CC BY
104УДК 342.4
КОНСТИТУЦИОННАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ПАРЛАМЕНТОВ КАЗАХСТАНА И СТРАН ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ
Матаева Майгуль Хафизовна
Проректор по правовым вопросам и антикоррупционной политике Казахского гуманитарно-юридического инновационного университета, доктор юридических наук; г. Семей, Восточно-Казахстанская область; e-mail: maigulm@mail.ru
Ключевые слова: Парламент; Сенат; Мажилис; Жогорку Кенеш; Меджлис; Маджлиси Оли; Маджлиси намояндагон; Олий Мажлис; Законодательная палата; представительная власть; контрольные функции; порядок избрания; срок полномочий; законодательная инициатива.
Аннотация. В предлагаемой статье в сравнительно-правовом плане анализируются действующие основные законы Казахстана и стран Центральной Азии на предмет конституционно-правовой регламентации высших представительных органов. Учитывая позитивный международный опыт формирования законодательных органов ряда стран, были сопоставлены конституционные нормы о парламентах центрально-азиатских стран в плане понятийном, структурном, по порядку и срокам избрания депутатов, по их полномочиям, по праву законодательной инициативы, по воздействию парламентов на исполнительную ветвь власти, по их контрольным полномочиям и др. На основании этого были определены некоторые различия между парламентами исследуемых государств: по числу палат; по составу палат; по порядку формирования сенатов; по возрасту депутатов палат парламентов; по требованиям, предъявляемым к сенаторам; по количеству назначаемых президентами членов сенатов; по субъектам, обладающим правом законодательной инициативы; по контролирующим функциям.
Анализ конституционных норм позволил выявить такие особенности в формировании и деятельности представительных органов Казахстана и стран Центральной Азии: Меджли-си Милли Таджикистана работает на созывной основе; возраст депутатов Жогорку Кенеша Кыргызстана - 21 год; в парламентах Кыргызстана и Туркменистана отсутствуют назначенные президентами члены; независимость Правительства от Парламента Таджикистана; широкий круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы в Республике Узбекистан, а в Кыргызстане - народная инициатива; более жесткие контрольные функции Парламента Казахстан и др.
ЦАЗАЦСТАН ЖЭНЕ ОРТАЛЬЩ АЗИЯ ЕЛДЕР1 ПАРЛАМЕНТТЕРШЩ КОНСТИТУЦИЯЛЫЦ РЕГЛАМЕНТТЕЛУ1
Майгул Хафизцызы Матаева
Казац инновациялыц гуманитарлыц-зац университетМц
цщыцтыц мэселелер жэне жемцорлыцца царсы саясат бойынша проректоры, зац гылымдарыныц докторы; Семей цаласы, Шыгыс-Казацстан облысы; e-mail: maigulm@mail.ru
ТYйiн свздер: Парламент; Сенат; Мажилис; Жогорку Кенеш; Меджлис; Маджлиси Оли; Маджлиси намояндагон; Олий Мажлис; Зац шыгарушы палата; вкiлдi орган, бацылау функ-циялары; сайлану тэртiбi; вктеттжтер мерзiмi; зац шыгару бастамасы.
Аннотация. ¥сынылып отырган мацалада салыстырмалы-цщыцтыц тургыдан жога-ры вкiлдi органдардыц конституциялыц-цуцыцтыц регламенттелуi тургысынан Казацстан мен Орталыц Азия елдершц цолданыстагы негiзгi зацдары талданады. Бiрцатар елдердщ зац шыгару органдарын цалыптастырудыц оц халыцаралыц тэжiрибесiн ескере отырып, Орталыц Азия елдершц парламенттерi туралы тYсiнiктiк, цурылымдыц, депутаттардыц сайлану тэртiбi мен мерзiмдерi, олардыц вктеттжтерi, зац шыгару бастамасы цуцыгы, парламент-тердщ билжтщ атцарушы тармагына эсерi, олардыц бацылау вкiлеттiктерi жэне осылар бойынша конституциялыц нормалар салыстырылды.
Осыныц негiзiнде зерттелетт мемлекеттердщ парламенттерi арасындагы кейбiр айы-рмашылыцтар аныцталды: палаталардыц саны бойынша; палаталардыц цурамы бойынша;
сенаттарды цалыптастыру тэртгбг бойынша; парламенттер палаталары депутаттары-ныц жасы бойынша; сенаторларга цойылатын талаптар бойынша; президенттер тагайын-дайтын Сенаттар мYшелерiнiц саны бойынша; зац шыгару бастамасы цуцыгы бар субъек-ттер бойынша; бацылаушы функциялар бойынша.
Конституциялыц нормаларды талдау Казацстан мен Орталыц Азия елдершц вкiлдi органдарыныц цалыптасуы мен цызметтде мынадай ерекшелiктердi аныцтауга мYмкiндiк бердi: Тэжтстан Меджлиси Милли шацыру негiзiнде жумыс iстейдi; Кыргызстан Жогорку Кенеш депутаттарыныц жасы - 21 жас; Кыргызстан мен ТYрiкменстан парламенттерт-де президенттер тагайындаган мYшелер жоц; Yкiметтiц Тэжтстан Парламентiнен тэу-елсЬздт; Озбекстан Республикасында зац шыгару бастамашылыгы цуцыгы бар субъекттер саныныц кептт, ал Кыргызстанда - халыц бастамасыныц бар болуы; Казацстан Парла-ментшц негурлым цатац бацылау функциялары жэне т. б.
CONSTITUTIONAL REGULATION OF THE PARLIAMENTS OF KAZAKHSTAN AND COUNTRIES OF CENTRAL ASIA
Matayeva M.H.
Vice-rector for legal Affairs and anti-corruption policy of the Kazakh humanitarian law innovation University, doctor of law; Semey, East Kazakhstan region; e-mail: maigulm@mail.ru
Keywords: Parliament; the Senate; the Majilis; the Parliament; the Majlis; the Majlisi Oli; Majlisi Namoyandagon; the Oliy Majlis; the Legislative chamber; representative government; control functions; manner of election; term of office; the legislative initiative.
Abstract. The article analyzes the existing basic laws of Kazakhstan and Central Asian countries on the subject of constitutional and legal regulation of the Supreme representative bodies in the comparative legal plan. Taking into account the positive international experience in the formation of legislative bodies of a number of countries, the constitutional norms on the parliaments of Central Asian countries were compared in terms of conceptual, structural, order and timing of the election of deputies, their powers, the law of legislative initiative, the impact ofparliaments on the Executive branch, their control powers, etc.
On this basis, some differences between the parliaments of the studied States are revealed: by the number of chambers; by the composition of the chambers; by the order offormation of the Senate; by the age of deputies of the chambers of Parliament; by the requirements for senators; by the number of members of the Senate appointed by the presidents; by the subjects entitled to legislative initiative; by controlling functions.
The analysis of constitutional norms revealed the following features in the formation and activity of representative bodies of Kazakhstan and Central Asian countries: Tajikistan works on the basis of the invitation of the mejlisi Milli; the age of deputies of the Jogorku Kenesh of Kyrgyzstan-21 years; in the parliaments of Kyrgyzstan and Turkmenistan there are no members appointed by the presidents; independence of the Government from the Parliament of Tajikistan; a large number of subjects entitled to legislative initiative in the Republic of Uzbekistan, and in Kyrgyzstan-thepresence of; More stringent oversight functions of the Parliament of Kazakhstan, etc.b.
1. Вводная часть
Одним из важнейших элементов демократизации и развития гражданского общества является усиление роли представительных органов власти и расширение их контрольных полномочий. Высшим представительным органом, осуществляющим законодательные функции, является Парламент. Парламент имеет многовековую историю. Начало функционирования представительных органов -генеральных штатов во Франции, кортесов в Испании, рейхстага в Германии, парламента в Англии и др. восходят к периоду формирования сословно-представительной монархии
феодальных государств (XIY-XY вв.). Парламенты демократических государств значительно отличаются от этих учреждений эпохи феодализма. История нынешних представительных органов берет начало с буржуазных революций.
Впервые слово «парламент» появилось в Англии (РагНатеП;), но корень слова французский («parler» - «говорить», парламент - место, где разговаривают). Парламент как высший представительный орган во всех конституциях обозначается как носитель верховной законодательной власти. По теории разделения властей Ш. Монтескье парламент как высший
законодательный орган в системе высших органов государственной власти занимает привилегированное положение. Согласно Конституции США (ст. 1) «...все установленные в нем полномочия законодательной власти принадлежат конгрессу Соединенных Штатов Америки.» [1, с. 15]. Такое же положение содержится в п. 2 ст. 66 Конституции Испании: «Генеральные кортесы осуществляют законодательную власть государства.» [1, с. 314]. Статья 26 Конституции Греции постановляет: «Законодательная власть осуществляется палатой депутатов и Президентом республики» [1, с. 377]. Конституция Японии трактует это положение несколько иначе: «Парламент является высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом государства» [1, с. 447].
Марксистская наука отвергала систему парламентаризма и заменяла ее системой Советов, работавших на непрофессиональной основе. Современные парламенты стоят между правительством и народом и призваны защищать его интересы.
Продвижение к тесной экономической интеграции, к общему рынку и общей валюте - такие задачи стоят сегодня перед центрально-азиатскими государствами [2]. Возможно, Казахстан и государства Центральной Азии также как и страны Евросоюза в будущем пойдут по пути создания единой центрально-азиатской Конституции, что может решить множество проблем. Изучая отдельные стороны конституционных норм о высшем законодательном органе центрально-азиатских стран и Казахстана уже сегодня можно определить общее и особенное в Основных законах этих государств.
На сегодняшний день, к сожалению, недостаточно сравнительно-правовых исследований конституций Казахстана и стран Центральной Азии. Имеющиеся работы [3] посвящены в основном анализу конституций обозначенных государств каждого в отдельности, разной трактовке самого понятия «парламентаризм», роли и места парламента в общественной жизни, его отношений с другими органами власти, что не позволяет выявить различия и общие тенденции в развитии конституций, необходимых для определения общего между конституционным законодательством исследуемых государств.
После провозглашения независимости в начале 90-х годов в Казахстане и странах Цен-
тральной Азии были приняты конституции независимых государств (сначала 28 января 1993 года, затем 30 августа 1995 года - в Республике Казахстан, 8 декабря 1992 года - в Республике Узбекистан, 5 мая 1993 года - в Кыргызской Республике, 6 ноября 1994 года -в Республике Таджикистан, 18 мая 1992 года -в Туркмении [4, с. 301-307]. За годы независимости республики вносили изменения в свои конституции, принимали новые, проводили конституционные реформы. В результате сегодня республики функционируют по следующим конституциям: Республика Казахстан по Конституции 1995 года с последними изменениями и дополнениями 2017 года1, Республика Узбекистан по Конституции 1992 года с изменениями и дополнениями 2018 года2, Кыргызская Республика по Конституции 2010 года в редакции 2018 года3, Республика Таджикистан по Конституции 1994 года с изменениями и дополнениями 2016 года4, Туркмения по Конституции 1992 года с изменениями и дополнениями 2016 года5.
В сложных условиях реформ в Казахстане и странах Центральной Азии парламенты как единственный законодательный орган сталкиваются с многочисленными трудностями и противоречиями. В обстановке острого политического противоборства, экономического упадка, ослабления власти, проявления сепаратистских и автономистских настроений парламенты указанных государств находятся в постоянном поиске верных решений.
Актуальность сравнительно-правового исследования конституционной регламентации парламентов усиливается тем, что опыт его становления недостаточно велик. Представить парламентаризм как социально-политический институт позволило использование системного метода. Взаимосвязь элементов этой структуры в их функционировании и динамике было раскрыто с помощью структурно-функционального и сравнительного методов. Все это составило теоретико-методологическую основу исследования.
Положения и выводы отечественных и зарубежных ученых по проблемам парламентаризма, государственного устройства, структуры и функций представительных и законодательных органов власти также составили методологическую базу исследования. Эмпирической базой исследования явился анализ текстов конституций.
1 Конституция Республики Казахстан. - Алматы: «Юрист», 2018 - 40 с.
2 Конституция Республики Узбекистан. URL: https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30433237
3 Конституция Кыргызской Республики. ^Ь: https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30778565
4 Конституция Республики Таджикистан. иЯЬ: http://www.president.tj/ru/taxonomy/term/5/112
5Конституция Туркменистана. иЯЬ: http://infoabad.com/zakonodatelstvo-turkmenistana/konstitucija-
urkmenistana-novaja-redakcija.html
2. Основная часть
2.1 Принципиальное значение имеют дефиниции Парламента, принятые в конституциях. Согласно действующим конституциям республик впервые сформулированы положения о представительных органах. Так, согласно ст. 76 Конституции Республики Узбекистан высшим государственным представительным органом является Олий Мажлис Республики Узбекистан, осуществляющий законодательную власть. Согласно ст. 48 Конституции Республики Таджикистан Высшим представительным и законодательным органом Республики Таджикистан является Маджлиси Оли. В Кыргызстане высшим представительным органом, осуществляющим законодательную власть и контролирующие функции в пределах своих полномочий, является Жогорку Кенеш (ст. 70 Конституции Кыргызской Республики). Законодательным органом Туркменистана согласно ст. 77 Конституции Туркмении является Меджлис. Статья 49 Конституции Республики Казахстан определяет парламент Республики Казахстан высшим представительным органом Республики, осуществляющим законодательную власть.
Олий Мажлис Республики Узбекистан состоит из двух палат - Законодательной палаты (нижняя палата) и Сената (верхняя палата) (ст.76 Конституции Республики Узбекистан). Маджлиси Оли Республики Таджикистан состоит из двух Маджлисов - Маджлиси милли и Маджлиси намояндагон. Полномочия Маджлиси милли и Маджлиси намояндагон прекращаются в день начала деятельности Маджлиси милли и Маджлиси намояндагон нового созыва. Организация и деятельность Маджлиси Оли определяется конституционным законом (ст.48 Конституции Республики Таджикистан).
Несмотря на то, что исследуемые государства являются президентскими республиками, конституции стран по разному определяют приоритетность роли президента по сравнению с представительным органом власти, распределив положение глав о представительных органах перед главами о президенте. Так, конституции Кыргызской Республики и Республики Узбекистан расположили главы о представительных органах перед главами о Президенте (Раздел 5. Организация государственной власти, глава 18. Олий Мажлис Республики Узбекистан Конституции Республики Узбекистан; Раздел 4. Законодательная власть Кыргызской Республики, главы 1-3 Конституции Кыргызской Республики), что свидетельствует о значимости высшего представительного органа в государстве.
В конституциях Республики Казахстан, Республики Таджикистан и Туркменистана главы о представительной власти расположе-
ны после глав о президенте (Раздел 4. Парламент Конституции Республики Казахстан; Глава 3. Маджлиси Оли Конституции Республики Таджикистан; Раздел 3. Система органов государственной власти в Туркменистане, глава 3. Меджлис Туркменистана Конституции Туркменистана). Наименьшее число статей о представительном органе имеют конституции Республики Узбекистан и Кыргызской Республики - по 13 статей. Самое большое число статей в главе о высшем представительном органе - 16 статей содержится в Конституции Республики Таджикистан.
2.2 Сильное воздействие на все стороны деятельности парламента оказывает в парламентарных странах правительство. В ряде стран оно монополизировало и законодательную инициативу. Более независим парламент в президентских республиках. Здесь законодательная инициатива принадлежит только депутатам, парламент не может быть распущен президентом. Но и в этих странах президенты обладают широким спектром полномочий, воздействующих на парламент. В случае несоответствия конституции акты парламента могут быть отменены в странах с существующим конституционным надзором (США, Италия, Австралия, Япония, ФРГ и др.)
Правом законодательной инициативы обладают депутаты парламентов всех исследуемых республик, президенты республик (кроме Кыргызстана), члены Правительства. В Таджикистане право законодательной инициативы принадлежит и Маджлису народных депутатов Горно-Бадахшанской автономной области (ст.58 Конституции Республики Таджикистан). В Туркменистане (ст.83 Конституции Туркмении) и Узбекистане (ст.83 Конституции Республики Узбкистан) таким правом обладают еще Верховный суд, а в Узбекистане правом законодательной инициативы обладают еще и Республика Каракалпакстан в лице ее высшего представительного органа государственной власти, Конституционный суд, Высший хозяйственный суд, Генеральный прокурор и реализуется посредством внесения законопроекта субъектами права законодательной инициативы в Законодательную палату Олий Мажлиса Республики Узбекистан (ст.83 Конституции Республики Узбекистан). Однако более широкие слои населения имеют право законодательной инициативы только в Кыргызстане. Там наряду с депутатами Жогорку Кенеша и членами Правительства таким правом обладают десять тысяч избирателей (народная инициатива) (ст.79 Конституции Кыргызской Республики).
Парламент Республики Казахстан, или только Мажилис может быть распущен Президентом страны после консультаций с председателями Палат Парламента и Премьер-Ми-
нистром согласованию с парламентами в Казахстане (п.1 ст.63 Конституции Республики Казахстан). Законодательная палата, Сенат Олий Мажлиса Республики Узбекистан могут быть распущены решением Президента Республики Узбекистан, принятым по согласованию с Конституционным судом Республики Узбекистан, в случае возникновения в составе Законодательной палаты или Сената непреодолимых разногласий, ставящих под угрозу их нормальное функционирование, или неоднократного принятия ими решений, противоречащих Конституции Республики Узбекистан, а также возникновения непреодолимых разногласий между Законодательной палатой и Сенатом, ставящих под угрозу нормальное функционирование Олий Мажлиса Республики Узбекистан (ст. 95 Конституции Республики Узбекистан).
В Туркменистане Меджлис может быть досрочно распущен в следующих случаях: 1) на основании решения всенародного референдума; 2) на основании постановления Меджлиса, принятого большинством не менее чем в две трети голосов от общего числа депутатов (самороспуск); 3) Президентом Туркменистана в случае несформирования в течение шести месяцев руководящего состава Меджлиса (ст.79 Конституции Туркменистана). В Кыргызстане и Таджикистане высшие представительные органы могут самораспуститься. В Кыргызстане решение о самороспуске может быть принято большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Жогорку Кенеша (ст.78 Конституции Кыргызской Республики). Маджлиси милли и Маджлиси намояндагон Республики Таджикистан на своем совместном заседании могут досрочно самораспуститься с согласия не менее двух третей членов Маджлиси милли и депутатов Маджлиси намояндагон (ст.63 Конституции Республики Таджикистан). Кроме этого президенты республик обладают широким спектром полномочий, воздействующих на парламент.
2.3.1 Путем прямых выборов всегда формируются нижние палаты парламентов, так же как и однопалатные. А в формировании верхних палат существует ряд способов. В мире наиболее распространенный способ предполагает многостепенные или косвенные выборы в ходе формирования верхних палат. Так, ст. 24 Конституции Франции гласит: «Сенат избирается путем косвенного голосования. Он обеспечивает представительство территориальных коллективов Республики» [1]. В парламенте Норвегии - Стортинге верхняя палата - Лагтинг формируется путем двухстепенных выборов. Сначала избиратели по пропорциональной системе избирают депутатов парламента без подразделения их по палатам.
Затем избранные депутаты одну четвертую часть своих членов избирают в верхнюю палату - Лагтинг. Оставшиеся три четверти депутатов представляют уже нижнюю палату -Одельстинг [5].
Верхние палаты двухпалатных парламентов Казахстана, Узбекистана и Таджикистана также формируются косвенно, путем двухстепенных выборов. Так, Сенат Республики Казахстан образуют депутаты, избираемые по два человека от каждой области, городов республиканского значения и столицы Республики Казахстан на совместном заседании депутатов всех представительных органов, соответственно области, городов республиканского значения и столицы Республики на срок полномочий Сената (п.2 ст.50 Конституции Республики Казахстан). Особенностью Сенатов республик является то, что кроме выборных сенаторов в его состав входят назначаемые президентами члены. Так, пятнадцать депутатов Сената Республики Казахстан назначаются президентом Республики Казахстан с учетом необходимости обеспечения представительства в Сенате национально-культурных и иных значимых интересов общества (п.2 ст.50 Конституции Республики Казахстан).
В ряде стран используется такой способ формирования верхних палат как посредством прямых выборов. Например, в Сенат Конгресса США [1, с. 16] «...входят два сенатора от каждого штата, избираемые непосредственно населением», но не по территориальным избирательным округам, как члены палаты представителей, а от каждого штата. Результаты голосования определяются по мажоритарной избирательной системе относительно большинства.
«Сенат Итальянской Республики избирается на базе областей. Число избираемых сенаторов устанавливается в триста пятнадцать. Ни одна область не может иметь меньше семи сенаторов.» (ст. 57) [1]. Здесь сенаторы избираются также прямым путем, но при этом последовательно применяются как мажоритарная, так и пропорциональная системы. По законодательству Италии области разбиваются на одноименные округа, от которых избираются сенаторы. Набравший квалифицированное большинство голосов (65%) кандидат считается избранным. А между не набравшими квалифицированное большинство голосов кандидатами мандаты распределяются по пропорциональной системе, и здесь уже область играет роль избирательного округа.
Законом Республики Узбекистан «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Узбекистан» от 24 апреля 2003 года6 нормы статей Конституции Респу-
блики Узбекистан 1992 года, касающиеся в основном XYШ-XX, XXIII глав ее пятого раздела и обусловленные решениями референдума Республики Узбекистан, проведенного 27 января 2002 года по вопросам об избрании в следующем созыве двухпалатного парламента Республики Узбекистан и изменении конституционного срока полномочий Президента Республики Узбекистан с пятилетнего на семилетний были изменены. Исходя из этого, однопалатный парламент Узбекистана Олий Мажлис (по Конституции Узбекистана 1991 года), согласно измененной ст. 76 Конституции Республики Узбекистан состоит теперь из двух палат - Законодательной палаты (нижняя палата) и Сената (верхняя палата).
Согласно ст. 77 Конституции Республики Узбекистан Сенат Олий Мажлиса Республики Узбекистан является палатой территориального представительства и состоит из членов Сената (сенаторов). Члены Сената Олий Мажлиса Республики избираются в равном количестве - по шесть человек от Республики Каракалпакстан, областей и города Ташкента путем тайного голосования на соответствующих совместных заседаниях депутатов Жо-каргы Кенеса Республики Каракалпакстан, представительных органов государственной власти областей, районов и городов из числа этих депутатов. Шестнадцать членов Сената Олий Мажлиса назначаются президентом Республики Узбекистан из числа наиболее авторитетных граждан с большим практическим опытом и особыми заслугами в области науки, искусства, литературы, производства и других сферах государственной и общественной деятельности. К депутату Сената Олий Мажлиса Республики Узбекистан Конституции Республики Узбекистан предъявляет минимум требований: быть гражданином Республики Узбекистан, достичь ко дню выборов двадцати пяти лет и постоянно проживать на территории Республики Узбекистан не менее пяти лет (ст. 77 Конституции Республики Узбекистан). Остальные требования, предъявляемые к кандидатам в депутаты, определяются законом Узбекистана.
Косвенным путем избираются и члены Маджлиса милли Республики Таджикистан, тайным голосованием на совместных собраниях народных депутатов Горно-Бадахшан-ской автономной области и её городов и районов, областей и их городов и районов, города Душанбе и его районов, городов и районов республиканского подчинения (совместно). Горно-Бадахшанская автономная область, области, город Душанбе, города и районы республиканского подчинения в Маджлиси
милли имеют равное количество представителей. Одну четвертую часть членов (8 человек) Маджлиси милли назначает Президент Республики Таджикистан (ст.49 Конституции Республики Таджикистан). В Маджлиси милли все административно-территориальные единицы республики имеют равное количество представителей. Членом Маджлиси милли Маджлиси Оли Республики Таджикистан может быть избран гражданин, достигший 30-летнего возраста и имеющий высшее образование. Особенностью Маджлиси милли является то, что по сравнению с палатами других республик она действует на созывной основе.
Более высокие требования к членам Сената предъявляет Конституция Казахстана: депутатом Сената может быть лицо, состоящее в гражданстве Республики Казахстан и постоянно проживающее на ее территории последние 10 лет, лицо, достигшее тридцати лет, имеющее высшее образование и стаж работы не менее пяти лет, постоянно проживающее на территории соответствующей области, города республиканского значения либо столицы Республики не менее трех лет (п.4 ст.51 Конституции Республики Казахстан). Таким образом, верхние палаты парламентов республик значительно меньше по составу членов, по сравнению с нижними палатами.
О существовании в парламенте Великобритании ярких пережитков средневековья свидетельствует порядок формирования палаты лордов. Палата лордов тождественна консервативной партии, в которую сегодня входит 1200 пэров: наследственные, пожизненные, ирландские и шотландские пэры, пэры от апелляции, духовные пэры. В английском обществе даже утвердилось мнение о том, что палата общин представляет всех, а палата лордов никого.
Способ избрания депутатов верхней палаты в чистом виде используется в Федеративной Германии. Статья 51 Конституции ФРГ свидетельствует: «Бундесрат состоит из членов правительства земель, которые их назначают и отзывают. Земли могут быть представлены другими членами своих правительств» [1]. В некоторых странах верхняя палата формируется смешанным путем, когда сочетаются элементы выборности, назначения и наследственности (сенат Бельгии, Ирландии).
Сравнение способов формирования верхних палат позволяет заметить следующую закономерность: чем меньше избирательный корпус участвует в формировании палат, тем меньше объем их компетенции. Наиболее активными, сильными верхними палатами явля-
ики Узбекистан 1992 года, касающиеся в новном XYШ-XX, XXIII глав ее пятого раз-ла и обусловленные решениями референду-. Республики Узбекистан, проведенного января 2002 года по вопросам об избрании следующем созыве двухпалатного парла-нта Республики Узбекистан и изменении нституционного срока полномочий Прези-нта Республики Узбекистан с пятилетне-на семилетний были изменены. Исходя из ого, однопалатный парламент Узбекистана ий Мажлис (по Конституции Узбекистана 91 года), согласно измененной ст. 76 Кон-итуции Республики Узбекистан состоит те-рь из двух палат - Законодательной палаты ижняя палата) и Сената (верхняя палата).
Согласно ст. 77 Конституции Республики бекистан Сенат Олий Мажлиса Республи-Узбекистан является палатой территори-ьного представительства и состоит из чле-в Сената (сенаторов). Члены Сената Олий ажлиса Республики избираются в равном личестве - по шесть человек от Республики 1ракалпакстан, областей и города Ташкента тем тайного голосования на соответствую-1х совместных заседаниях депутатов Жо-ргы Кенеса Республики Каракалпакстан, едставительных органов государственной асти областей, районов и городов из числа их депутатов. Шестнадцать членов Сена-Олий Мажлиса назначаются президентом спублики Узбекистан из числа наиболее горитетных граждан с большим практиче-им опытом и особыми заслугами в области уки, искусства, литературы, производства и угих сферах государственной и обществен-й деятельности. К депутату Сената Олий ажлиса Республики Узбекистан Конститу-и Республики Узбекистан предъявляет ми-мум требований: быть гражданином Респу-ики Узбекистан, достичь ко дню выборов адцати пяти лет и постоянно проживать на рритории Республики Узбекистан не менее ти лет (ст. 77 Конституции Республики Уз-кистан). Остальные требования, предъявля-ые к кандидатам в депутаты, определяются коном Узбекистана.
Косвенным путем избираются и члены аджлиса милли Республики Таджикистан, йным голосованием на совместных собра-ях народных депутатов Горно-Бадахшан-ой автономной области и её городов и райо-в, областей и их городов и районов, города шанбе и его районов, городов и районов спубликанского подчинения (совместно). рно-Бадахшанская автономная область, ласти, город Душанбе, города и районы спубликанского подчинения в Маджлиси
6 Собрание законодательства Республики Узбекистан. - 2003. - № 9-10. - Ст. 67
ются палаты, депутаты которых избираются прямым путем (сенаты США, Италии, палата советников Японии), и наоборот, сформированные без участия электората верхние палаты представляют собой слабый парламент (палата лордов, совет штатов Индии, бундесрат).
2.3.2 Что касается однопалатных парламентов, речь идет преимущественно о странах СНГ, то здесь также есть определенные различия в порядке формирования представительного органа. Так, парламент Грузии (ст.49) [6, с. 218-219] избирается на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на четыре года, 150 членов его избирается по пропорциональной системе, 85 - по мажоритарной. Такие условия значительно снижают круг участников выборов.
По Конституции Кыргызской Республики Жогорку Кенеш (ст.70) состоит из 120 депутатов, избираемых сроком на 5 лет по пропорциональной системе. По результатам выборов политической партии может быть предоставлено не более 65 депутатских мандатов в парламенте. Порядок избрания депутатов Жогорку Кенеша, включая избирательный порог для прохождения в парламент, определяется конституционным законом. По сравнению с другими центрально-азиатскими республиками депутаты Жогорку Кенеша являются самыми молодыми: им может быть избран гражданин Кыргызской Республики, достигший на день выборов 21 года, обладающий избирательным правом. Порядок избрания депутатов Жогорку Кенеша, включая избирательный порог для прохождения в парламент, определяется конституционным законом.
Депутаты Жогорку Кенеша объединяются во фракции. Парламентским большинством считается фракция или коалиция фракций, официально объявившая о создании коалиции фракций в Жогорку Кенеше, имеющая более половины депутатских мандатов.
Меджлис Туркменистана также является однопалатным парламентом. Конституция не регламентирует подробного порядка формирования представительных органов. Согласно ст.78 Конституции Туркменистана «Меджлис состоит из 125 депутатов, которые избираются сроком на пять лет по избирательным округам с примерно равным числом избирателей».
Возрастной ценз также не обозначен в Конституции Туркменистана.
2.4 На пять лет избираются и обе палаты двухпалатных парламентов Республики Таджикистан и Республики Узбекистан. По Конституции Республики Казахстан 1995 года до принятия закона Республики Казахстан
«О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» от 7 октября 1998 года в Казахстане срок полномочий депутатов обеих палат Парламента был четыре года. После принятия закона срок полномочий Сената увеличен до шести лет, а срок полномочий Мажилиса - до пяти лет, что способствовало профессионализму, росту значения и роли Парламента.
Если в Узбекистане состоящая из 150 депутатов Законодательная палата Олий Маж-лиса избирается в соответствии с законом (ст. 77), то в Казахстане согласно ст. 50 Конституции Республики Казахстан в Мажилис избирается 107 депутатов. Избрание девяноста восьми депутатов Мажилиса осуществляется на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Девять депутатов Мажилиса избираются Ассамблеей народа Казахстана. Очередные выборы депутатов Мажилиса проводятся не позднее, чем за два месяца до окончания срока полномочий действующего созыва Парламента (ст.51 Конституции Республики Казахстан).
В Казахстане применяется более прогрессивная - пропорциональная, чем мажоритарная избирательная система, главное преимущество которой состоит в том, что применяется не по принципу большинства, а на основе пропорциональности между полученными голосами и завоеванными мандатами. Такая система более точно определяет относительное соответствие между количеством голосов и количеством мандатов.
Надо отметить, что Казахстан имеет один из наиболее «компактных» парламентов в сравнении с другими странами СНГ, Европы и Азии. Если в Казахстане на одного парламентария приходится около 130 тысяч человек, то в Кыргызстане - 48 тысяч, Беларуси -81 тысяч, Узбекистане - 104 тысячи, Украине - 112 тысяч. Аналогичная картина в странах Балтии и дальнего зарубежья. К примеру, во Франции один из 900 членов двухпалатного парламента представляет интересы 64 тысяч человек. В Италии на одного депутата приходится 58 тысяч избирателей, Словении - 55 тысяч, Литве - 27 тысяч, в Эстонии - 10 тысяч7.
2.5 Действующие конституции Казахстана и стран Центральной Азии определяют основной круг проблем, решаемых парламентами постсоветского пространства. В основном это функции законотворчества и контроля за исполнением принятых решений. Анализ полномочий парламентов республик выявил, что в странах с двухпалатным парламентом -Казахстан, Таджикистан, Узбекистан - полномочия палат распределены неодинаково.
7 «Казахстанская правда». 2006. 26 мая
Несмотря на то, что юридически парламент является верховным законодательным органом государства, на самом деле его реальные полномочия иные. В современном обществе парламент имеет важное значение. Он призван представлять и защищать взгляды и интересы различных политических сил, решать принципиальные вопросы охраны прав человека и др.
Следует отметить, что контрольные полномочия относятся к числу общепризнанных функций Парламента как института государственной власти. Они входят в компетенцию практически всех высших законодательных органов, независимо от форм правления. Контрольная функция может быть либо прямо закреплена в законе, либо быть одной из процедур Парламента. Скажем, Конституция швейцарского Союза 1874 года возлагает на федеральное собрание этой страны полномочия высшего контроля за федеральной администрацией и федеральной юстицией. Парламент Франции применяет все известные формы контроля за деятельностью правительства. Широко практикуются отчеты министров на пленарном заседании, создаются контрольные комиссии, проводящие проверку государственных служб и предприятий, следственные комиссии, собирающие информацию и докладывающие ее палате. Главным в компетенции парламента Великобритании также считают контроль над исполнительной властью, и лишь затем следует законодательная функция. В парламентской практике большинства государств утверждение членов кабинета министров является прерогативой высшего представительного органа страны.
Из всех конституций исследуемых республик, только Конституция Кыргызстана прямо закрепляет контрольные функции представительного органа (ст. 70, п.1 Конституции Кыргызской Республики). Так, согласно ст. 74 Конституции Кыргызской Республики Жогорку Кенеш заслушивает ежегодные отчеты Премьер-министра, Генерального прокурора, председателя Национального банка, председателя Счетной палаты. Заслушивание ежегодных отчетов и докладов должностных лиц, указанных в настоящей статье, осуществляется с учетом положений настоящей Конституции и законов о самостоятельности и независимости государственных органов и их должностных лиц.
В остальных конституциях контрольные полномочия парламентов лишь подразумеваются и их можно проследить в текстах Основных законов. Так, в п.2 ст. 64 Конституции Республики Казахстан закреплено: «Правительство является коллегиальным органом и в своей деятельности ответственно перед Президентом Республики и Парламентом».
Кабинет министров Республики Узбекистан в своей деятельности также ответственен перед Олий Мажилисом Республики Узбекистан и президентом Республики Узбекистан (с.98 Конституции Республики Узбекистан).
Парламент РК на совместном заседании палат утверждает отчеты Правительства и Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета об исполнении республиканского бюджета. Неутверждение Парламентом отчета Правительства об исполнении республиканского бюджета означает выражение Парламентом вотума недоверия Правительству (п.2 ст.53 Конституции Республики Казахстан). А п.6 ст.57 Конституции Республики Казахстан гласит, что каждая из палат Парламента самостоятельно без участия другой палаты «вправе по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов Палаты заслушивать отчеты членов Правительства Республики по вопросам их деятельности. По итогам заслушивания отчета большинством не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов Палаты вправе принимать обращение к Президенту Республики об освобождении от должности члена Правительства в случае неисполнения им законов Республики. В этом случае Президент Республики освобождает от должности члена Правительства».
К совместному ведению Законодательной палаты и Сената Олий Мажилиса Республики Узбекистан также относятся заслушивание и обсуждение отчетов Премьер-министра по актуальным вопросам социально-экономического развития страны (ст.78 Конституции Республики Узбекистан).
Таджикская конституция не предусматривает ответственность правительства перед Маджлиси Оли, и не фиксирует нормы о заслушивании отчетов Премьер-министра и членов правительства перед Маджлиси Оли. Это свидетельствует о том, что у таджикского Парламента преобладают функции законотворчества над функциями контроля за исполнением принятых решений, что Правительство Республики Таджикистан не зависит от парламента. Контролирующие функции туркменского Меджлиса также ограничиваются лишь рассмотрением вопроса об одобрении программы деятельности Кабинета Министров и рассмотрением вопросов об утверждении Государственного бюджета Туркменистана и отчета о его исполнении (ст.81 Конституции Туркменистана).
Выводы. Парламенты Казахстана и стран Центральной Азии в настоящее время стали намного демократичнее, чем были зафиксированы в нормах первых своих конституций независимых республик. На основании вы-
шесказанного можно выделить некоторые различия между парламентами исследуемых государств: по числу палат; по составу палат; по порядку формирования сенатов; по возрасту депутатов палат парламентов; по требованиям, предъявляемым к сенаторам; по количеству назначаемых президентами членов сенатов; по субъектам, обладающим правом законодательной инициативы; по контролирующим функциям.
Анализ конституционных норм позволил выявить особенности в формировании и деятельности представительных органов Казахстана и стран Центральной Азии:
1. Меджлиси Милли (верхняя палата) Республики Таджикистан работает на созывной основе.
2. Возраст депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики - 21 год.
3. В парламентах Кыргызстана и Туркменистана отсутствуют назначенные президентами члены.
4. Независимость Правительства от Парламента Таджикистана
5. Право законодательной инициативы у 10 тысяч избирателей (народная инициативы) в Кыргызской республике.
6. Более широкий круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы в Республике Узбекистан.
7. Более жесткие контрольные функции Парламента Казахстан.
ЛИТЕРАТУРА
1. Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / Сост. проф. В.В. Маклаков — 2-е изд., исправ. и доп.— М.: Издательство «БЕК», 1999. - 584 с.
2. См.: Послание Президента Республики Казахстан Н. Назарбаева народу Казахстана 18 февраля 2005 года «Казахстан на пути ускоренной экономической, социальной и политической модернизации» // «Казахстанская правда». - 2005. -25 февраля.
3. Каримова А.А. Общее и особенное конституций республик Средней Азии и Казахской ССР -1937: Дис. ... канд. юр. наук: 12.00.01. - Ташкент, 1973; Сартаев С.С., НазаркуловаЛ.Т. Становление Конституции Республики Казахстан: проблемы и перспективы. - Алматы: Изд. дом «Ки-тап», 2002; Мухаметжанов О. Конституционная реформа в Республике Узбекистан: новый этап в развитии парламентаризма // Право и политика, 2004. - № 2. - С.51-55; Имомов А. Укрепление политико-правовых основ независимости Республики Таджикистан // Центральная Азия и Кавказ, 2001, № 3(15). - С. 146-154; Хаитов М.О. Конституционная реформа в Туркменистане: новый этап //Право и политика, 2000. - № 12.-С.55-62; Арабаев Ч.И. Конституционно-правовые проблемы устойчивого развития Кыргызской Республики в современный период // Государство и право. - 2004. - № 11. - С. 78-81; Арабаев Ч.И. Конституционные новеллы в законодательном процессе Кыргызской Республики //Государство и право. - 2005. - № 8. - С.57-61; Бокоев Ж.А. Конституция Кыргызской Республики: основные принципы // Государство и право, 1999. - № 8. - С. 98-101; Бае-кова Ч.Т. Конституция Кыргызской Республики и законотворческий процесс: проблемы и перспективы // 5-летие Конституции и законотворческий процесс в РК: материалы межд. научн.-практ. конфер, 28-29 авг.2000. - Астана, 2000. - С.14-18 и др.
4. Матаева М.Х. Конституционная история Казахстана и стран Центральной Азии. ХХ век. Сравнительно-правовое исследование. - Астана: Елорда, 2007. - 416 с.
5. Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: [Учебник] / А.А. Мишин. - 5-е изд., перераб. и доп. - М.: Белые альвы, 1996. - 396 с.
6. Конституции государств-участников СНГ / Под ред. Л.А. Окунькова. - М.: Издат. группа НОРМА-ИНФРА*М,1999. - 736 с.
REFERENCES
1. Konstitucii zarubezhnykh gosudarstv: Uchebnoe posobie / sostüvitel prof. V.V. Maklakov - 2-e izd.,. ispravlennoe i dopolnennoe - V.: izd. BEK, 1999.- 584 s.
2. Sm. : Poslanie Prezidenta Respubliki Kazakhstan N.Nazarbayeva narodu Kazakhstana 18 fevralya 2005 goda "Kazakhstan na puti uskorennoi ekonkmicheskoi, socialnoi i politicheskoi modernizacii" // "Kazakhstanskayapravda". 2005. 25fevralya
3. Karimova A.A. Obshhee i osobennoe constitucij respublik Srednei Azii i Kazakhskoi SSR - 1937: Dis. ...kand.yur.nauk: 12.00.01.- Tashkent, 1973; Sartaev S.S., Nazarkulova L.T. Stanovlenie Constitucii Respubliki Kazakhstan: problemy iperspektivy. - Almaty: Izd.dom "Kitap", 2002; Mukhametzhanov O.Z. Konstitucionnaya reforma v Respublike Uzbekistan: novyi jetap v razvitii parlamentarizma // Pravo i politika, 2004.- N 2.- p.51-55; Imomov A. Ukreplenie politico-pravovykh osnov nezavisimosti Respubliki Tadzhikistan // Centralnaya Aziya i Kavkaz, 2001, N 3/15/.-s. 146-154; Khaitov M.O. Konstitucionnaya reforma v Turkmenistane: njvyi jetap // Pravo i politika, 2000.-N 12.- s. 55-62; Arabayev Ch.I.
Konstitucionno-pravovye problem ustoichivogo razvitiya Kyrgszskoi Respubliki v sovremennyi period // Gosudarstvo i pravo.-2004.- N11.-p.78-81; Arabayev Ch.I. Konstitucionnye novelly v zakonodatelnom processe Kyrgszskoi Respubliki // Gosudarstvo ipravo.-2005.-N8.- s.57-61; Bokoyev Zh.A. Konstitutsiya Kyrgszskoi Respubliki: osnovnye principy // Gosudarstvo i pravo.- 1999.-N8.-s.98-101; Baekova Ch.T. Konstitutsiya Kyrgszskoi Respubliki i zakonotvorcheskij process: problemy i perspektivy //5-letie Konstitucii i zakonotvorcheskij process v RK: materialy mezhdunar.nauch.-praktich. konfer., 28-26 avgusta 2000.-Astana, 2000.-s.14-18 i dr.
4. MatayevaM.H. Konstitucionnaya istoriyaKazakhstana istran CentralnoiAzii. XXvek. Sravnitelno-pravovoe issledovanie.-Astana: Elorda, 2007.-416 s.
5. Mishin A.A. Konstitucionnoe (gosudarstvennoe) pravo zarubezhnykh stran : [Uchebnik] / A.A. Mishin. -5-e izd. pererab. i dop.- M.: Belye alvy, 1996.- 396, (24) s.
6. Konstitucii gosudarstv-uchastnikov SNG /Pod red. L.A.Okunkova. - M.: Izdat. Gruppa NORMA-INFRA*M, 1999.- 736s.
УДК 342.9
РОЛЬ СУДА В АДМИНИСТРАТИВНОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ
Нургазинов Багдат Кабылкадырович
Начальник отдела конституционного, административного законодательства и государственного управления
Института законодательства и правовой информации Республики Казахстан, кандидат юридических наук, Республика Казахстан, г. Нур-Султан; e-mail: nurgazinov@list.ru
Тулепбаева Анджела Сериковна
Ведущий научный сотрудник отдела конституционного, административного законодательства и государственного управления Института законодательства и правовой информации Республики Казахстан, магистр юридических наук, Республика Казахстан, г. Нур-Султан; е-mail: tandjela@mail.ru
Ключевые слова: административный суд; административное судопроизводство; активная роль суда; пределы судебного разбирательства; публично-правовой спор.
Аннотация. Создание института административной юстиции в Республике Казахстан имеет важное значение для обеспечения и защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц, который направлен на повышение качества деятельности органов публичной власти путем создания особого механизма «судебного надзора» за законностью и обоснованностью их решений и действий.
При этом для формирования эффективной административной юстиции необходимо создание действенных институтов и соответствующей системы органов, способствующих ее полноценной реализации.
В рамках административного судопроизводства стороны, одной из которых выступает орган публичной власти, должностное лицо, наделенное властными полномочиями, а с другой физическое или юридическое лицо изначально находятся не в равном положении. В связи с этим, проектом Административного процедурно - процессуального кодекса Республики Казахстан (далее - АППК РК) для исключения данного неравенства вводится принцип активной роли суда, суть которого сводится в активном участии суда в административном судопроизводстве и направлен на поддержание баланса между сторонами и обеспечения им равных возможностей.
В статье авторами проведен анализ норм проекта АППК РК, регламентирующих полномочия суда в соответствии с принципом активной роли суда, а также рассмотрены пределы судебного разбирательства в сравнении с административным процессуальным законодательством зарубежных стран.
