CC BY
86
Конституционно-правовой статус трудящихся-мигрантов в Российской Федерации: понятие, структура и механизм
правового регулирования
Тюнина И.И. *
In this article the author analyzes constitutional and legal status of workers-migrants in Russian Federation.
(0 oi
Z •
0) о о сч
о о о
Q. С[ CQ
s н
о
0
1
о я с о m ф VO >5
о *
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2
ф
d
я *
<
*
S I
н
о ф
В науке конституционного права утвердилось употребление понятий «статус», «конституционно-правовой статус», «конституционный статус» применительно к личности1, отдельным категориям лиц — гражданину, иностранному гражданину, лицу без гражданства.
Однозначное определение понятия «конституционно-правовой статус личности» отсутствует. А.А. Безуглов и С.А. Солда-тов определяют конституционно-правовой статус человека и гражданина как систему прав, свобод и обязанностей личности, закрепленных Конституцией Российской Федерации2. Е.А. Лукашева утверждает, что «в конституционных правах, свободах и обязанностях личности не только фиксируются образцы, стандарты поведения, которые государство считает обязательными, полезными, целесообразными для нормальной жизнедеятельности социальной системы, но и раскрываются основные принципы взаимоотношений государства и личности»3.
М.П. Авдеенкова и Ю.А. Дмитриев считают, что конституционно-правовой статус человека и гражданина зависит от ряда факторов: порядка приобретения и утраты конституционно-правового статуса, прав, свобод и обязанностей, ответственности, гарантий соблюдения прав и свобод, правовых состояний4. Они полагают, что только все эти элементы в совокупности позволяют сформировать полное представление о правовом статусе, о его пределах и видах.
Более широко статус личности трактует А.Н. Головистикова. Под конституционно-правовым статусом личности в России она понимает систему прав, свобод и обязанностей личности, ответственность, гарантии соблюдения прав и свобод, правовые состояния, закреплен-
ные в Конституции Российской Федерации и в других источниках конституционного права5.
Н.А. Богданова различает нормативный и фактический конституционно-правовой статус. Конституционно-правовой статус, который можно назвать нормативным, существует как важнейшая структурная часть данной отрасли, закрепляющая на соответствующем уровне правовое положение субъектов (участников) конституционно-правовых отношений. Под фактическим статусом понимается реальное положение субъекта конституционно-правовых отношений в связи с действием норм конституционного права в конкретных социально-политических условиях. Устойчивость характеристик фактического статуса во многом зависит от внешних условий, степени разработанности и эффективности механизма реализации нормативного статуса.
Российское законодательство выделяет различные категории иностранцев. Основанием выделения трудящихся-мигрантов в отдельную категорию иностранных граждан и лиц без гражданства служит особая сфера реализации конституционных прав и свобод данной группой лиц. Эта сфера — трудовые и связанные с ними отношения.
Применительно к трудящимся-мигрантам необходимо рассматривать не общий для всех категорий лиц статус, а конкретный, который зависит от принадлежности к гражданству государства трудоустройства. Такой конкретный статус содержит только отдельные элементы конституционно-правового статуса личности вследствие существования института ограничения прав и свобод иностранных граждан. Посредством него даются всесторонние нормативные характеристики
Преподаватель кафедры конституционного права России и зарубежных стран юридического факультета Воронежского государственного университета.
правового состояния трудящихся-мигрантов. А институт конституционной свободы труда является правовым инструментом таких характеристик, который позволяет выделить особенности правового состояния, связанные с осуществлением трудящимися-мигрантами трудовой функции (реализацией социально-экономических прав) именно в принимающей стране. Поэтому конституционная свобода труда входит в состав конституционно-правового статуса личности, но для трудящихся-мигрантов имеет особенности, связанные с ограничениями их прав и свобод.
Сопоставление правового положения трудящихся-мигрантов, закрепленного в законодательстве, с реально существующим на практике приводит к целесообразности выделения двух взаимосвязанных видов их конституционно-правового статуса. Нормативный конституционно -правовой статус выражается в юридически закрепленном положении трудящегося-мигранта, включающем гарантированные государством его нахождения права, свободы, обязанности и гарантии реализации прав и свобод. Реальное положение трудящихся-мигрантов отражает их фактический конституционно-правовой статус, который непосредственно зависит от эффективности механизма реализации нормативного статуса.
Существующий механизм реализации трудящимися-мигрантами прав и свобод требует совершенствования в части механизма защиты путем введения в российское законодательство положения о запрете депортации иностранного гражданина в случае обжалования им в суде своих нарушенных прав и свобод до разрешения дела судом.
Структура правового статуса — это комплексное построение его элементов, частей, их совокупность, иерархическая скоординированность, взаимосвязь и взаимодействие, способствующие обеспечению единства и цельности этого понятия6.
Относительно структуры конституционно-правового статуса высказываются разные мнения7. Сторонники узкого подхода относят к нему лишь права и обязанности (применительно к личности). Иные институты только дополняют характеристику статуса, однако не включаются в него в качестве структурных элементов.
При ином подходе усложнение структуры и содержательное расширение статуса осуществляется за счет включения в
него иных элементов, различающихся в зависимости от вида субъекта, правовое положение (статус) которого определяется. Статус личности, имеющий своим центральным элементом права и обязанности, дополняется институтами гражданства, общей правоспособности, выполняющими роль предпосылок обладания правами и несения обязанностей, принципами как исходными идеями правового положения личности, гарантиями, обеспечивающими реализацию прав и обязанностей. Такую сложную структуру правового статуса человека и гражданина обосновал Л.Д. Воеводин8.
М.В. Мархгейм под правовым статусом личности понимает единство прав и свобод, обязанностей и ответственности. При этом в правовой статус могут включаться гражданство и гарантии прав человека. Такой подход не противоречит трех-звенной структуре правового статуса (права и свободы, обязанности, ответственность), поскольку речь идет о некоторой конкретизации. Гражданство, например, выражается в системе взаимных (лицо — государство) прав и обязанностей. Гарантии связаны с обязанностями и ответственностью9.
H.А. Богданова выделяет четыре элемента конституционно-правового статуса:
I. Место субъекта в обществе и государстве, его социально-политическая роль и назначение.
2. Общая правоспособность как основание для включения того или иного субъекта, выступающего в соответствующем правовом качестве, в конституционно-правовые отношения.
3. Права и обязанности.
4. Гарантии устойчивости и реальности правового состояния субъектов конституционного права.
В структуре конституционно-правового статуса трудящихся-мигрантов предлагается выделить следующие элементы:
1) принципы правового статуса;
2) правосубъектность трудящихся-мигрантов;
3) права и свободы;
4) обязанности;
5) ответственность;
6) механизм реализации прав и свобод.
Научными принципами являются не
всякие руководящие идеи, хотя бы и признаваемые людьми в качестве таковых, а лишь те из них, которые правильно отражают объективные закономерные тенденции исторического развития.
(0 Ol
О) О О CJ
О О О Q. С[ со
S
н о
0
1
о я с о
т ф
VO >5
о *
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2
ф
d
я *
<
*
S I
н
о ф
(О
Ol
Z
О)
о о сч
о о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о т ф VO >s о
о ф
у
S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я *
<
S I
н
о ф
со
Принципы правового статуса личности представляют собой идеологические категории, складывающиеся в сознании людей, которые воплощаются в их воле, и не могут существовать и проявляться вне сознательной, волевой и целенаправленной деятельности человека10. Они отражают коренные отношения между государством и человеком в связи с его местом в обществе, указывают вектор осуществления прав, свобод и обязанностей людей.
Принципы конституционно-правового статуса трудящихся-мигрантов автором подразделяются на три группы. К первой группе относятся принципы международного права — ряд принципов-норм, содержащихся в соответствующих международно-правовых актах, прежде всего в Конвенциях МОТ, которыми Российская Федерация должна руководствоваться при формировании эффективного механизма регулирования правового статуса трудящихся-мигрантов:
1. Принцип недискриминации трудящихся-мигрантов по признаку национальности, религии или пола, закрепленный в ст. 6 Конвенции МОТ № 97 о трудящихся-мигрантах 1949 г.
2. Принцип предоставления трудящимся-мигрантам национального режима в области социального обеспечения, отраженный в ст. 6 Конвенции МОТ № 97 о трудящихся-мигрантах и в ст. 2 — 4 Конвенции МОТ № 118 о равноправии граждан страны, иностранцев и лиц без гражданства в области социального обеспечения 1962 г.
3. Принцип содействия государствами-участниками Конвенций МОТ воссоединению семей трудящихся-мигрантов, закрепленный в ст. 13 Конвенции МОТ № 143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения 1975 г.
4. В соответствии с положениями, содержащимися в ст. 13 Конвенции МОТ № 97 и в ст. 2 - 7 Конвенции МОТ № 143, формулируется принцип предотвращения незаконного передвижения и найма трудящихся-мигрантов.
Вторая группа представлена общими принципами правового статуса трудящихся-иммигрантов с российскими гражданами, к которым предлагается относить следующие:
• всеобщности и неотчуждаемости прав
и свобод;
• единства прав, свобод и обязанностей;
• непосредственного действия;
• гарантированности и защищенности прав, свобод и законных интересов;
• наличия обязательств перед государством трудоустройства;
• свободы покидать государство трудоустройства;
• равенства прав и свобод независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений и других обстоятельств.
Они распространяются как на собственных граждан Российской Федерации, так и на трудящихся-иммигрантов.
Особенностью содержания конституционно-правового статуса трудящихся-мигрантов является наличие специальных принципов, которые затрагивают правовой статус только трудящихся-мигрантов:
• юридического равенства трудящихся-мигрантов с гражданами принимающей страны;
• принципы правового регулирования трудовых отношений с участием мигрантов;
• защиты трудящегося-мигранта во время его пребывания в государстве трудоустройства государством гражданства или государством его постоянного жительства;
• недопустимости массовых высылок трудящихся-иммигрантов, законно находящихся на территории государства трудоустройства;
• межгосударственной взаимности по вопросам правового регулирования трудовой миграции (когда государства договариваются, что их граждане на территории друг друга будут иметь несколько большие возможности, нежели граждане третьих стран). Именно специальные принципы правового статуса трудящихся-мигрантов являются уточняющей статусной характеристикой, отражающей специфику их взаимоотношений с государством трудоустройства.
Реализацию правового статуса законодательство России связывает с понятием правосубъектности — возможностью и способностью своими действиями приобретать права и нести обязанности, быть субъектом юридической ответственности. Наличие гражданства данного государ -ства является условием полной правосубъектности лица. Трудящиеся-мигранты
не обладают полной правосубъектностью, поскольку в той или иной мере ограничены в правах и свободах из-за отсутствия у них гражданства государства трудоустройства.
Структура конституционно-правового статуса трудящихся-мигрантов включает комплекс их прав, свобод и обязанностей, предусмотренных российским законодательством и международно-правовыми нормами.
Права трудящихся-мигрантов определяются как юридически признанные их возможности избрать вид и меру своего поведения, которыми они наделены международным сообществом. Достигается это путем принятия международных универсальных и региональных многосторонних договоров, двусторонних соглашений, а также национальными нормами права. Последние отражают специфику подхода каждого государства к проблеме внешней трудовой миграции и в то же время отвечают требованиям основных норм и принципов международного права. В конечном итоге обеспечивается политическая, экономическая, социальная и иная защита трудящихся-мигрантов и создаются условия, благоприятные для их жизни и трудовой деятельности.
Особенностью конституционно-правового статуса внешних трудящихся-мигрантов является включение в его структуру наряду с конституционными (основными) правами и свободами широкого круга трудовых и социальных прав, обеспечивающих адекватное восстановление их рабочей силы.
В соответствии с ч. 3 ст. 62 Конституции Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с российскими гражданами, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором. Однако на практике складывается противоречивая ситуация между потребностью в реализации трудящимися-мигрантами своих прав и свобод и существующими неадекватными мерами по их ограничению (например, запрет иностранцам торговать на рынках страны). В результате этого возникают коллизии ряда конституционных положений по вопросам конституционного равноправия российских и иностранных граждан (особенно в социально-экономической сфере) и института ограничения прав иностранцев.
В структуру конституционно-правового статуса трудящихся-мигрантов включаются их обязанности. Обязанности субъектов внешней трудовой миграции представляют собой совокупность юридически закрепленных ограничений, с помощью которых осуществляется принудительная регламентация поведения трудящихся-мигрантов для их учета и упорядочения перемещений, исключения с их стороны возможных противоправных действий, защиты прав и интересов коренного населения страны трудоустройства, поддержания правопорядка и безопасности.
Конституция России во второй главе закрепляет основные обязанности человека и гражданина, но российское законодательство четко не очерчивает их круг применительно к иностранным гражданам и лицам без гражданства (тем более к такой категории, как трудящиеся-мигранты). Автором предлагается закрепить перечень основных обязанностей трудящихся-мигрантов в Федеральном законе «О внешней трудовой миграции в Российской Федерации».
Структура конституционно-правового статуса трудящихся-мигрантов включает в себя также ответственность участников правоотношений в рассматриваемой сфере, которая устанавливается российским административным и уголовным законодательством. Пробелом здесь является отсутствие закрепления ответственности работодателей за непредоставление иностранным работникам условий труда, отвечающих предусмотренным нормативно-правовыми актами требованиям безопасности и гигиены, нормальных жилищных условий, социального обеспечения и медицинского страхования, что непосредственно влечет за собой грубые нарушения их прав и свобод.
Механизм реализации прав и свобод включает в себя во-первых, обеспечение прав и свобод или систему гарантирования и, во-вторых, собственно их реализацию, выражающуюся в правомерной деятельности субъекта права, направленной на практическое использование предусмотренных правовыми нормами возможностей, в результате чего субъект получает разнообразные блага для удовлетворения личных и общественных интересов и потребностей.
Гарантии осуществления прав и свобод (подразделяются на гарантии реализации и гарантии охраны) играют ключевую роль в механизме реализации прав и
(0 О!
О) О О СЧ
О О О
о. со
I-О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
(О
Ol
Z
О)
о о сч
о о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о т ф VO >s о
о ф
у
S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я *
<
S I
н
о ф
со
свобод трудящихся-мигрантов. Права человека обеспечиваются не только общими, но и специальными (юридическими) гарантиями, к которым относятся система средств правовой охраны и защиты индивида, а также средства их правомерной реализации. Система названных средств важна в связи с тем, что демократические права и свободы, зафиксированные в Конституции Российской Федерации и иных нормативных правовых актах, могут превратиться в «пустые» декларации, если их осуществление не будет юридически гарантировано.
В свою очередь механизм защиты прав и свобод воздействует как на обеспечение прав и свобод, поскольку защита выступает важнейшей их гарантией, так и на реализацию прав и свобод (например, реализация трудящимися-мигрантами права на судебную защиту). Он представляет собой совокупность законодательно закрепленных направлений, методов, способов, средств, применяемых субъектами правозащитной деятельности в целях обеспечения прав и свобод иностранных работников, находящихся на законном основании в России, оказания им помощи по реализации и восстановлению своего правового статуса.
Законодательство Российской Федерации не предоставляет трудящимся-иммигрантам возможности использовать право на судебную защиту. Это связано с установленными в нормативно-правовых актах сроками, в течение которых иностранный гражданин или лицо без гражданства обязаны покинуть территорию нашего государства. В связи с этим предлагается дополнить ч. 1 ст. 398 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации положением о запрете депортации иностранного гражданина в случае обжалования им в суде своих нарушенных прав, свобод и законных интересов до разрешения дела судом, что обеспечит реализацию судебных гарантий защиты прав и свобод иностранных работников.
Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15.08.1996 года № 114-ФЗ в ст. 25.10 предусматривает институт нежелательного пребывания иностранного гражданина на территории России. Порядок принятия решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации и перечень федеральных органов исполни-
тельной власти, уполномоченных принимать такие решения, устанавливаются Правительством Российской Федерации. Иностранный гражданин или лицо без гражданства, в отношении которых принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в России, обязаны выехать в порядке, предусмотренном федеральным законом. В противном случае они подлежат депортации. Однако в Федеральном законе от 15.08.1996 года № 114-ФЗ отсутствует положение, регулирующее срок, в течение которого иностранный гражданин, признанный нежелательно пребывающим, должен покинуть страну, а также возможность судебного обжалования такого решения.
В соответствии со ст. 257 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации заявление об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица рассматривается судом в течение 10 дней. Суд, признав заявление обоснованным, принимает решение об обязанности соответствующего органа или должностного лица устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина (в том числе и иностранного) или препятствие к их осуществлению (ст. 258).
Для того чтобы иностранный гражданин смог защитить свои нарушенные права, необходимо дополнить ст. 25.10 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» положением, закрепляющим право иностранного гражданина или лица без гражданства на обжалование в суде в течение трех рабочих дней принятого в отношении него уполномоченным федеральным органом исполнительной власти решения о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации. Кроме того, установить в вышеуказанной норме срок — 15 дней, в течение которого они должны покинуть территорию нашего государства.
Выявление особенностей структуры и содержания конституционно-правового статуса трудящихся-мигрантов позволяет сделать вывод о необходимости совершенствования механизма его правового регулирования, который требует: • признания и последовательного соблюдения прав человека и гражданина на свободу передвижения, свободный выбор страны пребывания и места работы;
• обеспечения равноправия трудящих- вового статуса трудящихся-мигрантов будет ся-мигрантов с гражданами принима- способствовать повышению уровня гаран-ющей страны. тий реализации ими прав и свобод, что неСовершенствование механизма право- обходимо в направлении оптимизации про-вого регулирования конституционно-пра- цесса построения правового государства.
Литература и примечания
1. Конституционный статус личности в СССР. — М., 1980; Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997.
2. Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России. М., 2001. С. 359.
3. Лукашева Е.А. Правовой статус человека и гражданина // Права человека. М., 1999. С. 91.
4. Адеенкова М.П., Дмитриев Ю.А. Понятие основ правового статуса человека и гражданина // Право и жизнь. 2004. № 66 (2).
5. Головистикова А.Н. Конституционное право России / под ред. Н.А. Михалевой. М. : Эксмо, 2006. С. 277.
6. Головистикова А.Н. Указ соч. С. 275.
7. Различные точки зрения по вопросу о структуре правового положения личности рассматривает Н.В. Витрук. (Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. — М., 1979. С. 20-34).
8. Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997.
9. Мархгейм М.В. Защита прав и свобод человека и гражданина в России: опыт системного конституционного осмысления. Ростов н/Д, 2003. С. 178.
10. Воеводин Л.Д. Указ. соч. С.58.
(О
Ol
О) О О CJ
О
о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о
т ф
VO >5
о *
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2
ф
d
я *
<
*
S I
н
о ф
