. Возможно, при исследовании будущих проектов по укрупнению регионов, которые более «равны» в экономическом отношении, потребуются иная операционализация.
блем, которые с точки зрения интересов округов могут разрешаться по-
9
разному-9...
Вторая группа институциональных установлений связана с содержательным определением «особого статуса», который должен противодействовать механическому поглощению слабого субъекта сильным в том, что касается, в первую очередь, «внутренних» дел автономного округа. «Особый статус» может иметь насколько смысловых значений. В контексте поставленной проблемы нас интересует особый статус в административно-территориальном и политико-управленческом планах.10... В этом смысле «особый статус» территорий бывших автономных округов предусмотрен во всех пяти случаях и в самом общем виде определяется одинаково во всех ФКЗ: «В составе нового субъекта Российской Федерации в границах территории бывшего округа создается административно-территориальная единица с особым статусом»..11... Однако политико-правовая природа этой административно-территориальной единицы и вытекающая из нее политико-административная система могут быть различными.
Последняя группа институциональных установлений призвана способствовать обеспечению достойной роли автономных округов не во «внутренних» делах, а в решении вопросов на уровне нового субъекта РФ как целого. Речь идет, прежде всего, о неких гарантиях представительства округов в парламенте нового субъекта. Гарантированное представительство, однако, не мешает тому, чтобы, с одной стороны, в автономном округе баллотировались и избирались так называемые «варяги» - политики, не связанные с окружной политической элитой. С другой стороны, это не значит, что окружная политическая элита не может проводить своих представителей по другим округам, увеличивая тем самым свое представительство в региональной легислатуре. В этом плане особое значение имеет та часть депутатов, которая избирается по партийным спискам, тем более что избирательное законодательство поощряет разделение партийных списков на территориальные группы. В последнем случае важно, по какому принципу это делается с точки зрения интересов автономного округа. Таким образом, реальное представительство автономных округов в парла-
9.. На ключевое значение вопросов, связанных с взаимодействием между органами власти прежних и нового субъектов, указывают и юристы (см., например: Меркулов Е. С Правовой режим формирования органов государственной власти в условиях образования нового субъекта Российской Федерации // Академический юридический журнал. 2006. — № 1).
10.. Иные аспекты «особого статуса» (гарантии в национально-культурной сфере, социально-экономические преимущества и т.д.) остались за рамками данной работы.
11.. Ст. 4 ФКЗ о Пермском крае и ст.5 всех остальных ФКЗ.
менте нового субъекта Федерации определяется не только количеством «гарантированных» мандатов, но и практикой избирательных кампаний.
Таким образом, мы ставим своей задачей провести сравнительный анализ пяти проектов по трем указанным параметрам. Их измерение производится на порядковом уровне. Представляется, что в совокупности данные параметры позволяют достаточно точно определить положение каждого случая на шкале «объединение vs присоединение». Следует лишь оговориться, что осуществление проектов по укрупнению регионов находится на разной стадии, поэтому не все параметры поддаются измерению в каждом случае.
Взаимодействие между органами власти укрупняющихся субъектов и создаваемого субъекта в переходный период
По действующему законодательству невозможно, чтобы и представительный (законодательный) орган власти, и высшее должностное лицо (губернатор) нового субъекта Федерации появились одновременно. Следовательно, требуется более или менее продолжительное время, в течение которого формируются органы власти нового региона, при этом они должны каким-то образом взаимодействовать с органами власти прежних субъектов-12... Сравнительный анализ пяти случаев обнаруживает две принципиально различные модели разрешения данной коллизии.
Первая модель предполагает, что образование нового субъекта начинается с наделения полномочиями его губернатора. Не позднее, чем за 35 дней до даты образования нового региона, установленной соответствующим ФКЗ, Президент вносит кандидатуру высшего должностного лица сразу в два региональных парламента, и каждый из них должен принять самостоятельное решение по поводу губернатора нового региона.
Впервые этот вариант был разработан и осуществлен в пермском проекте. Здесь ситуация упрощалась тем, что полномочия губернаторов области и округа истекали одновременно - в декабре 2005 г. Спустя всего год и также одновременно - в декабре 2006 г. - заканчивался срок полномочий законода-
12.. Следует оговориться, что в первых двух проектах (пермский и красноярский) законодатель определил начало переходного периода с момента образования нового субъекта, а в трех последующих — с момента вступления в силу соответствующего ФКЗ. Последнее ведет к тому, что в течение первого этапа переходного периода (до официального образования нового субъекта) сосуществуют все региональные органы прежних субъектов Федерации, а органы власти нового субъекта отсутствуют. В данном случае этим отличием можно пренебречь, так как мы рассматриваем ситуацию после образования нового субъекта, а не определение рамок переходного периода.
тельных собраний. Поэтому «технически» в основу процесса можно было положить принцип, согласно которому при образовании нового субъекта не должно быть досрочного прекращения полномочий органов государственной власти прежних субъектов..13.. Поскольку пермский проект вступил в стадию практической реализации еще до отмены прямых выборов губернаторов, изначально ФКЗ связал дату образования нового субъекта с выборами губернатора Пермского края. Затем были внесены поправки, и в октябре 2005 г. законодательные собрания двух прежних субъектов наделили полномочиями О.А. Чир-кунова, кандидатуру которого внес Президент.14...
В дальнейшем эта модель была использована при образовании Камчатского и Забайкальского краев, но здесь ситуация была более сложной, так как полномочия органов власти прежних субъектов заканчивались в разное время. Руководитель Камчатской области М.Б. Машковцев был избран в декабре 2004 г. (один из последних избранных губернаторов), и его срок истекал только в 2009 г. Глава Корякского АО О.Н. Кожемяко был наделен полномочиями в апреле 2005 г. уже по новым правилам (после скандального досрочного увольнения прежнего главы В.А. Логинова). Поэтому ФКЗ определил, что их полномочия прекращаются после 1 июля 2007 г., когда будет создан новый субъект и наделен полномочиями его губернатор. В результате оба руководителя лишились власти, так как Президент предложил кандидатуру А.А. Кузь-мицкого, и парламенты прежних субъектов согласились с ней.
В забайкальском варианте полномочия избранного в 2004 г. губернатора Читинской области Р.Ф. Гениатулина истекают в марте 2008 г., а глава администрации Агинского Бурятского АО Б.Б. Жамсуев в сентябре 2005 г. был
13.. Этот принцип был закреплен в Меморандуме, подписанном руководителями области и округа еще в феврале 2003 г. (Меморандум об образовании нового субъекта Российской Федерации путем объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. Ст. 2.3 // Объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа: Сборник документов. Пермь, 2004. — С. 28).
14.. Ситуация в пермском варианте усложнилась тем, что в марте 2004 г. губернатор Пермской области Ю.П. Трутнев был назначен министром природных ресурсов. Чтобы не проводить досрочных выборов, в ФКЗ была внесена норма, согласно которой «в случае досрочного прекращения полномочий губернатора Пермской области или главы администрации Коми-Пермяцкого автономного округа выборы высшего должностного лица соответствующего субъекта Российской Федерации после подведения итогов референдума об образовании Пермского края не проводятся, а временно исполняющий обязанности губернатора Пермской области или главы администрации Коми-Пермяцкого автономного округа назначается Президентом Российской Федерации». На основании этого Президент назначил О.А. Чиркунова исполняющим обязанности губернатора области до декабря 2005 г. Таким образом, практика «назначения губернаторов» впервые оказалась «обкатана» на Пермской области.
наделен полномочиями по новой системе. Поэтому здесь ФКЗ также сократил срок их полномочий до момента образования нового субъекта и наделения полномочиями его руководителя (это произойдет 1 марта 2008 г.).
Окончание переходного периода в первой модели совпадает с выборами в парламент нового субъекта, дату которых устанавливает ФКЗ. В Пермском крае этот период продолжался год (с 1 декабря 2005 до декабря 2006 г._15..), в двух других случаях предполагается полгода (Камчатский край - с 1 июля
2007 до декабря 2007 г._16.., Забайкальский край - с 1 марта 2008 до 12 октября
2008 г.). В связи с этим встает вопрос о сроке полномочий парламентов прежних регионов.
Проблемы, как уже отмечалось, не было лишь в пермском варианте. В Камчатской же области Совет народных депутатов был избран в декабре 2001 г., а Дума Корякского АО - в декабре 2004 г. Поэтому ФКЗ сократил срок ее полномочий, а полномочия Совета народных депутатов, наоборот, были продлены. В Забайкалье срок, назначенный для выборов парламента нового субъекта (12 октября 2008 г.), фактически совпадает с истечением срока полномочий Читинской областной думы (она была избрана в октябре 2004 г.), но срок полномочий Агинской Бурятской окружной думы, избранной в октябре 2005 г., пришлось сократить.
Таким образом, в обоих случаях парламенты автономных округов оказались «пострадавшими». Однако вряд ли здесь стоит усматривать ущемление прав округов. Скорее, это было связано с чисто технической проблемой приведения к общему знаменателю несовпадающих сроков полномочий.
Итак, первая модель предполагает, что после образования нового региона в течение определенного времени сосуществуют органы власти прежних и нового субъектов. Вопросы, которые возникают в связи с этим, можно разделить на три группы.
Во-первых, проблема взаимоотношений между губернатором нового субъекта и парламентами прежних субъектов. Все ФКЗ указывают, что отношения между ними регулируются теми нормами, которые сложились в прежних субъектах.
Во-вторых, вопрос о взаимоотношениях между губернатором нового субъекта и органами исполнительной власти прежних субъектов. Здесь также обнаруживается единообразное решение: после вступления «единого» (краевого) губернатора в должность он осуществляет руководство всеми органами испол-
15.. В первой редакции ФКЗ дата выборов Законодательного собрания Пермского края не была установлена (указывалось лишь, что «не позднее 31 января 2007»). Точная дата была определена позже через внесение поправок.
16.. В ФКЗ дата тоже не была точно установлена («до 31 декабря 2007»), позднее было принято решение провести выборы одновременно с выборами в Государственную думу РФ — 2 декабря 2007 г.
нительной власти прежних субъектов. В то же время он разрабатывает и вводит в действие временную систему управления новым субъектом. Она функционирует до тех пор, пока законодательное собрание нового субъекта не установит постоянно действующую систему. Очевидно, ключевой вопрос здесь -как именно будет управляться территория бывшего автономного округа. Его решение тесно связано с определением особого статуса, и мы рассмотрим это в следующем разделе.
В-третьих, проблема сосуществования двух парламентов. Во всех случаях ФКЗ устанавливали, что они совместно осуществляют полномочия законодательного органа власти нового региона, в том числе принимают законы нового субъекта Федерации. В связи с этим возникает вопрос о правилах принятия совместных решений. Для Пермского и Камчатского краев ФКЗ определили, что решения считаются принятыми, если «за» проголосовало большинство от общего числа депутатов обоих парламентов. Следует иметь в виду, что численность парламентов «материнского» региона и автономного округа не одинакова. В Прикамье было 40 и 15 соответственно, на Камчатке - 39 и 12. Следовательно, интересы автономных округов (даже с учетом того, что они имели «своих» депутатов в парламенте «материнского» субъекта) несколько ущемляются. В ФКЗ по поводу Забайкальского края принято более демократичное правило: решение считается принятым, если за него проголосовало необходимое большинство в каждом парламенте.
Вторая модель предусматривает обратную очередность формирования органов власти нового субъекта. Сначала избирается представительный (законодательный) орган. Затем Президент (не позднее, чем через 35 дней после завершения его формирования) вносит кандидатуру высшего должностного лица нового субъекта, и парламент наделяет его полномочиями. Казалось бы, это нисколько не противоречит принципу «равенства» укрупняющихся субъектов, однако если в первой модели образование нового субъекта «привязано» к появлению «единого» губернатора, то здесь новый субъект образуется до выборов в парламент. Поэтому ФКЗ устанавливают, что со дня образования нового субъекта и до выборов нового парламента органы власти одного из прежних субъектов осуществляют полномочия органов власти нового субъекта. Логично, что эта миссия возлагается на органы власти «материнского» субъекта, а не автономного округа. Ведь во всех случаях укрупняются «матрешечные» регионы, для которых характерно, что органы власти «материнского» региона всегда рассматривались как «общие» и формировались при участии автономных округов.
Несомненно, эта модель значительно ближе к типу «присоединение», нежели первая. Видимо, не случайно это отразилось даже в наименовании нового региона. Если в первой модели название нового региона не совпадает с
прежними, то Красноярский край и Иркутская область — названия, которые носил один из прежних субъектов - «материнский».
Впервые вторая модель была разработана при образовании Красноярского края (как нового субъекта). ФКЗ установил 1 января 2007 г. как дату образования Красноярского края, а выборы в Законодательное собрание нового субъекта назначил на 15 апреля. В связи с этим с 1 января 2007 г. полномочия губернаторов и парламентов Таймыра и Эвенкии были прекращены, а на губернатора и Законодательное собрание Красноярского края (как прежнего субъекта) были возложены соответствующие полномочия органов государственной власти нового региона. Так как срок полномочий Законодательного собрания Красноярского края истекал в декабре 2006 г. (оно было избрано в 2001 г.), их пришлось продлить. Одновременно до конца 2006 г. были продлены и полномочия Законодательного собрания (Суглана) Эвенкийского АО, которые истекали в марте 2006 г. Срок полномочий Думы Таймырского АО, избран -ной всего два года назад в январе 2005 г., напротив, был существенно сокращен.
Что касается губернаторов, срок полномочий был сокращен у всех троих. Больше всего «пострадал» глава Эвенкии Б.Н. Золотарев. Он в марте 2005 г. был наделен полномочиями по новой системе (вплоть до 2010 г.). Руководитель Таймыра О.М. Бударгин был избран в январе 2003 г., и его срок полномочий истекал в январе 2008 г. У губернатора Красноярского края (как прежнего субъекта) А.Г. Хлопонина полномочия заканчивались в сентябре 2007 г. С января 2007 г. он стал исполнять полномочия губернатора «нового» субъекта, а после выборов нового парламента в июне 2007 г. стал «полноправным» губернатором нового региона.
Иркутская область пошла тем же путем. Она появится на карте России 1 января 2008 г., и с этого момента до 12 октября 2008 г. (дата выборов парламента нового субъекта) Законодательное собрание прежней Иркутской области, а также ее губернатор будут осуществлять полномочия органов власти нового субъекта. Соответственно Дума Усть-Ордынского Бурятского округа, избранная совсем недавно (в марте 2004 г.), прекратит свою работу. Одновременно должны были бы досрочно прекратиться полномочия и губернатора округа В.Г. Малеева, избранного тоже не так давно (в ноябре 2004 г.). Однако В.Г. Малеев, не дожидаясь 1 января 2008 г., сразу после принятия в конце 2006 г. ФКЗ подал в отставку, и Президент возложил его обязанности на губернатора Иркутской области А.Г. Тишанина.17... Возможность такого «совмещения» двух должностей предусмотрена в двух ФКЗ (по Иркутской области и Забайкальскому краю).
17.. Малеев был избран на дополнительных выборах депутатом Государственной думы. Вероятно, этот вариант был заранее согласован заинтересованными сторонами.
Отличие иркутского варианта от красноярского состоит, прежде всего, в том, что период, когда органы власти одного их прежних субъектов осуществляют полномочия органов власти нового субъекта, значительно длиннее. В Красноярском крае он составил всего 5 месяцев: 1 января 2007 г. был образован новый субъект, 16 апреля прошли выборы Законодательного собрания, а 4 июня избранный парламент наделил А.Г. Хлопонина полномочиями губернатора нового субъекта. В Иркутской области между образованием нового региона и завершением формирования его органов власти пройдет почти год. Все это время Законодательное собрание прежней Иркутской области будет работать в качестве парламента нового региона. Что касается высшего должностного лица, губернатор прежней Иркутской области будет руководить «новым» субъектом, фактически два года, поскольку, как уже отмечалось, с января 2007 г. А.Г. Тишанин совмещает полномочия руководителей обоих субъектов.
Вторая модель снимает целый ряд проблем в плане взаимоотношений между прежними и новыми органами власти. Здесь нет проблемы сосуществования нового губернатора и прежних парламентов, нет необходимости выстраивать совместную работу парламентов прежних субъектов. По большому счету, остается лишь вопрос о взаимодействии нового (точнее, исполняющего обязанности нового) губернатора с органами исполнительной власти прежних субъектов. В принципе, он решается так же, как и в первой модели. Исполняющий обязанности губернатора нового субъекта осуществляет руководство всеми органами исполнительной власти прежних субъектов и вводит временную систему управления.
Особый статус административно-территориальных единиц
Решение проблемы «особого статуса» бывших автономных округов (в административно-территориальном и политико-управленческом плане) существенно осложняется тем, что процессы укрупнения протекают одновременно с введением в действие Федерального Закона «Об основных принципах организации местного самоуправления в РФ», который требует создания во всех без исключения регионах России двухуровневой системы МСУ. В этом контексте обнаружились два разных подхода.
Первый вариант - округ становится муниципальным образованием второго уровня-18... Но тогда возникает вопрос, чем отличается статус территории
18. По мнению некоторых юристов, такой вариант нарушает принцип «особого статуса», так как образование административно-территориальной единицы с особым статусом предполагает институционализацию государственной власти на соответствующей территории (Кочев В.А. Образование нового субъекта РФ — Пермского края: Правовые аспекты // Политический альманах Прикамья. Вып. 5. Пермь, 2005).
бывшего автономного округа по сравнению с другими муниципальными образованиями второго уровня. Вероятно, единственно возможный ответ - передавать данному муниципальному образованию больше функций органов государственной власти субъекта Федерации, чем другим муниципальным образованиям второго уровня. Такая «особость», наверное, должна быть зафиксирована, по меньшей мере, на уровне Устава нового субъекта.
Этот вариант реализуется в Красноярском крае. До укрупнения на Таймыре действовала районно-городская модель МСУ (четыре муниципальных района), а в Эвенкии - поселенческая (24 поселения). С 1 января 2007 г., когда образовался новый субъект, Таймырский и Эвенкийский автономные округа получили статус муниципальных районов. При этом Эвенкии удалось полностью сохранить прежнюю организацию МСУ и оставить поселенческие муниципалитеты. На Таймыре пришлось преобразовать бывшие муниципальные районы в муниципальные образования поселенческого уровня. Для этого в ФКЗ была внесена норма, согласно которой некоторые требования № 131-ФЗ не действуют на территориях с особым статусом. Речь шла, прежде всего, о так называемом принципе «пешей доступности» при создании муниципальных образований поселенческого уровня.
Очевидно, если не делать исключений из № 131-ФЗ, реализация этого варианта «особого статуса» ставит местные элиты бывших округов, которые использовали районно-городскую модель, перед достаточно сложной дилеммой. Либо бывший округ получает статус муниципального образования второго уровня, но тогда придется ликвидировать прежние муниципалитеты районного звена, либо принимается решение сохранить их, но тогда придется отказаться от наделения статусом муниципального образования второго уровня территорию округа как таковую.
Последнее представляет собой второй вариант решения вопроса об особом статусе территории бывшего автономного округа. Он реализуется в Пермском крае. До укрупнения в Коми-Пермяцком автономном округе действовала районно-городская модель МСУ (шесть районов и один город - Кудымкар), и чиновники районного звена выступили против ликвидации этого уровня власти. В ходе острых дискуссий им удалось отстоять свои позиции. Устав Пермского края зафиксировал, что Коми-Пермяцкий округ является не муниципальным образованием, а административно-территориальной единицей с особым статусом округа.19...
19.. Правда, в статье 38 Устава сделана оговорка, что «при наличии волеизъявления населения Коми-Пермяцкого округа в его границах в соответствии с федеральными законами, Уставом и законами Пермского края может быть образовано единое муниципальное образование».
Особый статус заключается в создании специальной (для данной территории) системы органов власти. Следует отметить, что в пермском варианте еще на стадии согласования позиций двух укрупняющихся регионов было определено, что после укрупнения КПАО должен сохраниться как «особая административно-территориальная единица в составе области (автономный округ без статуса субъекта Федерации с наличием представительных и исполнительных органов власти)» _20.. Теперь ясно, что эту договоренность не удается реализовать в полной мере, поскольку созданная система не предусматривает наличия
21
в округе представительного органа власти..21..
В определенной степени тенденция в сторону второго варианта наметилась еще при принятии ФКЗ, который определил, что в переходный период губернатор Пермского края назначает специальное должностное лицо для непосредственного руководства органами исполнительной власти КПАО..22.. На практике это было сделано через введение в 2005 г. дополнительной должности вице-губернатора. Затем еще до окончания переходного периода в июне 2006 г. губернатор ввел временную систему управления, в соответствии с которой было создано правительство края. В составе правительства предусмотрена специальная должность главы Коми-Пермяцкого округа Пермского края в ранге краевого министра. Примечательно, что, хотя норма ФКЗ о специальном должностном лице была соблюдена, его статус существенно снизился. Теперь глава округа - не заместитель губернатора, и даже не заместитель председателя правительства, а всего лишь один из руководителей отраслевых ведомств. Принятый в апреле 2007 г. Устав Пермского края лишь закрепил эту
23
систему.23...
20.. Меморандум об образовании нового субъекта Российской Федерации путем объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. Ст. 1.2 // Объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа: Сборник документов. Пермь, 2004. — С. 28.
21.. В меморандуме говорится о «представительных органах власти» во множественном числе. Поэтому формально можно сослаться на наличие таковых в муниципальных образованиях, созданных на территории округа, но вряд ли этот аргумент снимает вопрос.
22.. Во всех остальных случаях ФКЗ не содержат такой нормы.
23.. Ст. 37 Устава определяет, что «государственная власть Пермского края на территории Коми-Пермяцкого округа осуществляется органами государственной власти Пермского края. В структуре исполнительных органов государственной власти Пермского края действует исполнительный орган государственной власти Пермского края — Министерство по делам Коми-Пермяцкого округа Пермского края. Ст. 41 указывает, что руководство этим министерством осуществляет глава Коми-Пермяцкого округа — министр Пермского края, который входит в состав краевого правительства. Как и все остальные министры, он назначается и освобождается от должности губернатором края по представлению председателя Правительства сроком от одного до пяти лет.
Представляется очевидным, что второй вариант значительно ближе к типу «присоединение», нежели «объединение». По большому счету, территория округа имеет здесь особый статус лишь как объект, а не субъект управления. При этом бывший округ как единое целое вообще лишается каких-либо органов власти, относительно самостоятельных (каковыми являются органы МСУ) по отношению к региональным властям.
Что касается трех остальных регионов, пока трудно делать однозначные выводы относительно того, какой вариант будет выбран. Процесс укрупнения в этих регионах еще далек от завершения. Ничто не мешает данным регионам изменить организацию местного самоуправления, ликвидировать на территории округов муниципальные районы и наделить этим статусом округа. Поэтому до тех пор, пока не приняты уставы новых субъектов, вопрос остается открытым.
Представительство округов в органах государственной власти нового субъекта
Тот факт, что все рассматриваемые случаи укрупнения регионов относятся к сложносоставным субъектам Федерации, означает, помимо прочего, что еще до «укрупнения» округа обладали представительством в органах власти «материнских» субъектов. В табл. 3 содержатся сравнительные показатели такого представительства. Характерно, что почти во всех случаях доля депутатов парламентов «материнских» субъектов, которые избирались от автономных округов, примерно соответствовала численности их населения. Иными словами, каких-то особых преимуществ в этом плане у округов не было. Единственное исключение - Красноярский край, но оно объясняется тем, что оба округа крайне малочисленны (суммарно их доля составляет всего около 2% от общей численности населения края). Поэтому даже предоставление им по одному депутатскому мандату существенно нарушало требование законодательства о примерном равенстве избирательных округов с точки зрения количества избирателей. Впрочем, избирательное законодательство допускает такое отступление именно применительно к избирательным округам, которые создаются на территории автономного округа, входящего в состав другого субъекта Федерации..24...
24.. № 67-ФЗ от 12.06.2002 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Ст. 18; п. 4.
Таблица 3
ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО ОКРУГОВ В РЕГИОНАЛЬНЫХ ПАРЛАМЕНТАХ
Пермский Краснояр- Камчатский Иркутская Забайкаль-
край ский край край область ский край
Доля населения 4,83 1,94 7,02 5,25 6,25
АО в %
ПАРЛАМЕНТ ПРЕЖНЕГО «МАТЕРИНСКОГО» СУБЪЕКТА
Численность пар- 40 (плюр.) 42 = 22 39 депута- 45 = 22 42 = 21
ламента и избира- (плюр.) + тов: 13 (плюр.) + (плюр.) +
тельная система 20 (проп.) трехмандат-ных округов 23 (проп.).25. 21 (проп.)..26.
В том числе 2 депутата по 1 одно- 3 депутата 1 депутат 1 депутат
от территории в одноман- мандатному (1 трехман- (одноман- (одноман-
округа (ов) датных округу в датный датный датный
округах каждом АО округ) округ) округ)
% депутатов,
избиравшихся
от округа 5 4,8 7,7 4,5 4,8
ПАРЛАМЕНТ НОВОГО СУБЪЕКТА
Численность 60 = 30 52 = 26 50 = 27 50 = 25 50 = 25
парламента и (проп.) + (проп.) + 26 проп + 23 (проп.) + проп +
избирательная 30 (плюр.) (22 плюр. + (13 плюр. + 25 (плюр.) 25 плюр.
система 2 двухман- датных округа) 10 от округа)
В том числе 2 депутата 4 депутата 10 депута- 4 депутата 5 депутатов
от территории в одноман- ( по 2 двух- тов (в одно- ( в много- (в много-
бывшего датных мандатных или много- мандатном мандатном
округа (ов) округах округа в каждом АО) мандатных округах) округе) округе)
% депутатов, из-
бираемых от территории бывшего
округа (ов). .. 6,67 15,38 43,48 16 20
Формат 8 регио- 3 регио- 14 регио- н/д н/д
партийных нальных нальные нальных
списков групп, из них 1 — на территории округа группы — Центр, Север и Юг групп, из них 1 — на территории округа
В ходе укрупнения ситуация изменилась, во всех ФКЗ предусмотрены нормы, гарантирующие бывшим округам «завышенное» представительство в
25.. До реформы 2003 г. в парламенте было 45 депутатов, избиравшихся по плюральной системе.
26.. До реформы 2003 г. в парламенте было 39 депутатов, избиравшихся по плюральной системе.
27.. Без учета выборов по партийным спискам.
региональном парламенте нового субъекта. Прежде всего, это относится к депутатам, которые избираются по мажоритарной системе..28.. . Наибольшие институциональные гарантии в этом смысле получил Корякский округ, от которого будут избраны 10 депутатов из 23 (более 40%). Коми-Пермяцкий округ, напротив, получил лишь 2 депутата - всего 6,67%. Столько же депутатов округ имел в областном Законодательном собрании и раньше, хотя формально его представительство несколько возросло, если учесть, что количество одномандатников в новом парламенте уменьшилось с 40 до 30. В остальных трех случаях представительство округов составляет от 15 до 20% от количества депутатов, избираемых по мажоритарной системе, что существенно выше, чем их доля в населении нового субъекта.
Что касается пропорциональной части, здесь ключевое значение имеет формат партийных списков. Как известно, в первые годы избирательной реформы в регионах подавляющее большинство субъектов Федерации предпочитали использовать закрытые и «единые» партийные списки.29... Именно так, в частности, проводились в 2004 г. выборы в Иркутское Законодательное собрание и Читинскую областную думу, а еще раньше - в парламент Красноярского края. Очевидно, этот вариант не способствует увеличению представительства территорий, в том числе автономных округов. Как правило, «проходные места» в верхней части партийного списка распределялись между наиболее влиятельными политиками регионального уровня. Это было одной из причин, почему все эти годы ЦИК настоятельно рекомендовала разбивать партийные списки на территориальные группы (в законодательстве они не очень удачно именуются «региональными»). Теоретически такая система должна стимулировать представительство локальных элит в региональном парламенте. На практике, однако, это зависит от формата разбивки партийного списка на региональные группы.
Поскольку положение о выборах в парламенты Иркутской области и Забайкальского края еще не принято, мы можем сравнить по этому параметру лишь три случая. В Пермском крае после длительных дискуссий и согласования позиций было решено, что в каждом партийном списке, помимо общекраевой части из трех кандидатов, должно быть восемь региональных групп, одна из них должна соответствовать территории Коми-Пермяцкого округа.
28. Во всех рассматриваемых случаях на выборах региональных парламентов принята смешанная избирательная система: половина депутатов избираются в одно- или многомандатных округах по мажоритарному принципу, другая половина — по партийным спискам на основе пропорционального принципа. Только в Камчатском крае соотношение между этими двумя частями «сдвинуто» в пользу второй. Параметры избирательных систем представлены в табл. 3.
29.. Подробнее см.: Иванченко А.В., Любарев А.Е. Российские выборы от перестройки до суверенной демократии. — М., 2006. — С. 181 — 187.
На выборах депутатов Камчатского края (декабрь 2007 г.) количество региональных групп стало еще больше - 14. Это связано с тем, что каждая из 13 региональных групп соответствует территории одного из 13 одномандатных избирательных округов, которые образуются на территории бывшей Камчатской области (без Корякского округа), а 14-я региональная группа соответствует территории Корякского округа. Здесь все сделано так, что средняя численность избирателей в каждом из 13 округов примерно равна количеству избирателей на территории Корякского округа. Таким образом, каждая из 14 региональных групп партийных списков соответствует территории с примерно равным количеством избирателей. Этим камчатский вариант отличается от пермского, где региональные группы в партийных списках не были привязаны к одномандатным округам, а территории, которым они соответствовали, не были равны по численности избирателей (Коми-Пермяцкая региональная группа имела в этом смысле существенное преимущество).
Принципиально иной формат партийных списков был использован на выборах Законодательного собрания Красноярского края. Здесь партийные списки были разделены всего на три региональные группы - Центр, Север и Юг. Они соответствовали территориям с примерно равным количеством избирателей, но это лишило Таймыр и Эвенкию возможности иметь собственные региональные группы.
Итоги выборов в Законодательные собрания Пермского и Красноярского краев доказывают, что выделение в партийных списках региональной группы, соответствующей территории бывших автономных округов, благоприятно сказывается на их представительстве в парламенте нового субъекта. Депутатские мандаты, «гарантированные» бывшим округам по мажоритарной системе, хотя и не всегда достаются представителям «местных» элит, имеют для них весьма важное значение. Таймыр и Эвенкия, которые увеличили свое представительство в парламенте нового субъекта с одного до двух мандатов, в этом смысле оказались в более выигрышном положении, нежели Коми-Пермяцкий округ. Вероятно, в следующих трех случаях (Иркутская область, Забайкалье и, особенно, Камчатка), где округа имеют значительно больше гарантированных мандатов, эта тенденция проявится еще более сильно. В то же время коми-пермяцкая элита смогла компенсировать этот «минус» за счет образования «коми-пермяцких» региональных групп в партийных списках при выборах по пропорциональной системе. За счет этого ей удалось провести в краевой парламент дополнительных депутатов. Таймыр и Эвенкия были лишены такой возможности. Следовательно, для обеспечения представительства «местных» элит в органах власти нового субъекта имеют значение обе составляющие избирательной системы, а также практика избирательной кампании.
Заключение
Суммируя результаты сравнительного анализа, необходимо, прежде всего, отметить, что, несмотря на достаточно жесткие правовые рамки, которые задаются федеральным законодательством, опыт первых случаев укрупнения субъектов Российской Федерации обнаруживает значительное разнообразие в решении целого ряда ключевых вопросов, определяющих место бывших автономных округов в новом регионе как «политической целостности». Это касается всех трех параметров, по которым проводилось сравнение.
Измерение каждого параметра на порядковом уровне позволяет ранжировать рассматриваемые случаи по шкале «объединение vs присоединение». Результаты представлены в итоговой схеме.
ОБЪЕДИНЕНИЕ
ПРИСОЕДИНЕНИЕ
Взаимодействие между органами власти в переходный период Особый статус округа в административно-территориальном и политико-управленческом плане Представительство округа в парламенте нового субъекта
По мажоритарным избирательным округам По партийным спискам
Забайкальский Красноярский Камчатский Пермский
край край край край
Пермский край Забайкальский Забайкаль- Камчатский
Камчатский край (?) ский край край (?)
край Камчатский Иркутская
край (?) область
Иркутская Красноярский
область (?) край
Красноярский Пермский край Пермский Красноярский
край край край
Иркутская
область
Весьма показателен тот факт, что по разным параметрам каждый случай занимает на представленной шкале разное положение. Иначе говоря, при реализации каждого проекта укрупнения регионов одновременно наблюдаются разнонаправленные тенденции при определении различных институциональных установлений. В этих условиях не вполне корректно делать вывод, какой из регионов демонстрирует склонность к «присоединению» либо «объединению» в целом, так как оценить «значимость» каждого отдельного параметра в «общей сумме» не представляется возможным. Тем не менее можно высказать
предположение, что в Иркутской области институциональные гарантии, которые позволяют более слабому автономному округу избежать механического поглощения, в целом, выглядят более слабыми, а в Камчатском и Забайкальском краях, напротив, более сильными. В то же время во всех трех случаях процесс еще далек от завершения, и ситуация может в какой-то мере измениться.
В Пермском и Красноярском краях, наоборот, он практически заканчивается. Очевидно, эти два случая стали «образцами» для остальных. Именно здесь были впервые разработаны разные модели взаимодействия между органами власти в переходный период, а также разные варианты определения особого статуса округов в административно-территориальном и политико-управленческом планах, которые затем были использованы в других случаях. Примечательно, что если по одним позициям ближе к типу «объединение» пермский вариант, то по другим - красноярский, и наоборот.
