CC BY
68
В заключение необходимо отметить, что сегодня в России (по примеру Европейского сообщества) требуется масштабная экономическая поддержка со стороны государства, связанная с охраной, использованием и развитием почв. Стратегия модернизации данной сферы «должна предусматривать переход к активной протекционистской поддержке отрасли, что характерно для большинства развитых стран. В странах ЕС бюджетная поддержка сельхозпроизводителей составляет до 35% от стоимости продукции, в России — около 7% »10. При разработке российского законодательства, регулирующего правила обращения и использования опасных веществ, также можно использовать опыт ЕС, в частности, названный уже проект REACH («регистрация, оценка, разрешение, химические продукты»).
1 См.: Документы Европейской комиссии. URL: http://ec.europa.eu/environment/soil/pdf/factsheet_2010_ fr.pdf (дата обращения: 30.04.2014).
2 См.: Там же.
3 URL: http://www2.ademe.fr/servlet/KBaseShow?sort=-1&cid=96&m=3&catid=16300 (дата обращения: 30.04.2014).
4 См.: Документы Европейской комиссии. URL: http://ec.europa.eu/environment/enlarg/pdf/pubs/na-ture_ru.pdf (дата обращения: 30.04.2014).
5 См.: Пересмотренная Европейская хартия по охране и устойчивому управлению почв. Документы Комитета министров Совета Европы. URL: http://wcd.coe.int/wcd/ViewDoc.jsp?id=37491&Site=CM (дата обращения: 30.04.2014).
6 URL: http://ec.europa.eu/environment/soil/pdf/factsheet_2010_fr.pdf (дата обращения: 30.04.2014).
7 URL: http://www.actuenvironnement.com/ae/news/proposition_sol_senat_raoult_directive_2521.php4 (дата обращения: 30.04.2014).
8 URL: http://www.eea.europa.eu/fr/signaux/articles/le-sol (дата обращения: 30.04.2014).
9 URL: http://www2.ademe.fr/servlet/KBaseShow?sort=-1&cid=96&m=3&catid=16300 (дата обращения: 30.04.2014).
10 Белкин В., Стороженко В. Благие намерения // Прямые инвестиции. 2011. № 3. С. 23.
В.И. Симонов
КОМПЛЕКСНЫЙ ПОДХОД
К ПРАВОВОМУ РЕГУЛИРОВАНИЮ ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ
V.I. Simonov
COMPREHENSIVE APPROACH TO LEGAL REGULATION
OF LAND PROTECTION
Земля выступает основой жизни и деятельности человека, что предопределяет необходимость бережного отношения к ней, сведения к минимуму негативного воздействия на ее свойства как природного объекта и природного ресурса. Обеспечить это призваны нормы законодательства, устанавливающие обязанность охраны и рационального использования земли.
Одним из актуальных вопросов в рамках проблемы охраны земель является комплексность правового регулирования соответствующих прав и обязанностей землепользователей и государственных органов. Комплексный характер, на наш взгляд, проявляется в двух аспектах. Первый заключается в том, что земля как объект правоотношений представляет собой единство трех сущностей: природный объект, природный ресурс и объект недвижимости. Соответственно, норма-
© Симонов Владислав Игоревич, 2014
Соискатель кафедры земельного и экологического права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected] 239
тивное регулирование должно учитывать особенности охраны и рационального использования земли как триединого объекта. В качестве подтверждения такого положения можно привести принцип, закрепленный в подп. 1 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ), суть которого заключается в необходимости осуществления законодательного регулирования отношений по использованию и охране земли, исходя из представлений о ней как об охраняемом в качестве важнейшей составной части природы природном объекте, используемом в качестве средства производства, природном ресурсе и в то же время как о недвижимом имуществе, т.е. объекте различных прав на землю.
Значение приведенного принципа в контексте рассматриваемой проблемы состоит в том, что законодатель при конструировании правовых норм, направленных на регулирование правил использования земли как объекта недвижимости или природного ресурса, должен принимать во внимание многофункциональное значение земли. Такой подход к объекту правового регулирования отличает земельное законодательство от иных отраслей законодательства РФ1 и находит выражение в Конституции РФ и в Гражданском кодексе РФ (далее - ГК РФ), в положениях, устанавливающих свободу владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами2. Свобода ограничена оговорками «если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц», а также пределами, установленными законодательством.
В соответствии с нормами ГК РФ (ч. 1 ст. 130), согласно которым земельные участки относятся к недвижимым вещам (недвижимому имуществу), закрепление правила в виде недопустимости нанесения вреда окружающей среде при * реализации прав в отношении земли представляется необходимостью. ? Земля является объектом различных по своему содержанию общественных от-
а. ношений: с одной стороны - природоохранных, с другой - гражданско-правовых3. | О.И. Крассов, выделяя в качестве главного признака вещей их способность
1 удовлетворять потребности людей, отмечает, что «существующее юридическое | понятие земельного участка не позволяет признать его вещью. В этом определе-
го
| нии отсутствует ... указание на признак, отражающий характеристику земель-
| ного участка, связанную с удовлетворением потребностей людей»4. | М.М. Бринчук справедливо указывает, что, несмотря на провозглашение
2 частной собственности на землю, она «сохраняет качества публичного блага», а ° это в свою очередь служит основанием для включения в законодательство осо-£ бых требований ее использования и охраны5.
| В.Н. Яковлев предлагал концепцию, в соответствии с которой земля, равно
0 как и другие компоненты окружающей природной среды, может признаваться
1 вещью или имуществом, и обосновывал это такими ее сущностными признака-
0
° ми, как, например, плодородие, которое представляет собой основное свойство
го
земли как средства производства, формирует ее потребительскую стоимость и в
1 то же время является основным средством производства в сельском хозяйстве, I т.е. земля в первую очередь выступает в качестве орудия производства. Также,
по мнению ученого, земля - это не что иное, как материал и элемент природы6.
С.А. Боголюбов подчеркивает, что посредством принятия и реализации нормативных актов о земле и иных природных ресурсах производится регламентирование особенностей и ограничений оборота природных объектов, выступающих в качестве вещей, имущества, а также в приоритетном порядке устанавливаются
240
природоохранные требования к ним как к компонентам окружающей среды7.
Таким образом, акцентируется внимание на важности экологической составляющей в отношениях по использованию природных ресурсов, что является предпосылкой установления в отраслевом законодательстве особого приоритета в охране земли.
В подп. 2 п. 1 ст. 1 ЗК РФ в качестве одного из основных принципов земельного законодательства установлен принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества. Значение данного принципа состоит в определении пределов правового регулирования земельных отношений, связанных с оборотом земельных участков, а также соотношения норм гражданского и земельного законодательства.
Осуществляя хозяйственную деятельность, любой обладатель земли, будь то собственник, землепользователь, землевладелец или арендатор, обязан предусмотреть конкретные эффективные меры по ее охране. Такие меры могут быть различными и их дифференциация может зависеть как от категории земель, так и от вида осуществляемой хозяйственной деятельности8.
Вторым аспектом, подчеркивающим необходимость комплексного подхода к охране земли, является ее неразрывная связь с находящимися на ней объектами, к которым могут быть отнесены как природные (леса, водные объекты), так и антропогенные (строения, объекты промышленности). Правоведы всегда отмечают взаимосвязь и взаимозависимость земли и других природных ресурсов и объектов, вместилищем которых она является. Без использования земли практически невозможно использование иных природных ресурсов. При этом бесхозяйственное отношение к земле может приводить к нанесению вреда всей С окружающей природной среде9. Поэтому правовое регулирование отношений к охраны и рационального использования осуществляется нормами не только р
а
земельного, но и гражданского, градостроительного, природоохранного и иных с отраслей законодательства. °
Как справедливо отмечает О.И. Крассов, мероприятия по охране земель долж- Д ны осуществляться на основе комплексного подхода к земельным угодьям как С
—I
к сложным природным образованиям с учетом их зональных и региональных н особенностей10. ¡й
Такое положение содержалось в ст. 100 ЗК РСФСР 1991 г., однако ЗК РФ и
Из
2001 г. указания на комплексный характер охраны земель не содержит. Тем е
к
не менее, соответствующее установление в кодифицированном нормативном й правовом акте, регулирующем земельные отношения, делало бы акцент на не- Д обходимость всестороннего регламентирования рассматриваемых правоотноше- И ний. Несмотря на то, что названное закрепление носило бы преимущественно №
го
теоретико-методический характер, усилия направлялись бы на придание ему (
9
нормативно-обязательственной силы11. .
Так, например, К.Х. Ибрагимов отмечает, что в ст. 13 ЗК РФ вообще отсут- 4 ствует комплексный подход к охране земель как сложному и в то же время хрупкому природному образованию и в качестве примера приводит игнорирование проблемы охраны биоразнообразия сельскохозяйственных угодий12.
В юридической литературе отмечается отсутствие комплексного подхода и к охране земель иных категорий, указывается, что само по себе закрепление за ними специального статуса, в т.ч. в специальных законах, не означает реализа- 241
ции охранительных идей на практике и требует регламентирования конкретных мер охраны13.
Чтобы проиллюстрировать рассматриваемую проблему, остановимся на землях сельскохозяйственного назначения. По статистическим данным за 2012 г., площадь земель сельскохозяйственного назначения в составе земельного фонда РФ уменьшилась на 2,9 млн га. Имеет место тенденция ежегодного уменьшения площади земель, занятых сельскохозяйственными угодьями, которое за 2012 г. составило 51,3 тыс. га. Среди опасных негативных процессов интенсивно прогрессируют эрозия, опустынивание, подтопление, зарастание сельскохозяйственных угодий кустарником и мелколесьем и другие процессы, следствием которых выступает уменьшение плодородия сельскохозяйственных угодий и выбытие их из хозяйственного оборота14.
Описываемая ситуация может являться и результатом, в том числе, недостаточного законодательного регулирования, отсутствием комплексного подхода к отношениям, связанным с охраной сельскохозяйственных угодий, в частности, сохранением их плодородия.
Так, Федеральным законом от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначе-ния»15 (в ред. от 28 декабря 2013 г.) предусматривается осуществление государственного нормирования плодородия земель сельскохозяйственного назначения, государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения, мониторинга плодородия земель сельскохозяйственного назначения. Однако на практике такая деятельность системно не ведется, отсутствуют регламентирующие порядок ее осуществления нормативные правовые акты16. Следствием этого является отсутствие документов, содержащих сведения о состоянии земель, позволяющие установить снижение плодородных свойств почв в результате совершения правонарушений. Как результат, наблюдаются трудности в привлечении лиц к административной ответственности за ненадлежащее использование земель сельскохозяйственного назначения, отсутствие единообразной правоприменительной практики по данным вопросам17.
Изложенное приводит к невозможности устранения правонарушений путем изъятия земельных участков вследствие их ненадлежащего использования с целью последующей передачи добросовестному землепользователю, который осуществлял бы охранительные мероприятия, направленные на восстановление и повышение плодородия почв.
Проблема является достаточно серьезной. В связи с этим Минсельхозом России был подготовлен проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» и Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства»18, имеющий целью обеспечить решение обозначенной проблемы.
В частности, предполагается создание федерального информационного ресурса о сельскохозяйственных землях — Единой федеральной информационной системы о землях сельскохозяйственного назначения и землях, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, обеспечивающей учет сельскохозяйственных земель и мониторинг их состояния и использования. В такой системе будут отражаться данные, получаемые в результате государственного мониторинга сельскохозяйственных земель, в т.ч. мониторинга плодородия земель, которые впоследствии могут ис-
пользоваться, в частности, для привлечения к ответственности правообладателей земельных участков, ненадлежаще использующих земли сельскохозяйственного назначения. Таким образом, создается инструмент, способствующий получению информации о видах сельскохозяйственных угодий, показателях почвенного плодородия и иных показателях на основе данных государственного мониторинга сельскохозяйственных земель.
Думается, создание предлагаемой системы и закрепление в нормативных правовых актах основ ее функционирования позволит формировать единообразную правоприменительную практику по привлечению к административной ответственности правонарушителей.
Подводя итог, следует отметить, что комплексный подход к охране и рациональному использованию земель предполагает их регулирование нормами не только земельного, но и смежных отраслей права, а также учет неразрывно связанных с землей природных ресурсов. Думается, закрепление в ЗК РФ указания на комплексность мероприятий по охране земель позволило бы активизировать работу по выявлению и законодательному устранению недостатков действующего правового регулирования в указанной сфере.
1 См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации с постатейными материалами и судебной практикой / под ред. С.А. Боголюбова. М., 2006. С. 9.
2 См. ч. 2 ст. 36 Конституции РФ, ч. 3 ст. 209 ГК РФ.
3 См.: Пресняков М.В. Конституционная концепция принципа справедливости / под ред. Г.Н. Комко-вой. М., 2009. С. 84.
4 Крассов О.И. Земельный участок - основа понятийного аппарата земельного права // Экологическое право. 2011. № 4. С. 11.
5 См.: Бринчук М.М. Соотношение экологического права с другими отраслями: проблемы теории и практики // Экологическое право. 2009. № 5/6. С. 14.
6 См.: Яковлев В.Н. Компоненты окружающей природной среды - не «вещь» и не «имущество», отношения по их использованию и охране - предмет регулирования экологической и природоресурсных отраслей права // Российская юстиция. 2010. № 8. С. 9; Его же. Невостребованные в современной России новые научно-юридические концепции, объективно необходимые для совершенствования законодательства всех отраслей права (тезисы) // Аграрное и земельное право. 2012. № 4 (88). С. 24; Его же. Конституционные установления - основополагающие принципы концепции совершенствования гражданского и иных отраслей законодательства современной России // Аграрное и земельное право. 2010. № 2. С. 23.
7 См.: Боголюбов С.А. Земельное законодательство и Концепция развития гражданского законодательства // Журнал российского права. 2010. № 1. С. 44.
8 См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. С.А. Боголюбова, Е.Л. Мининой. М., 2002. С. 10.
9 См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (постатейный) / отв. ред. С.Н. Волков, науч. ред. Ю.Г. Жариков. М., 2009. С. 25.
10 См.: Крассов О.И. Земельное право: учебник. М., 2000. С. 142.
11 См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации с постатейными материалами и судебной практикой / под ред. С.А. Боголюбова. М., 2006. С. 48.
12 См.: Ибрагимов К.Х. Современные проблемы правовой охраны земель сельскохозяйственного назначения // Экологическое право. 2009. № 5/6. С. 71.
13 См.: Иванова Е.Н. Вопросы государственного кадастрового учета земель особо охраняемых природных территорий // Журнал российского права. 2010. № 12. С. 111.
14 См.: Государственный (национальный) доклад «О состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2012 году». М., 2013. С. 10, 35.
15 Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 29, ст. 3399; 2013. № 52, ч. I, ст. 6961.
16 См.: Боголюбов С.А. и др. Институты экологического права. М., 2010. С. 382.
17 Подробнее об этом см.: Чмыхало Е.Ю. Ответственность за правонарушения в сфере охраны земель: проблемы правоприменения // Юридическая ответственность: современные вызовы и решения: материалы для VIII Ежегодных научных чтений памяти профессора С.Н. Братуся. М., 2013. С. 230-238.
18 Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
