CC BY
31УДК 342.537.3
КОНСТИТУЦИОННАЯ РЕФОРМА И ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПАРЛАМЕНТСКОГО МОНИТОРИНГА В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
Абайдельдинов Ербол Мусинович
Главный научный сотрудник отдела международного законодательства и сравнительного правоведения Института законодательства РК, д.ю.н., профессор, г. Астана, Республика Казахстан; e-mail: erbolabay@mail.ru
Ключевые слова:реформа; конституция; государственная власть; полномочия; парламент; закон; законодательство; право; мониторинг.
Аннотация. В статье раскрываются некоторые положения предложенной Президентом Республики Казахстан 25 января 2017 года реформы, касающейся перераспределения полномочий между ветвями государственной власти.
Всего предлагается передать в Правительство и Парламент около 40 полномочий Президента, которыми он обладает на данный момент в соответствии с Конституцией и действующим законодательством Республики Казахстан. Отмечено, что Парламент страны получает целый ряд дополнительных полномочий. Среди них можно отметить такие, как ответственность Правительства в своей деятельности не только перед Президентом Республики, но и перед Мажилисом Парламента и Парламентом. К ним относится также сложение полномочий Правительства перед вновь избранным Мажилисом Парламента Республики.
Автор статьи обращает внимание на то, что в соответствии с опубликованным проектом закона Глава государства снимает с себя полномочия по изданию законов и указов, имеющих силу законов. Данное новое положение приводит не только к тому, что Парламент становится единственным законодательным органом страны, но и к тому, что в структуре самого Парламента возрастает роль Сената. Именно эта Палата Парламента в период временного отсутствия Мажилиса, вызванного его роспуском, выполняет роль всего законодательного органа страны.
Автор считает, что для совершенствования качества принимаемых Парламентом законов необходимо ввести парламентский мониторинг нормативных правовых актов. В статье предложен механизм проведения правового мониторинга.
Как подчеркивает автор статьи, при проведении парламентского мониторингарабо-чую группу могут возглавить два сопредседателя, представляющие обе Палаты Парламента (Мажилиса и Сената). В состав группы могут входить и другие депутаты обеих Палат, включается необходимое количество сотрудников Аппаратов обеих Палат, а также могут быть привлечены общественные и научные организации, граждане.
ЦАЗАЦСТАН РЕСПУБЛИКАСЫНДАГЫ КОНСТИТУЦИЯЛЬЩ РЕФОРМА ЖЭНЕ ПАРЛАМЕНТТ1К МОНИТОРИНГТ1 ЖЕТ1ЛД1РУ МЭСЕЛЕЛЕР1
Ербол Мусин^лы Абайдiддинов
КР Зацнама институты халыцаралыц зацнама жэне салыстырмалы цуцыцтану бвлгмгтц бас зылыми цызметкерг, з.г.д, профессор, Астана ц., Казацстан Республикасы; e-mail: erbolabay@mail.ru
ТYйiн свздер: реформа; конституция; мемлекеттт бил1к; вкыеттттер; парламент; зац; зацнама; цуцыц; мониторинг.
Аннотация. Мацалада 2017 жылы 25 цацтарда Казацстан Республикасы Президент1мен усынылган мемлекеттт бил1к тармацтары арасындагы вк1летт1ктерд1 цайта белуге цатысты реформаныц кейб1р ережелер1 царастырылады.
Президенттщ Казацстан Республикасыныц Конституциясы мен эрекет етуш1 зацнамасына сэйкес цаз1рг1 уацытта иеленетт 40 жуыц вкшетттн Yкiмет жэне Парла-ментке тапсырып беру усынылады. Елдщ Парламентi бiрцатар цосымша вкiлеттiктердi алатындыгы ескерiледi. .Олардыц арасында, Yкiметтiц вз цызметi Yшiн тек Республика Президенттщ алдында гана емес, Парламент Мэжшш мен Парламенттщ алдында да жа-
уап 6epyi сияцты окшеттттерЫ атап айтуга болады. Сонымен цатар, оларга YrnMemm^ жацадан сайланган Республика Парламeнтi Мэжшсшц алдында оз OKmemmmmepimH бо-сауы да жатады.
Мацала авторы, жарияланган зац жобасына сэйтс, мeмлeкeт Басшысыныц зац кYшi бар зацдар мeн жарлыцтарды шыгару окiлeттiктeрiн тоцтататындыгына назар аудара-ды. Бундай жаца eрeжe Парламeнт eлдiц жалгыз зацшыгарушы органы болып цалуына, со-нымeн бiргe Парламeнт цурылымында Сeнат ролшц ocyirn жeткiзeдi. Парламeнттiц Ce-нат Палатасы, Мэжшстщ таралуына байланысты оныцуацытылы болмаган жагдайда, eлдiц барлыц зацшыгарушы органныц ролт атцарады.
Автор Парламeнтneн цабылданатын зацдардыц сапасын жeтiлдiру Yшiн нормативтi цщыцтыц акт^рдщ парламeнттiк мониторингт eнгiзу цажeт дeп санайды. Мацалада цщытыц мониторингтi ЖYргiзудiц мeханизмi усынылган.
Мацаланыц авторы eскeрeтiндeй, парламeнттiк мониторингтi oткiзудe жумыс то-бын Парламeнт Палаталарын (Ceнат тн Мэжшстi) оКл eтeтiн eK цосарлас торага басцара алады. Топтыц цурамына eK Палатаныц басца дenутаттары Крe алады, eK Палата Аппараттарыныц цажeттi цызмeткeр саны цосылады, сонымeн цатар цогамдыц жзж гылыми уйымдар, азаматтар цатыстырылады.
raNSTITUTIONAL REFORM AND ISSUES OF IMPROVEMENT OF PARLIAMENTARY MONITORING IN THE REPUBLIC OF KAZAKHSTAN
Abaideldinov Erbol Musinovich
Chief research fellow of the Department of international legislation
and comparative law of the Legislation Institute of the Republic of Kazakhstan,
d.j.s., professor, Astana, Republic of Kazakhstan; e-mail: erbolabay@mail.ru
Keywords: the reform; constitution; state power; authority; parliament; law; legislation; right; monitoring.
Abstract. The present article examines some provisions of reform concerning the redistribution of authorities between branches of state power proposed by the President of the Republic of Kazakhstan on January 25, 2017.
In total it is offered to transmit approximately 40 powers of President which he possesses at the moment according to the Constitution and the current legislation of the Republic of Kazakhstan to the Government and Parliament. It is noted that the Parliament of the country receives a number of additional powers. Among them it is possible to note a responsibility of Government in its activity not only before the President of the Republic, but also before Majilis of Parliament and Parliament itself. Abdication of the Government authorities before newly elected Majilis of Parliament of the Republic is among them, too.
The author of the article pays attention to the fact that according to the published draft law Head of the state removes his powers to create laws and decrees, which have the force of laws. This new situation leads not only to the fact that the Parliament becomes the only legislature of the country, but also to the fact that the role of the Senate increases in Parliament's structure. This Chamber of Parliament in the period of temporary absence of the Majilis caused by its dissolution carries out a role of all legislature of the country.
The author considers that to improve the quality of the laws adopted by Parliament it is necessary to introduce parliamentary monitoring of normative legal acts. The mechanism of conducting legal monitoring is offered in the article.
As the author of the article emphasizes, when carrying out parliamentary monitoring two co-chairmen representing both Chambers of Parliament (Majilis and Senate) can head the working group. Other deputies of both Chambers can be a part of working group, the necessary number of employees of Offices of both Chambers is included, public and scientific organizations, citizens can be also attracted.
Президент Республики Казахстан 25 ян- Основная суть этой реформы заключает-варя 2017 года в обращении к народу страны ся в том, что Президент передает ряд своих представил основные моменты предложен- полномочий Парламенту и Правительству. ной им реформы перераспределения полно- При этом, как отметил Глава государства, мочий между ветвями государственной вла- «для Президента в новых условиях при-сти [1]. оритетами станут стратегические функции,
роль верховного арбитра в отношениях между ветвями власти... роль Правительства и Парламента значительно усилится». Всего предполагается передать в Правительство и Парламент около 40 полномочий Президента, которыми он обладает на данный момент в соответствии с Конституцией и действующим законодательством. Кроме того, поставлена задача проработать вопрос о совершенствовании деятельности Конституционного Совета, судебной системы и прокуратуры.
26 января 2017 г. в средствах массовой информации был опубликован проект поправок в Конституцию Республики Казахстан1. В целях обеспечения всенародного обсуждения в этот же день на сайте Администрации Президента Республики Казахстан был размещен почтовый адрес и электронная почта для внесения предложений к проекту Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан».
Анализ опубликованного для всенародного обсуждения проекта закона показывает, что полномочия Парламента страны, и, в частности, Мажилиса - предлагается значительно расширить. Так, в соответствии с проектом закона, Президент определяет структуру Правительства, назначает на должность и освобождает от должности членов Правительства по представлению Премьер-министра, внесенному после консультаций с Ма-жилисом Парламента. Президент оставляет за собой право назначения и освобождения министров иностранных дел и обороны.
Проект предполагает установить ответственность Правительства в своей деятельности не только перед Президентом Республики, но и перед Мажилисом Парламента и Парламентом, и сложение полномочий Правительства перед вновь избранным Мажили-сом Парламента Республики.
Предлагается корректировка статьи 57 Конституции, в соответствии с действующей редакцией которой Парламент вправе по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов Палаты заслушивать отчеты членов Правительства Республики по вопросам их деятельности. По итогам заслушивания отчета член Правительства в случае неисполнения им законов Республики освобождался от должности только после двукратного обращения депутатов к Президенту Республики. В предложенной поправке новшеством является то, что депутатам по этому вопросу достаточно обратиться к Главе государства только один раз. Но в этом
случае обращение депутатов должно набрать квалифицированное большинство голосов -не менее чем двух третей от общего числа депутатов Палаты. В этом случае Президент Республики освобождает от должности члена Правительства.
Обращает на себя внимание положение законопроекта, в соответствии с которым Глава государства снимает с себя полномочия по изданию законов и указов, имеющих силу законов. Данное положение приводит не только к тому, что Парламент становится единственным законодательным органом страны, но и к тому, что в самом Парламенте возрастает роль Сената. Дело в том, что за Президентом остается конституционное право распустить Парламент или Мажилис Парламента, которое он принимает после консультаций с председателями Палат Парламента и Премьер-Министром. В случае временного отсутствия Мажилиса, вызванного досрочным прекращением его полномочий, Сенат, в соответствии с подпунктом 5 статьи 55 Конституции, выполняет функции Парламента Республики по принятию конституционных законов и законов в этот период. Таким образом, в указанные моменты Сенат выполняет законодательные функции государства. Отсюда можно сделать вывод о том, что бикамеральная структура нашего Парламента вполне соответствует интересам страны.
Как мы отметили, Парламент, в соответствии с предложенными поправками в Конституцию, становится единственным законодательным органом страны, и в этом плане возрастает его ответственность за качество принимаемых им законов.
Тема парламентского мониторинга поднята нами в связи с проводимой в стране реформой по перераспределению полномочий между ветвями государственной власти и возрастании роли Парламента в законотворческой деятельности. На наш взгляд, остро актуальным становится вопрос о проведении депутатами Парламента правового мониторинга законодательства, шире - действующего в Республике Казахстан права, к которому, в соответствии со статьей 4 Основного закона, относятся «нормы Конституции, соответствующих ей законов, иных нормативных правовых актов, международных договорных и иных обязательств Республики, а также нормативных постановлений Конституционного Совета и Верховного Суда Республики».
Ученые уже неоднократно ставят во-
1 Опубликован проект поправок в Конституцию РК, вынесенных на всенародное обсуждение // http:// www.kazpravda.kz/news/politika/opublikovan-proekt-popravok-v-konstitutsiu-rk-vinesennih-na-vsenarodnoe-obsuzhdenie/. - 26 января 2017 г.
прос о необходимости парламентского мониторинга и отмечают, что в парламентской практике как постсоветских стран, так и стран дальнего зарубежья «наблюдение объекта мониторинга, анализ полученных результатов... делается ситуативно - на этапе проработки законопроектов.»2. Добавим, что анализ действующего права, действия того или иного закона проводится и в нашем Парламенте - как при рассмотрении законопроекта, так и на плановых мероприятиях, например, на «правительственных часах», когда депутаты заслушивают исполнительную власть по тому или иному вопросу.
Однако до сих пор системный, непрерывный, всесторонний парламентский анализ законодательства (мониторинг), который позволил бы высшему представительному органу страны аргументированно вносить проекты новых законов или те или иные изменения в законодательство, как представляется, еще предстоит выработать и воплотить в жизнь. Возможно, в целях проведения парламентского мониторинга необходимо будет принятие не только законодательных, но и ряда организационных мер, например, создание соответствующего научно-исследовательского института при Парламенте.
В соответствии со статьей 1 Закона Республики Казахстан «О правовых актах», «правовой мониторинг - система постоянного наблюдения, сбора, анализа информации о состоянии законодательства Республики Казахстан и практике его применения, осуществляемая в соответствии со статьями 50 и 51 настоящего Закона»3. Правовой мониторинг является одной из мер обеспечения законности нормативных правовых актов (ст. 49 указанного закона).
Как отмечено в п.1 статьи 50 цитируемого закона, «Правовой мониторинг проводится с целью оценки и прогнозирования эффективности законодательства путем выявления противоречащих законодательству Республики Казахстан, устаревших, корруп-циогенных и неэффективно реализуемых норм права, а также выработки предложений по его совершенствованию».
В соответствии с п. 2 данной статьи «Государственные органы осуществляют мониторинг нормативных правовых актов, принятых ими, и (или) разработчиками которых они являлись, либо относящихся к их компетенции, и своевременно принимают меры по внесению в них изменений и (или) дополнений или признанию их утратившими силу».
Далее, в п.4 этой статьи указано, что «Правила проведения правового мониторинга утверждаются Правительством Республики Казахстан».
Считаем, что данную статью можно бы дополнить пунктом 5: «Правила проведения парламентского правового мониторинга утверждаются Парламентом Республики Казахстан».
Основной целью проведения парламентского правового мониторинга является не ситуативный анализ того или иного проекта закона силами аппаратов или отдельных Комитетов Палат, который по преимуществу проводится сейчас, а системное наблюдение действия законодательства Парламентом на практике, выявление общественных потребностей, целесообразности принятия того или иного закона, либо необходимости внесения изменений и дополнений в закон (законодательство).
Как известно, Правительство (впрочем, как и во многих других странах) является разработчиком и инициатором внесения в Мажилис Парламента более 90% законопроектов, и при этом каждый проект закона сопровождается соответствующими экспертизами, анализами, расчетами, прогнозами и т.д., выполненными структурными подразделениями министерств, Правительства, либо по его поручению различными НИИ и т.д. Эти данные и формируют информационную основу, аналитическую базу законопроекта, которой руководствуются и депутаты.
Понятие «парламентский мониторинг» не нуждается в особом определении. Оно, как отмечено выше, уже имеется в ЗРК «О правовых актах». Отличительным признаком парламентского правового мониторинга является то, что он проводится силами депутатского корпуса и аппаратов Палат в целях формирования независимой парламентской оценки действующего законодательства, основанного в первую очередь на результатах собственного анализа, предельно тщательного изучения быстро развивающейся действительности. Лишь в ходе конструктивного диалога законодательной и исполнительной ветвей власти (основанного на сопоставлении конкретных фактов, цифр, обоснованных прогнозов и иных показателей) возможно формирование объективного представления об эффективности того или иного закона, о происходящих в стране и в мире процессах, и отсюда - внесение предложений по улучшению каче-
2 Место парламента в системе правового мониторинга //Правовой мониторинг. Научно-практическое пособие. - М.: ИД «Юриспруденция», 2009. - с.108.
3 Закон Республики Казахстан «О правовых актах» //Информационная система «Параграф». - Обращение 25 января 2017 г.
ства принимаемых нормативных правовых актов, снижение количества корректировок уже действующего закона.
Основные моменты парламентского мониторинга таковы.
1. В целях проведения мониторинга действия закона или пакета законов, регулирующих определенную сферу общественных отношений, в Парламенте создается рабочая группа, которую возглавляет депутат одной из Палат (далее - руководитель группы). В случае проведения мониторинга резонансного закона, рабочую группу могут возглавить два сопредседателя, представляющие обе Палаты Парламента (Мажилиса и Сената). В состав группы могут входить и другие депутаты обеих Палат, включается необходимое количество сотрудников Аппарата, а также, в соответствии с п.3 ст. 50 ЗРК «О правовых актах» могут быть привлечены общественные и научные организации, граждане в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан.
2. Руководитель группы разрабатывает и предлагает для утверждения за заседании группы план мониторинга. План мониторинга разрабатывается к каждому законопроекту с учетом его общественной значимости, времени, отведенного на проведение мониторинга, состава участников рабочей группы и иных объективных условий.
3. При подготовке плана мониторинга руководитель группы включает следующие общие моменты:
- перечень государственных органов для сотрудничества по вопросам мониторинга и вопросы, которые необходимо у них выяснить;
- список НИИ, известных ученых, НПО для привлечения к проведению мониторинга;
- график выезда в регионы, проведения «круглых столов», встреч с общественностью и предполагаемых парламентских слушаний (которые проводятся по решению бюро палаты), а также ответственных за отчетность о ходе и результатах мониторинга и т.д.
4. С целью получения информации руководитель группы:
- в соответствии со ст. 27 Конституционного закона Республики Казахстан «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» направляет депутатские запросы к должностным лицам государственных органов по вопросам, входящим в компетенцию этого органа или должностного лица;
- руководитель группы, используя свое право беспрепятственного посещения государственных органов, общественных объединений, государственных организаций, а
также право безотлагательного приема их руководителями и другими должностными лицами, получает необходимую для проведения мониторинга информацию;
- возглавляет рабочую группу при выездах в регионы с целью изучения эффективности действия закона.
5. В период проведения мониторинга члены рабочей группы выполняют следующую работу:
- изучение соответствия закона Конституции, действующему законодательству, нормам международного права;
- анализ соответствия закону подзаконных НПА, издаваемых на основе и во исполнение анализируемого закона;
- запрос в негосударственные организации о предоставлении необходимого информационного и справочного материала;
- анализ поступившей информации, в т.ч. судебной практики, статистики Генеральной прокуратуры, информации Союза адвокатов Республики Казахстан и др.;
- изучение научных работ по вопросам проводимого мониторинга, существующих экспертных заключений, статистических данных, публикаций в СМИ (в т.ч. и на официальных сайтах Интернета);
- привлечение НИИ и отдельных ученых к проведению мониторинга;
- разработку, проведение и анализ результатов социологических опросов;
- анализ опыта действия (или проведенного мониторинга) аналогичного закона в странах СНГ и мира;
- проведение круглых столов и иных запланированных мероприятий по плану мониторинга;
- обобщение писем и обращений в адрес депутатов по теме мониторинга (с привлечением к этой работе помощников депутатов);
- работу по подготовке выезда рабочей группы в регионы;
- освещение хода мониторинга в СМИ и на веб-сайте Парламента;
- обобщение результатов проведенной работы (в т.ч. - анализ соответствия закона социально-экономическому положению в стране, ожиданиям населения, тенденциям мирового развития и т.д.) и подготовку проекта предложений по внесению изменений и дополнений в действующее законодательство.
6. Парламентский мониторинг не преследует цели выявить конкретных виновных в нарушении законодательства и применить к ним какие-то санкции. Для этого существуют другие государственные органы. Но при необходимости по результатам мониторинга депутаты могут применить в своей деятельности статью 57 Конституции, анализ кото-
рой дан выше. На сегодня нам не известен ни один случай практического применения депутатами этой статьи.
Основной целью и заключительной частью проведения мониторинга, как мы отмечали, должна быть деятельность по совершенствованию законодательства - официальное внесение депутатами проекта нового закона либо законопроекта об изменениях и дополнениях в Мажилис Парламента.
7. Помимо предложенного нами выше дополнения в Закон Республики Казахстан «О правовых актах», вероятно, в целях законодательного закрепления и обеспечения успешного проведения мониторинга в соответствии со ст. 13 Конституционного закона Республики Казахстан «О Парламенте
Республики Казахстан и статусе его депутатов», было бы правильным принять соответствующее специальное постановление Парламента РК о проведении мониторинга законодательства. Кроме этого, необходимо внести соответствующие изменения в Регламенты Палат и Парламента, использовать имеющееся право Парламента и его Палат принимать обращения (например, к Премьер-министру о содействии в проведении мониторинга). Далее, после подведения результатов мониторинга, не только инициировать внесение соответствующих изменений и дополнений в законодательство, но и при необходимости принимать обращения, заявления, иные акты, не носящие законодательного характера.
Литература
1. Обращение Президента Республики Казахстан по вопросам перераспределения полномочий между ветвями власти // http://www.akorda.kz/ru/speeches/intemal_political_ affairs/in_speeches_and_addresses/obrashchenie-prezidenta-respubliki-kazahstan-po-voprosam-pereraspredeleniya-polnomochii-mezhdu-vetvyami-vlasti. - 25 января 2017 г.
References
1. Obrashhenie Prezidenta Respubliki Kazahstan po voprosam pereraspredelenija polnomochij mezhdu vetvjami vlasti // http://www.akorda.kz/ru/speeches/internal_political_ affairs/in_speeches_and_addresses/obrashchenie-prezidenta-respubliki-kazahstan-po-voprosam-pereraspredeleniya-polnomochii-mezhdu-vetvyami-vlasti. - 25 janvarja 2017 g.
УДК 342
GENERAL ADMINISTRATIVE LAW IN CENTRAL ASIA IN THE DEVELOPMENT PROCESS
Jörg Pudelka
Head of the GIZ Office in Kazakhstan, the administrative court judge in Berlin;
e-mail: jorg.pudelka@giz.de
Jens Deppe
Head of the GIZ Office in Georgia; e-mail: jens.deppe@giz.de
Keywords: administrative law in Central Asia; Law on administrative procedures; administrative act; administrative justice.
Abstract. This article is informative and analytical. The authors considered stages of development of general administrative law in Central Asia. The article will be divided into several parts, each of which will review issues of legislation on administrative procedures in the countries of Central Asia.
In this part of the article presents a comparative legal analysis of administrative legislation in Central Asian countries, in particular, administrative procedures and administrative and judicial legislation. There is different classification of the Central Asian countries, depending on the conformity of legislation and law enforcement with the principles of «good governance». The article also presents statistical data on the judicial review of public law disputes.
The authors put forward the thesis about the dependence of stable changes in administrative law not only from the formal steps of reform (new laws, new institutions), but also on the genuine changes, innovations, fundamental reforms and changes in awareness of professional law enforcers and society. At the same time legal awareness of citizens appears to be as important as the training
