CC BY
434
Н.Н. Мельников* ПРОБЛЕМЫ СООТНОШЕНИЯ И ВЗАИМОСВЯЗИ КАТЕГОРИЗАЦИИ ЗЕМЕЛЬ И ЗОНИРОВАНИЯ ТЕРРИТОРИЙ В СИСТЕМЕ ПРАВОВЫХ РЕГУЛЯТОРОВ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Земля представляет собой основу жизни и деятельности народа и играет важную роль для общества, выступая, с одной стороны, природным объектом, территориальным базисом, с другой - объектом общественных отношений. Дуалистичность земли является объективной, не зависящей от воли человека характеристикой, которая нашла свое юридическое воплощение в ст. 1 Земельного кодекса РФ (далее -ЗК РФ), определяющей принцип земельного законодательства, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте и основе жизни и деятельности человека и одновременно как о недвижимом имуществе, объекте права собственности и иных прав на землю.
С позиций земельного права регламентация отношений в сфере использования и охраны земель основывается на разрешительном типе правового регулирования1, который, в свою очередь, базируется на публичном интересе, что позволяет сделать вывод о приоритете публичных норм над частными при регулировании правового режима земельных участков. Применительно к последним установленный гражданским законодательством принцип беспрепятственного осуществления прав реализуется в имманентных (предусмотренных Конституцией РФ) границах, образующих сферу публичного интереса, лимитирующего свободу реализации прав через конституционный принцип необходимости добросовестного осуществления прав2. В связи с этим в ст. 1 ЗК РФ принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и
* Старший научный сотрудник Института государства и права РАН, доктор юридических наук.
1 См.: Волков Г.А. Принципы земельного права. М., 2005. С. 102; он же. Разрешительный тип правового регулирования земельных отношений как основное начало земельного права // Хозяйство и право. 2005. № 2. С. 91.
2 См.: Гаджиев Г. А. От правоприменения до злоупотребления // ЭЖ-Юрист. 2009. № 42.
Труды Института государства и права 5
Российской академии наук № 1/2015
лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества и принцип приоритета охраны жизни и здоровья человека определяются в качестве основных в рассматриваемой сфере.
Наряду с признаком объективности земли как природного объекта включение земли в сферу экономической деятельности также может рассматриваться в качестве естественного (объективного) процесса, неразрывно связанного с существованием и развитием человеческого общества. В связи с изложенным перед законодателем и наукой стоит актуальная задача выработки правил использования и охраны земли, позволяющих обеспечить баланс между безопасностью, рациональным использованием природных ресурсов и интересами экономического развития.
Совокупность норм, регулирующих порядок использования и охраны земли, определяется в юридической науке как правовой режим земель и земельных участков3. Правовой режим земель и земельных участков является комплексной категорией и носит межотраслевой характер. В процессе реализации правового режима законодатель преимущественно использует публичный метод правового регулирования, что не исключает применения частноправового метода в целях эффективного использования права в качестве социального регулятора земельных отношений.
Согласно ст. 1 и 7 ЗК РФ основным способом определения правового режима земель является деление земельного фонда страны на категории. В то же время в ст. 7 подчеркивается, что правовой режим земель определяется исходя из разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий. Таким образом, правовой режим земель и земельных участков определяется как совокупность следующих правовых регуляторов: категоризация земель, зонирование территорий и установление видов разрешенного использования земельных участков.
Каково соотношение данных регуляторов, как они взаимодействуют при установлении порядка использования и охраны земель, возможен ли отказ от одного из них в пользу другого - вот примерный перечень вопросов, которые возникают при исследовании содержания понятия «правовой режим земель».
3 См.: Крассов О.И. Земельное право. М., 2000. С. 12; Боголюбов С.А. Земля и право. Пособие для российских землевладельцев. М., 1997. С. 34-35.
6
Правовое значение категоризации земель и зонирования территорий в последнее время активно обсуждается на разных уровнях, в том числе в правительственных кругах и научном сообществе. В июне 2010 г. Правительство РФ приняло распоряжение, в котором предусматривается необходимость отмены института деления земель на категории как дублирующего институты территориального планирования и градостроительного зонирования (п. 20)4. Во исполнение указанного распоряжения подготовлен проект федерального закона о внесении изменений в ЗК РФ5, согласно которому утрачивает силу п. 2 ст. 7 Кодекса, предусматривающий, что правовой режим земель устанавливается исходя из их принадлежности к той или иной категории.
Законопроект, подготовленный в 2012 г., предусматривал замену правовой конструкции «целевое назначение» на «разрешенное использование»; нормы ЗК РФ, регулирующие правовой режим каждой из категорий земель, предполагалось признать утратившими силу6. Законопроект 2014 г. (как и аналогичные законопроекты) предусматривал исключение из ЗК РФ норм о целевом назначении земель, вместо которых в качестве основного способа определения правового режима земель рассматривались виды разрешенного использования, определяемые в регламентах использования территорий .
4 См.: распоряжение Правительства РФ от 15 июня 2010 г. № 982-р «Об утверждении плана мероприятий по совершенствованию контрольно--надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в области градостроительной деятельности» // СЗ РФ. 2010. № 25. Ст. 3220.
5 См.: проект федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и другие законодательные акты Российской Федерации в части уточнения порядка предоставления земельных участков и определения порядка их разрешенного использования» // URL: http://www.sroportal.ru/zakonodatelstvo/FZakoni/proekt480434-5.php (дата обращения: 12.02.2012).
6 См.: проект федерального закона № 50654-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» // URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online. cgi?req=doc;base=PRJ;n=94248 (дата обращения: 10.03.2014).
7 См.: проект федерального закона № 465407-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию» // URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28Spravka %29?OpenAgent&RN=465407-6&02 (дата обращения: 21.07.2014).
Ни один из указанных законопроектов принят не был, но вопрос о целесообразности изменения способа определения правового режима земельного участка сохраняет свою актуальность в связи с тем, что в Основах государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2017 годы в качестве одного из основных направлений государственной политики по управлению земельным фондом предусмотрено исключение из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению на категории.
Доктринальные взгляды ученых представлены двумя основными позициями, первая из которых предполагает определение правового режима земель посредством зонирования территорий и установления видов разрешенного использования земельных участков. В качестве обоснования указывается, что нормы о категоризации земель являются устаревшими и способствуют развитию коррупции9, поэтому их нужно отменить, урегулировав правовой режим земельных участков в рамках территориального планирования и зонирования, определяющих разрешенное использование земельных участков на всей территории РФ .
Второй подход основывается на главенствующей роли института отнесения земель к категориям. В частности, О.И. Крассов11 и С.А. Боголюбов12 подчеркивают, что зонирование необходимо рассматривать как дополнительный по отношению к делению земель на категории способ определения правового режима земель. Схожей точ-
13
ки зрения придерживаются и другие авторы , указывая, что зонирова-
8 Утверждены распоряжением Правительства РФ от 3 марта 2012 г. № 297-р // СЗ РФ. 2012. № 12. Ст. 1425.
9 См.: Евпланов А. Что огород, что кладбище... Деление земель на категории в зависимости от назначения собираются отменить // URL: http://www.rg.ru/2011/10/18/zemli.html (дата обращения: 01.02.2012).
10 См.: Манылов И.Е. Оборот недвижимости в России: экономика и право // Журнал российского права. 2012. № 1.
11 См.: Крассов О.И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. 2-е изд. М., 2010.
12 См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. С.А. Боголюбов. 7-е изд. М., 2011.
13 См.: Землякова Г.Л. Правовое значение категоризации земель в свете совершенствования нормативно-правового регулирования предоставления государственных услуг в области градостроительной деятельности // Сборник материалов Международной научно-практической конференции на тему 8
ние территорий возможно только на основании установленных ЗК РФ
14
категорий земель путем уточнения их правового режима , а для определения правового режима всех земель на основании градостроительного зонирования не сформировались юридические и экономические
15
предпосылки .
Какому из указанных подходов следует отдать приоритет? Для ответа на этот вопрос необходимо выяснить роль категоризации земель и социально-экономическое значение этого института.
В сфере земельных отношений интересы отдельных субъектов и общественные интересы постоянно взаимодействуют, что обусловлено взаимосвязью и единством функций, которые выполняет земля в жизни общества; эти функции носят объективный характер, хотя степень воздействия на землю может меняться в зависимости от уровня социально-экономического развития общества.
Воздействие человека на природу начинается с мыслительной деятельности, предполагающей изучение и систематизацию объектов окружающей действительности. Одним из принципов процесса мышления является категоризация, под которой понимается воспроизводство свойств и отношений бытия и познания во всеобщем и наиболее концентрированном виде, исходя из того, что характеристики некоторых особенностей явления или предмета можно дать путем обобщения его признаков16. Применительно к земле наиболее существенные закономерности и отношения реальной действительности и познания выявляются и обозначаются с помощью вычленения категорий (от греч. kategoria - высказывание, обвинение или признак).
Легальное определение понятия «категория земель» в законодательстве отсутствует. Анализ юридической литературы показывает, что большинство ученых считают целевое назначение земли основным
«Государство и право: вызовы 21 века (Кутафинские чтения)». М., 2011; Борисов А.А. Правовые проблемы градостроительного зонирования // Аграрное и земельное право. 2011. № 6 (78). С. 45.
14 См.: БорисовА.А. Значение зонирования территорий при определении правового режима земель: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2014. С. 108.
15 См.: Моргунова Е.Р. Установление правового режима земель при градостроительном зонировании: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2013. С. 9.
16 См.: Философия: Энциклопедический словарь / Под ред. А.А. Ивина. М., 2004; Философский энциклопедический словарь. М., 1983.
критерием выделения категорий землепользования17. Данный подход основан на положениях ст. 7 ЗК РФ, которая предусматривает, что земли в Российской Федерации подразделяются на категории по целевому назначению. С такой позицией следует согласиться, но она требует дополнения. Формирование цели использования земли осуществляется человеком, следовательно, данный процесс носит субъективный характер. Вместе с тем при определении правового режима земель необходимо учитывать различные факторы и прежде всего объективно существующие свойства и особенности земель18. Поэтому перечень категорий земель определяется исходя из природных свойств земли и исторически сложившихся особенностей использования земельного пространства.
Понятие «категория земель» имеет универсальный и межотраслевой характер, который выражается в том, что категории земель используются в праве и экономике. Определение категорий земель необходимо рассматривать как способ государственного управления земельными ресурсами, позволяющий эффективно организовать процесс их учета, контроля и охраны. На основе категоризации земель осуществляется правовая регламентация их использования. Институт отнесения земель к категориям действует не только в России, но и в зарубежных странах в качестве инструмента государственного управления земельным фондом19.
Таким образом, выделение категорий земли - не прихоть законодателя, а отражение объективного процесса познания человеком свойств и характеристик данного природного объекта, которые нахо-
17 См., например: Боголепов Р.Д. Правовой режим земель промышленного и транспортного назначения: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1964. С. 4; Краснов Н.И. Теоретические основы правового режима земель специального назначения в СССР: Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. М., 1966. С. 6; Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. С.А. Боголюбова, Е.Л. Мининой. М., 2002. С. 42; Анисимов А.П. Некоторые проблемы совершенствования законодательства о правовом режиме земель поселений // Журнал российского права. 2004. № 4. С. 31.
18 См: Волков Г.А. Правовые проблемы разграничения земель на категории по целевому назначению // Экологическое право. 2005. № 2. С. 29-32.
19 Подробнее об этом см.: A Land Use аМ Land Cover Classification System for Use with Remote Sensor Data. 1976 // URL: http://landcover.usgs.gov/pdf/anderson.pdf (дата обращения: 22.01.2013); Land Use Classification Proposed for SEEA. 2009 // URL: http://unstats.un.org/unsd/envaccounting/seearev/docs/LG15_8_1a.pdf (дата обращения: 22.01.2013).
дят свое нормативное воплощение в земельном законодательстве посредством деления земельного фонда на категории.
Система регулирования правового режима земель изменяется и усложняется в связи с постоянным развитием общественных отношений, на которые оказывают влияние разные процессы, в том числе урбанизация и научно-технический прогресс. В ходе урбанизации усиливается роль городов и концентрация населения на ограниченной территории, что приводит к увеличению плотности населения и конфликтности землепользования. Научно-технический прогресс, рост и расширение сфер производства влекут загрязнение окружающей среды, что требует выработки правил, которые, с одной стороны, направлены на охрану природы, с другой - защищают человека от вредного воздействия промышленных объектов. Вышеназванные процессы обусловливают необходимость постоянной разработки дополнительных наряду с существующими способами управления земельным фондом и определения правового режима земель. Одним из способов решения проблем землепользования стало установление ограниченных территорий (зон), в пределах которых определялись правила использования и охраны земельных участков, отличающиеся от правил, действующих в отношении иных аналогичных участков, например прилегающих к участкам, располагающимся вне границ соответствующей зоны.
«Зона» определяется как характеризующаяся какими-либо общими признаками территория, область; пояс, полоса, пространство меж-
с: 20
ду границами, двумя линиями или вдоль какой-нибудь линии . В свою очередь, зонирование - это процесс выделения каких-либо зон. В литературе под зонированием понимается разделение определенной территории на несколько зон в соответствии с установленными критериями и определение для каждой из зон особого правового режима, который может проявляться в ограничениях на использование земельного участка, например в части ведения хозяйственной и иной деятельности.
В ЗК РФ нормы о зонировании территорий не получили должного развития, вместе с тем институт зонирования, по смыслу ЗК РФ, играет важную роль в регулировании правового режима земель населенных пунктов, промышленности и иного специального назначения и земель иных категорий и предполагает выделение территориальных
20 См: Толковый словарь Ожегова // URL: http: http://www.ozhegov.ru/slovo/15170.html (дата обращения: 25.09.2012).
зон и зон с особыми условиями использования территорий (охранных, санитарных и др.).
В действующем законодательстве упоминаются различные виды зонирования: градостроительное, ценовое, экологическое, функциональное, зонирование территории для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений и т.д. Наличие столь значительного количества инструментов регулирования хозяйственной и иной деятельности порождает вопросы об их соотношении, а также о разрешении возможных коллизий между устанавливаемыми в результате зонирования различными правовыми режи-
21
мами .
Актуальным является вопрос о соотношении норм ЗК РФ и Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ) при регулировании отношений, связанных с градостроительным зонированием. Заслуживает внимания мнение А.П. Анисимова о том, что правовой режим земельных участков большинства категорий земель определяется специальными федеральными законами. Применительно к землям населенных пунктов таковым федеральным законом является ГрК РФ22. Справедливым также является замечание С.А. Боголюбова, подчеркивающего, что условия утверждения правил землепользования и застройки определяются, прежде всего, ст. 85 ЗК РФ23.
Наличие в законодательстве РФ такой категории земель, как земли населенных пунктов, является отражением объективного процесса возникновения и развития городов, на территории которых формировался особый порядок использования земельных участков. Однако это лишь первый этап в регулировании правового режима земель данной категории, поскольку в городах необходимо учитывать различные условия сосуществования населения на ограниченной территории, что накладывает свою специфику на правовое регулирование землепользования. Так, в населенном пункте в зависимости от функционального назначения выделяются места и жилой застройки, и промышленных производств, которые необходимо располагать отдельно в целях охра-
21 См.: Анисимов А.П. Зонирование территорий городских и сельских поселений: виды и правовое значение // Право и экономика. 2004. № 6.
22 См.: Анисимов А.П. О некоторых концептуальных новеллах Градостроительного кодекса РФ в правовом регулировании земельных отношений // Аграрное и земельное право. 2006. № 3. С. 12-16.
23 См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. С.А. Боголюбов.
ны жизни и здоровья граждан. Особое значение имеет установление границ размещения военных и иных объектов специального назначения, обеспечивающих защиту целостности и неприкосновенности территории и безопасность населения. Очевидно, что порядок использования земельных участков в местах жилой застройки и размещения промышленных предприятий и объектов обороны не может быть одинаков, соответственно необходимы специальные нормы, регулирующие правовой режим каждой из указанных территорий.
Таким образом, наряду с категоризацией необходим дополнительный (уточняющий) механизм регулирования правового режима земель населенных пунктов. В качестве данного механизма выступает институт градостроительного зонирования, предполагающий выделение территориальных зон с особым (специальным) режимом использования и охраны земельных участков.
По нашему мнению, при регулировании отношений градостроительного зонирования нормы ЗК РФ и ГрК РФ соотносятся как общие и специальные. Регламентируя отношения по использованию и охране земель как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, ЗК РФ применительно к землям населенных пунктов определяет их целевое назначение, порядок установления и изменения границ, а также общие положения о зонировании территорий. Специальные положения о правовом режиме земельных участков из состава земель населенных пунктов, в том числе порядок и условия градостроительного зонирования, устанавливаются ГрК РФ.
Основания и порядок установления зон с особыми условиями использования территорий определяются значительным массивом нормативных актов. Согласно п. 3 ст. 87 ЗК РФ в целях обеспечения безопасности населения и создания необходимых условий для эксплуатации объектов промышленности, энергетики, особо радиационно-опасных и ядерно-опасных объектов, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, транспортных и иных объектов в состав земель промышленности и иного специального назначения могут включаться охранные, санитарно-защитные и иные зоны с особыми условиями использования земель. Охранные и санитарно-защитные зоны, округа санитарной (горно-санитарной) охраны устанавливаются на землях особо охраняемых природных территорий для их защиты от неблагоприятных антропогенных воздействий и сохранения благоприятных санитарных и экологических условий (ст. 95, 96 ЗК РФ).
В целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира устанавливаются водоохранные зоны, правовой режим которых регулируется Водным кодексом РФ.
Федеральным законом от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал»24 в действующее законодательство введен институт экологического зонирования, представляющий собой совокупность нормативных положений, посредством реализации которых осуществляется защита Байкальской природной территории в целях сохранения уникальной экологической системы озера Байкал и предотвращения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на ее состояние.
Определяя понятие зонирования территорий, необходимо подчеркнуть комплексный характер данного правового института, который предполагает возможность его рассмотрения в нескольких аспектах:
1) как инструмент планирования и управления развития территорий;
2) как один из способов определения правового режима земель;
оч 25
3) как принцип экологического права ;
4) как способ установления ограничений в отношении характера использования земельных участков.
Институт зонирования территорий носит многофункциональный характер и применим в различных сферах жизни общества, например, может использоваться для повышения инвестиционной привлекательности территорий посредством образования зон с особыми условиями ведения хозяйственной деятельности, под которыми согласно распоряжениям Правительства РФ от 7 февраля 2011 г. № 165-р26 и от 6 октября 2011 г. № 1757-р27 понимаются особые экономические зоны и зоны территориального развития.
Зонирование необходимо рассматривать как дополнительный и уточняющий по отношению к категоризации земель способ определе-
24 СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2220.
25 См.: Комментарий к Федеральному закону от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» / Под ред. О.Л. Дубовик // СПС «Гарант».
26 СЗ РФ. 2011. № 8. Ст. 1142.
27 СЗ РФ. 2011. № 43. Ст. 6088. 14
ния правового режима земельных участков. Аргументы в пользу необходимости отмены деления земель на категории представляются весьма спорными. Газета «РБК daily» приводит мнение директора департамента недвижимости Минэкономразвития России А. Ивакина, подчеркивающего, что нормы о категоризации земель создают сложности у правообладателей земельных участков, которые вынуждены «проходить две процедуры при разрешении использования земель: с применением категорий, а также правил землепользования и застройки». Однако в той же статье приводится мнение другого эксперта, указывающего, что «земельные спекулянты», сконцентрировавшие в своих руках огромные массивы сельскохозяйственных земель, ищут способ избавиться от законодательного давления норм о целевом использовании земель, нарушение которых может повлечь административные взыскания и принудительное прекращение прав на землю28. Аналогичная позиция высказана депутатом Государственной Думы РФ А. Беляковым, обращающим внимание на распространение земельного
29
рейдерства и концентрации земли в руках ограниченного круга лиц . Президент РФ В. Путин, анализируя проблемы в сфере землепользования, справедливо указывает на неэффективность государственного управления земельным фондом, подчеркивая, что «произвол и коррумпированность чиновников гасит, тормозит полноценное развитие
~ 30
земельных отношений» .
Как видим, представители государственной власти высказывают различные точки зрения. Сомнение при этом вызывает методика решения существующих проблем в сфере землепользования, предполагающая отказ от одной системы в пользу другой. При этом непонятно, почему государству не пойти по пути развития и совершенствования уже действующей системы определения правового режима земель?
В числе оснований отмены принципа деления земель на категории часто обращается внимание на необходимость расширения застройки земель. В случае перехода к системе зонирования территорий, отмечает А. Ивакин, муниципалитеты будут решать, «какой участок отдать под строительство жилых домов, где заселять поля, строить
31 г-р
заводы или возводить деловые центры» . Такая позиция не выдержи-
28 См.: РБК daily. 2012. 17 апр.
29 См.: РБК daily. 2012. 3 окт.
30 Вести^ // URL: http://www.vesti.ru/doc.html?id=928389 (дата обращения: 21.01.2013).
31 РБК daily. 2012/. 17 апр.
вает критики. Способность земельного участка выступать средством производства в сельском хозяйстве определяется не решением органа власти, а природными характеристиками. Руководствуясь сиюминутными краткосрочными перспективами, можно, конечно, осуществить застройку сельскохозяйственных земель. Но такой подход вступает в противоречие с проблемами продовольственной безопасности Российской Федерации.
Следует признать, что принцип целевого использования земель сельскохозяйственного назначения не согласуется с правом на свободное использование имущества (земельного участка) для осуществления предпринимательской и иной не запрещенной законом деятельности, руководствуясь которым правообладатель выбирает вид деятельности в зависимости от его экономической эффективности, которая в строительной сфере может оказаться намного привлекательнее, чем в сельскохозяйственном производстве. В ЗК РФ определены основы решения указанной проблемы - принцип приоритета охраны земли перед ее использованием в качестве недвижимого имущества (ст. 1). Но даже этот принцип не позволяет решить фундаментальное противоречие между объективным процессом урбанизации и исключением из сферы производства сельскохозяйственных земель, за счет которых города развиваются и расширяются.
Достижение баланса интересов различных заинтересованных лиц, в том числе баланса частных и публичных интересов в сфере использования земель сельскохозяйственного назначения, возможно посредством зонирования земель данной категории. Вопрос о зонировании земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения является дискуссионным. По мнению О.И. Крассова, такое зонирование нецелесообразно32. С.Н. Волков, напротив, указывает на необходимость зонирования земель сельскохозяйственного назначения на основе землеустроительной документации в соответствии с качественными характеристиками и местоположением земельных участ-
33
ков .
Предлагается обратить внимание на опыт сельскохозяйственного зонирования США, которое предполагает выделение нескольких зон,
32 См: Крассов О.И. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации. М., 2001. С. 375.
33 См: Волков С.Н. Основные положения концепции современного землеустройства // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2010. № 2.
подразделяемых на категории в зависимости от качества земли и условий ведения сельскохозяйственного производства. К зоне первой категории относятся участки, наиболее пригодные по природным и другим свойствам для ведения высокопродуктивного сельскохозяйственного производства. Такие участки разрешается использовать только для сельскохозяйственных целей. К участкам второй категории относятся сельскохозяйственные земли, которые уступают по качеству землям первой категории. Их разрешается использовать как для сельскохозяйственных, так и для несельскохозяйственных целей. Земельные участки, характеризующиеся низким уровнем плодородия, наименее приспособленные для ведения современного сельскохозяйственного производства, включаются в третью категорию и могут предоставляться под строительство промышленных и других несельскохозяйственных объектов и городскую застройку34. В некоторых случаях выделяется четвертая зона, в которую включаются склоновые и эрозийные земли, используемые лишь для пастьбы скота, сенокошения или
35
почвозащитного лесоразведения .
Вышеприведенный опыт США, конечно, нужно учитывать, но, прежде всего, следует разработать критерии продуктивности сельскохозяйственных земель, на основании которых будет осуществляться их зонирование.
А. Ивакин предлагал установить границы «особо ценных сель-хозтерриторий»36. Аналогичная позиция высказана на заседании президиума Государственного совета «О повышении эффективности управления земельными ресурсами в интересах граждан и юридических лиц»37. При таком подходе в процессе зонирования сельскохозяйственных земель будут выделены две их зоны: особо ценные и иные. Согласно п. 4 ст. 79 ЗК РФ особо ценные сельскохозяйственные угодья - это угодья, кадастровая стоимость которых существенно превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району. Порядок определения кадастровой стоимости земельных участков изложен в разъяснениях Министерства экономического раз-
34 См.: Правовые препятствия для эффективных сельских земельных отношений в Восточной Европе и Центральной Азии. Сравнительный анализ. Технический доклад Всемирного банка № 436. М., 2000. С. 95.
35 См.: Галятин М.Ю. Зонирование - способ правового регулирования земельных отношений в США // Правоведение. 1983. № 6. С. 86-90.
36 РБК daily. 2012. 17 апр.
37 URL: http://президент.рф/news/16618 (дата обращения: 22.01.2013).
вития РФ от 27 мая 2011 г.38, где подчеркивается, что п. 4 ст. 79 ЗК РФ следует применять во взаимосвязи с нормами п. 2 ст. 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или зе-
39
мельных участков из одной категории в другую» , согласно которому перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения, кадастровая стоимость которых на 50% и более превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), и особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий в другую категорию не допускается, за исключением случаев, установленных п. 3, 6, 7, и 8 ч. 1 ст. 7 данного Закона. И далее в разъяснениях Минэкономразвития России указывается, что эти земли, включая особо ценные сельскохозяйственные угодья, могут быть переведены в другую категорию земель на основании п. 9, 9.1-9.3 Методических рекомендаций по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 4 июля 2005 г. № 14540, в отношении которого в разъяснениях подчеркивается, что при определении кадастровой стоимости этот приказ является обязательным к применению.
Таким образом, складывается правовая неопределенность в вопросе об обязательности норм ЗК РФ, регламентирующих целевое назначение земель, и о допустимости перевода особо ценных земель в другую категорию. Соответственно в отношении сельскохозяйственных земель со средней кадастровой стоимостью и ниже фактически снимаются требования об их целевом использовании, что, в свою очередь, может привести к бесконтрольной застройке и массовому выводу земель из сельскохозяйственного производства. С таким подходом нельзя согласиться. Во-первых, он не согласуется с ЗК РФ, предусматривающим специальный режим охраны особо ценных сельскохозяйственных угодий; при этом положения земельного законодательства, содержащиеся в иных нормативных актах, в силу ст. 2 ЗК РФ не могут противоречить Кодексу; соответствующие положения содержатся наряду с ЗК РФ и в иных нормах, например ст. 260 ГК РФ, определяющей, что земельные участки, отнесенные к землям сельскохозяй-
38 СПС «Гарант».
39 СЗ РФ. 2004. № 52 (ч. 1). Ст. 5276.
40 СПС «Гарант». 18
ственного назначения, могут использоваться в пределах, установленных целевым назначением. Во-вторых, данный подход не согласуется с задачей повышения уровня продовольственной безопасности, актуальность которой в свете последних событий, связанных с санкциями против России, значительно возросла.
Неотъемлемой частью юридической конструкции «правовой режим земель», в том числе земель сельскохозяйственного назначения, является вид разрешенного использования земельного участка, содержание которого состоит в определении способов и пределов эксплуатации участка, что предполагает установление видов хозяйственной и иной деятельности, в частности, допустимое размещение тех или иных объектов на земельном участке.
В письме Минэкономразвития России от 8 апреля 2010 г. № Д23-1219 «Об изменении вида разрешенного использования земельного участка»41 высказано мнение, что собственник земельного участка сельскохозяйственного назначения вправе изменить вид разрешенного использования с «для крестьянского (фермерского) хозяйства» на «для дачного строительства». В отношении сельскохозяйственных угодий градостроительный регламент не устанавливается, поэтому разрешенное использование также не закрепляется, следовательно, «сельскохозяйственные угодья в составе земель иных категорий могут входить в состав зон сельскохозяйственного использования в соответствии с документами территориального зонирования».
Из этого можно сделать вывод, что правообладатель земельного участка без дополнительных разрешений выбирает вид разрешенного использования участка (крестьянское (фермерское) хозяйство или дачное строительство). Наряду с этим в указанном письме отмечено, что в соответствии с ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»42 (далее - Вводный закон) до принятия правил землепользования и застройки решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков на другой может быть принято главой местной администрации с учетом результатов
41 Информационный бюллетень «Нормирование в строительстве и ЖКХ». 2010. № 4.
42 СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 17.
публичных слушаний43. По мнению Минэкономразвития России, вид разрешенного использования можно установить и на основании утвержденного проекта планировки территории в соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 4 Вводного закона.
Высказанная позиция спорна. Во-первых, деление земель на категории и приоритет сохранения сельскохозяйственных земель являются принципами земельного законодательства (ст. 1 ЗК РФ). Во-вторых, виды разрешенного использования земель сельскохозяйственного назначения определены в ст. 78 ЗК РФ и не предусматривают такого вида, как «дачное строительство». В соответствии с п. 2 ст. 81 ЗК РФ для дачного строительства земельные участки предоставляются в порядке, установленном ЗК РФ и Федеральным законом от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»44. В-третьих, согласно ст. 4 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, а также по капитальному ремонту. Отсюда следует, что виды разрешенного использования сельскохозяйственных земель и порядок их изменения не относятся к предмету регулирования ГрК РФ.
Положения ГрК РФ о градостроительных регламентах (видах разрешенного использования земельных участков) неприменимы к землям сельскохозяйственного назначения, поскольку согласно ст. 1 ГрК РФ градостроительный регламент является составной частью правил землепользования и застройки, которыми устанавливаются территориальные зоны и градостроительные регламенты в отношении земель населенных пунктов. Правила землепользования и застройки, утверждаемые муниципалитетом, не должны противоречить ЗК РФ (федеральному закону) и в силу ст. 2 ЗК РФ могут являться специальным по отношению к нему актом, если это прямо предусмотрено Кодексом.
43 Аналогичный вывод сделан в письме Росреестра от 10 июня 2010 г. № 14-4548-ГЕ «О рассмотрении обращения по вопросу образования земельных участков» // Экономика и жизнь. 2010. № 25.
44 СЗ РФ. 1998. № 16. Ст. 1801. 20
Правовой режим сельскохозяйственной зоны в пределах границ населенного пункта попадает под регулирование ГрК РФ. Согласно п. 11 ст. 85 ЗК РФ земельные участки в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах используются в целях ведения сельскохозяйственного производства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами населенных пунктов и правилами землепользования и застройки.
Лица, намеревающиеся изменить вид разрешенного использования земельного участка сельскохозяйственного назначения, преследуют, как правило, одну цель - застройку участка жилыми домами. Однако такой подход вступает в противоречие с публичными нормами о назначении участка, которым ст. 1 ЗК РФ придана сила основных принципов земельного законодательства. Суды при рассмотрении споров о владении и пользовании земельными участками сельскохозяйственного назначения исходят из необходимости их целевого использования в соответствии с земельным законодательством. Так, суды отклоняют иски об обязании уполномоченного органа изменить вид разрешенного использования с «для сельскохозяйственного про-
45
изводства» на вид «для дачного строительства» ; в случае нарушения процедуры перевода земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию суды отказывают в регистрации внесения изменений
46
вида разрешенного использования земельного участка .
Заслуживает внимания попытка апелляционной инстанции в постановлении от 25 ноября 2012 г. № 13АП-15557/12 «обойти» нормы о целевом назначении сельскохозяйственных земель и изменить вид разрешенного использования «для сельскохозяйственного назначения» на вид «для ведения садоводства». Суд счел, что постановление главы муниципалитета об изменении вида разрешенного использования принято в пределах полномочий с проведением публичных слушаний. Свою позицию суд обосновал тем, что Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйствен-
47
ного назначения» не содержит специальных норм, регулирующих установление или изменение разрешенного использования земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения, в связи
45 См.: постановление ФАС Северо-Западного округа от 9 октября 2009 г. № А13-1816/2009 // СПС «Гарант».
46 См.: определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 20 ноября 2009 г. № ВАС-14403/09 по делу № А13-12443/2008 // СПС «КонсультантПлюс».
47 СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3018.
с чем к правоотношениям сторон следует применять правила, установленные ЗК РФ и ГрК РФ.
Суд апелляционной инстанции применил п. 2 ст. 7 ЗК РФ, ст. 31, ч. 6 и 7 ст. 36 ГрК РФ и пришел к выводу, что поскольку действующее законодательство не содержит норм, регулирующих порядок изменения видов разрешенного использования земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения, до внесения в законодательство РФ соответствующих изменений государственный кадастровый учет изменений земельного участка в составе земель сельскохозяйственного назначения в связи с изменением вида разрешенного использования может быть осуществлен по аналогии закона (ст. 6 ГК РФ) в случае представления в орган кадастрового учета решения главы местной администрации, принятого с учетом публичных слушаний, об изменении одного вида разрешенного использования такого земельного участка на другой вид в порядке, установленном п. 3 ч. 1 ст. 1 Вводного закона.
Суд кассационной инстанции отменил постановление апелляционной инстанции и оставил в силе решение суда первой инстанции, которым признан правомерным отказ кадастровой палаты в кадастровом учете изменения вида разрешенного использования земельного участка. В обоснование своей позиции суд указал, что положения п. 3 ч. 1 ст. 4 Вводного закона, устанавливающие полномочия органа местного самоуправления по принятию решения об изменении вида разрешенного использования земельных участков, не подлежат применению к спорным правоотношениям.
В рассматриваемом примере затронут актуальный вопрос о возможности применения аналогии закона в публичных отношениях, каковыми являются отношения в сфере изменения вида разрешенного использования земельных участков.
Согласно одной точке зрения, аналогия закона в публичных отношениях не допускается48. Другое мнение состоит в том, что в целях достижения системности права аналогия закона возможна не только в частных, но и в публичных отношениях; в качестве примера приводится практика Конституционного Суда РФ по применению норм ГПК РФ к пробелам АПК РФ, однако признается, что суды всегда осторож-
48 См.: Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. С.А. Боголюбова. М., 2010.
ны в применении аналогии закона, особенно в публичных отноше-
49
ниях .
Уязвимость второй позиции заключается в том, что в сфере публичного права собственное усмотрение возможно только в пределах, определенных законом, поскольку наступление юридических послед-
50 п
ствии связывается законом с наличием конкретных норм . Следовательно, Конституционный Суд РФ правильно указал, что публичные отношения должны регулироваться на основе принципа «дозволено только то, что разрешено законом», являющегося необходимой гарантией против произвольного злоупотребления властью51.
Обоснованным представляется мнение Н. А. Власенко, отмечающего, что в публичном праве должен действовать принцип «минимальной аналогии», которая допустима лишь в случаях, разрешенных
52
в законе .
По общему правилу изменение вида разрешенного использования земельных участков осуществляется в соответствии с нормами ГрК РФ и Вводного закона. Вместе с тем действующее законодательство предусматривает исключение из общего порядка изменения условно разрешенного вида использования земельного участка. Так, согласно п. 5 ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково»53 управляющая компания предоставляет разрешения на условно разрешенные виды использования земельных участков или объектов капитального строительства.
В юридической литературе отмечается, что указанное исключение обусловлено особым статусом управляющей компании, которой в силу закона предоставлены все земельные и градостроительные полномочия в части регулирования землепользования и застройки. При этом не разработан четкий механизм государственного контроля над
49 См.: ДедовД.И. Юридический метод: научное эссе. М., 2008.
50 См.: Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под общ. ред. В.С. Нерсесянца. М., 2004. С. 333.
51 См.: постановление Конституционного Суда РФ от 16 июля 2004 г. № 14-П // СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3214.
52 См.: Власенко Н.А. Об аналогии в современном процессуальном праве // Российская юстиция. 2005. № 7.
53 СЗ РФ. 2010. № 40. Ст. 4970.
исполнением градостроительных требований, устанавливаемых
54
управляющей компанией .
Следует заметить, что в приведенном случае налицо нарушение принципа системности законодательства, предполагающего наличие единых подходов к определению содержания юридических институтов. В силу п. 1 ст. 2 ЗК РФ нормы земельного права, содержащиеся в федеральных законах и законах субъектов РФ, должны соответствовать ЗК РФ. При регулировании отношений по закреплению видов разрешенного использования земельных участков ведущая роль принадлежит нормам ЗК РФ, которые должны развиваться в ГрК РФ. В связи с этим представляется спорным подход законодателя по изменению установленного порядка определения видов разрешенного использования земельных участков путем принятия отдельных федеральных законов при отсутствии в ЗК РФ общих положений, предусматривающих систему правового регулирования отношений в сфере разрешенного использования земельных участков.
В литературе высказано мнение о том, что институт деления земель на категории дублирует иные правовые институты, например институт территориального планирования и градостроительного зони-рования55. К данному тезису следует отнестись критически. Институт деления земель на категории существует уже многие десятилетия, а институты территориального планирования и градостроительного зонирования только формируются. Вместе с тем необходимо согласиться с точкой зрения, согласно которой документы территориального планирования (генеральные планы сельских поселений и городских округов, схемы территориального планирования муниципальных районов) сами по себе не порождают юридических обязательств для физических и юридических лиц. Решения органов государственной власти и местного самоуправления, которые формализуются посредством принятия соответствующих документов территориального планирования, приобретают обязательную силу для физических и юридических лиц только после их фиксации в правилах землепользования и за-
54 См.: Анисимов А.П., Землякова Г.Л. Правовой режим земель инновационного центра «Сколково»: вопросы теории // Современное право. 2011. № 2. С. 44-49.
55 См.: Материалы заседания президиума Государственного совета «О повышении эффективности управления земельными ресурсами в интересах граждан и юридических лиц» 9 ноября 2012 г. // URL: http://президент.рф/news/16618 (дата обращения: 22.01.2013).
стройки, являющихся документом градостроительного зонирования . Таким образом, природа института территориального планирования носит вспомогательный характер по отношению к категоризации земель, поскольку в его основе лежит определение назначения территорий, в том числе планируемое размещение объектов различного значения, которое базируется на природных характеристиках земель и исторически сложившихся направлениях их использования. Выделение категорий земель является результатом научного познания свойств земли, систематизации природных и иных свойств земли и имеет определяющее значение при обеспечении рационального использования земель. Институт территориального планирования взаимосвязан с институтом зонирования. В процессе планирования предполагается установление функциональных зон, определение стратегии развития территорий, т.е. на данном этапе формируются предпосылки определения правового режима земель. Территориальное зонирование выступает как способ детализации правового режима земельных участков посредством нормативного закрепления прав и обязанностей участников земельных правоотношений, а также возможных ограничений этих прав.
Подводя итог проведенному исследованию, необходимо отметить следующее. Потребности общественного развития предполагают необходимость установления в законодательстве общего и специального правового режима земель. Общий правовой режим земель, входящих в состав земельного фонда страны, определяется посредством деления земельного фонда на категории. Специальный правовой режим предполагает установление особенностей использования и охраны земельных участков из определенной категории земель в рамках дополнительного правового регулирования, в том числе нормами специальных федеральных законов и иных правовых актов.
Справедливым и обоснованным является мнение о формировании устойчивой тенденции законодательной детализации норм, определяющих правовой режим земель и земельных участков57. Можно добавить, что проявлением такой детализации является введение в законодательство института зонирования территорий, предполагающего
56 См.: Правовой механизм государственного регулирования и поддержки агропромышленного комплекса / Под ред. С.А. Боголюбова. М., 2009. С. 416.
57 См.: Галиновская Е.А. Особенности включения земли в правовые отношения в качестве объекта // Журнал российского права. 2012. № 8.
установление специальных земельно-правовых режимов, состоящих в том, что правообладателям земельных участков, входящих в состав определенной зоны, предоставляется различный комплекс прав и обязанностей по поводу земли в отличие от лиц, земельные участки которых расположены за пределами этих зон. Зонирование территорий необходимо рассматривать как специальный способ определения правового режима земель, как одну из функций управления земельным фондом, которая позволяет решать различные задачи, в частности, градостроительные, экологические, экономические и др.
Институт отнесения земель к категориям и институт зонирования территорий являются взаимосвязанными юридическими механизмами, посредством которых осуществляется регулирование земельных отношений. Замена одного института другим не позволит решить существующие проблемы в земельной сфере, поскольку данные институты направлены на решение различных задач. Развитие и совершенствование законодательства, регулирующего земельные отношения, целесообразно осуществлять, руководствуясь принципом правовой преемственности, который предполагает разработку новых юридических решений на основе накопленного опыта при рациональном восприятии иных прогрессивных способов правового регулирования.
Г.Л. Землякова*
ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРОГНОЗИРОВАНИЯ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ*
Планирование и прогнозирование мероприятий в области использования и охраны земель являются одними из важных функций управления. Однако нельзя отождествлять прогноз и план. В отличие от планирования, которое может осуществляться применительно к мероприятиям, прогноз применим к ситуации. Так, Б.П. Курашвили отмечал, что под планированием понимается определение взаимоувязанных параметров и желаемых результатов деятельности в предви-
* Старший научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук, доцент.
** Работа выполнена с использованием СПС «КонсультантПлюс». 26
