CC BY
14
УДК 34 ББК 67
КОНСТИТУЦИОННАЯ ЭКВАЛИЗАЦИЯ КАК ПРИНЦИП СПРАВЕДЛИВОГО ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЯ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ МЕЖДУ ИНСТИТУТАМИ ГОСУДАРСТВА И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ РФ
ЮЛИЯ ГРИГОРЬЕВНА СКРИПКИНА,
старший преподаватель кафедры конституционного и международного права Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, майор полиции.
E-mail: [email protected].
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматривается «конституционная эквализация» применительно к взаимодействию органов государственной власти и местного самоуправления в интересах эффективного решения «общих дел», которая посредством конституционного и отраслевого законодательства институализируется в систему юридических гарантий обеспечения интересов государства, общества, личности
Ключевые слова: органы государственной власти, органы местного самоуправления.
Annotation. The article deals with «constitutional equalization « in relation to the interaction of bodies of state power and local self-government for the effective solution of the « general affairs «, which by means of constitutional and sectoral legislation institutionalized the system of legal safeguards to ensure the interests of the state, society , identity Keywords : public authorities , local governments ,
Несмотря на многообразие форм самоорганизации государства и общества, выработанных в ходе развития цивилизации, современное управление социумом в целом основывается на сочетании и взаимодействии двух основных форм и способов управления: государственного управления и местного самоуправления. При этом в развитых демократических странах местное самоуправление воспринимается, прежде всего, как неотъемлемая часть в системе разделения властей по вертикали, обеспечивающая оптимальное распределение власти на всех уровнях управления обществом.
Устойчивость системы органов государственной власти неразрывно связана с эффективным взаимодействием с территориальным механизмом самоуправления. Большинство, принятых государственными органами власти решений, затрагивающих права и свободы человека и гражданина, в дальнейшем опосредуются через действия и решения местных органов власти. В процессе осуществления органами государственной власти и органами местного самоуправления своих функций происходит неизбежное взаимодействие между ними.
В современной государственно-правовой науке преобладает плюралистический подход к пониманию публичной власти, согласно которому последняя име-
ет различные организационные формы и не сводится только к государственной власти. Публичная власть «своя» (в пределах соответствующих предметов ведения — вопросов местного значения) существует в муниципальном образовании. Ее осуществляет население муниципального образования непосредственно и его органы от имени этого населения. По своей сути — это публичная власть территориального общественного коллектива. Органы такой публичной власти не входят в систему органов государства, но они могут осуществлять передаваемые им отдельные полномочия некоторых органов государства; сотрудничать с органами государства в решении «смежных» вопросов — на стыке вопросов местного значения и государственной компетенции; выступать с инициативами по вопросам государственного значения
Конституция Российской Федерации признает и гарантирует местное самоуправление именно как право. Но регулирующее сферу местного самоуправления федеральное и региональное законодательство, практика реализации местного самоуправления, явно подразумевают нечто иное, — требование организовать муниципальные органы, например, обязательное образование представительного органа самоуправления Местное самоуправление — это разновидность
публичной власти, реализующаяся в форме самостоятельного и ответственного управления органами местного самоуправления и (или) населением муниципального образования, предназначенной для наиболее эффективного решения части общегосударственных задач в границах муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.
Местное самоуправление — это предусмотренная Конституцией России особая политико-правовая сфера пересечения интересов государства и гражданского общества, сфера, в которой гражданское общество не противостоит государству, а взаимодействует с ним через специально создаваемые для этого властные институты, которые могут реализовывать и полномочия, в силу различных причин делегированные им государством.
Именно поэтому местное самоуправление по своей социальной и правовой природе является важнейшим элементом организации публичной власти, интегрированным в решение государственных дел, о чем еще в XIX в. писали Р. Гнейст, Л. Штейн, П. Лабанд1, и о чем уже в наше время пишет С.А. Авакьян, отмечая безрезультативность любых попыток «выделения каких-либо «местных дел», принципиально отличных от го сударственных»2.
Поиск оптимального соотношения государственных и местных начал в решении «общих дел» с момента появления самого понятия «самоуправление» в европейской правовой науке в конце ХУШ в. является отличительной чертой развития западноевропейской и отечественной правовой мысли, формируя различные концепции (теория свободной общины, хозяйственная теория, теория самоуправляющихся единиц как юридических лиц, «общественная теория самоуправления, государственная теория земского управления и др.) о пределах регулирующего воздействия государственной власти. При всем содержательном различии этих теорий в их основе лежало понимание того, что между государством и общиной (муниципалитетом, земством) невозможно возвести непреодолимую стену. Неслучайно, поэтому, например, В.Н. Коркунов считал земства органами общественными, но призванными к «заведованию государственными делами», а В. П. Безобразов — «государственно-общественными организмами»3.
Именно по этому большинство современных ученых-конституционалистов отмечают дуализм местного самоуправления, которое контролируется государством в той степени, в какой оно участвует в решении государственных задач, но вне этой сферы и в рамках компетенции, определенной государством, является самостоятельным. В этой связи, ст.12 Конституции Российской Федерации следует воспринимать не как норму, жестко закрепившую разделение государственной власти и местного самоуправления, а как принцип распределения публичной власти, при котором госу-
дарство не просто признает, но и гарантирует функционирование местного самоуправления.
Тот факт, что самоуправление традиционно рассматривается как альтернатива государственного управления, не только не снимает, а, напротив, обостряет проблему взаимодействия этих институтов, поскольку вне такого взаимодействия ни одно современное государство не в состоянии эффективно решать важнейших для жизнедеятельности социума задач.
При этом, по нашему мнению, речь должна идти не о достаточно аморфном с точки зрения общей теории управления понятии «взаимоотношения» государственной власти и местного самоуправления4, а именно об их взаимодействии5 как управленческой категории, предполагающей совместное и согласование решение социально-экономических, политических, экологических, национальных, конфессиональных и т.д. проблем федерации и всех образующих ее административно-территориальных единиц.
Управленческая суть взаимодействия имеет под собой прочные конституционно-правовые основания, позволяющие рассматривать его как своеобразную «конституционную эквализацию»6, т.е. конституционный принцип справедливого перераспределения публичной власти между институтами государства и местного самоуправления в интересах эффективного решения «общих дел», который посредством конституционного и отраслевого законодательства институ-ализируется в систему юридических гарантий обеспечения интересов государства, общества, личности. 7
В содержательном и организационном плане характер этого взаимодействия «развернут» к конкретным сферам жизнедеятельности государства и общества, одной из которых является обеспечение общественного порядка и общественной безопасности.
1 Штейн Л. Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии. СПб., 1874; Тарасов И. Назимов А. Теория конституционализма и самоуправления Рудольфа Гнейста // Журнал гражданского и уголовного права. 1883, Кн. 10; . Laband. Staatsrecht des Deutschen Reiches. 1901.
2 См.: Авакьян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона // Вестник Московского университета. Сер. 11 «Право».1996. № 2.С. 19.
3 Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2. СПб., 1893. С.275; Безобразов В.П. Государство и общество: управление, самоуправление и судеб-ная власть. СПб., 1882. С. 560.
4 См.: Пешин Н. Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели и практики взаимоотношений: Автореф. дисс.д-ра юрид. наук. М., 2007.
5 См.: Каверзин М.Ю. Государство и местное самоуправление: проблемы взаимодействия // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Политология. 2003. № 4. С. 13-19; Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2002. С.18.
6 Скрипкина Ю.Г. Взаимодействие органом местного само-
управления с органами внутренних дел по охране обществен-
ного порядка на территории муниципального образования (конституционно-правовые и организационные основы). Дисс. канд. юрид. наук. — СПб.2009. - С. 240.
7 Скрипкина Ю.Г. Взаимодействие органом местного самоуправления с органами внутренних дел по охране общественного порядка на территории муниципального образования (конституционно-правовые и организационные основы). Автореферат. канд. юрид. наук. — СПб.2009. - С.33.
Литература
1. Нормативные правовые акты.
1.1. Европейская Хартия местного самоуправления. Русская версия. Страсбург. Совет Европы. Отдел изданий и документов. № 92-87-0804-8. Май. 1990 // Местное самоуправление в зарубежных странах. — М., 1994.
1.2. Конституция Российской Федерации. (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ). Текст Конституции с учетом поправок, внесенных Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 21 июля 2014 г. N 11-ФКЗ, опубликован на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www. pravo.gov.ru) 1 августа 2014 г., в Собрании законодательства Российской Федерации от 4 августа 2014 г. N 31 ст. 4398
1.3. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 06.10.99 г. № 184-ФЗ (в ред. от (ред. от 09.03.2016) // Собрание законодательства РФ. — 1999. — № 42. — Ст. 5005; 2000. — № 31. — Ст. 3205; 2001. — № 7. — Ст. 608.
1.4. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 2003. — № 40. — Ст. 3822. (с изм. 15.02.2016 опубликован в «Российской газете» от 17 февраля 2016 г. N 33, в Собрании законодательства Российской Федерации от 15 февраля 2016 г. N 7 ст. 905)
2. Книги, монографии, комментарии.
2.1. Аврутин Ю. Е. МВД России на рубеже XX-XXI веков: организационное становление, перспективы развития (опыт критического исследования). — СПб., 2003. — 174 с.
2.2. Аврутин Ю. Е., Кикотъ В. Я., Сыдорук И. И. Пра-
вопорядок и его организационно-правовое обеспечение в Российской Федерации: теоретическое административно-правовое исследование. — М., 2003. — 126 с
2.3. Бондарь Н.С. Комментарий к Постановлению Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П. / Комментарий к постановлениям Конституционного Суда РФ // Под ред. Б.С.Эбзеева. В 3-х т. Т. 3 (20002001). — М.: Юристъ, 2002. — С. 138.
2.4. Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России. — М., 2003. — С. 173.
2.5. Бялкина Т.М. Проблемы компетенции органов местного самоуправления // Журнал российского права. — 2006. — № 10. — С. 47.
2.6. Васильев В.И. Местное самоуправление. — М., 1999. — С. 24.
2.7. Князев С.Д., Арановский К.В. Рецензия на монографию Е.В.Гриценко «Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства: значение опыта ФРГ для России». — Иркутск: ИГЭА, 2001. — 448 с. // Государство и право. — 2003. — № 3. — С. 121.
2.8. Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. П. — СПб., 1897. — С. 351.
2.9. Мигранян А.М. Взаимоотношения индивида, общества и государства в политической теории марксизма и проблемы демократизации социалистического общества // Вопр. философии. — 1987. — № 8. — С. 86.
2.10. Мокрый В.С. Местное самоуправление: пути становления и развития // Журнал российского права. — 2002. — № 10. — С. 3.
2.11. Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. — М., 1999. — С. 96.
2.12. Скрипкина Ю. Г. Взаимодействие органом местного самоуправления с органами внутренних дел по охране общественного порядка на территории муниципального образования (конституционно-правовые и организационные основы). Дисс. канд. юрид. наук. — СП.2009. — С. 240.
2.13. Тимофеев Н.С. О сущности и территориальной основе местного самоуправления / Проблемы реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Материалы научно-практической конференции 25 апреля 1996 г. // Под ред. С.А.Авакьяна. — М., 1996. — С. 28.
2.14. Шугрина Е.С. Муниципальное право. — М., 1998. — С. 18.
