CC BY
95
УДК 342
Саурин Александр Анатольевич
кандидат юридических наук,
заместитель Главы администрации Краснодарского края
Saurin Alexander Anatolievich
PhD in legal science,
Deputy head of Administration of Krasnodarskiykray [email protected]
ПРАВОВЫЕ ПОЗИЦИИ ЕВРОПЕЙСКОГО СУДА ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА ПО ВОПРОСАМ ОГРАНИЧЕНИЯ ПРАВА
СОБСТВЕННОСТИ ПОСРЕДСТВОМ ИЗЪЯТИЯ ИМУЩЕСТВА
THE LEGAL POSITIONS OF THE EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS ON THE PROPERTY RIGHT RESTRICTIONS THROUGH SEIZURE OF PROPERTY
Аннотация:Статья посвящена исследованию механизма ограничения права собственности посредством судебных решений. В работе анализируются правовые позиции Европейского Суда по правам человека, посвященные данным вопросам, выявляется понятие общественного интереса, являющегося основанием ограничения права собственности.
Ключевые слова: Право собственности, ограничения и пределы права собственности, общественный интерес, правовые позиции Европейского Суда по правам человека.
Summary:The article deals with the mechanism of ownership restrictions through court decisions. This paper analyzes the legal position of the European Court of Human Rights on the issues, reveals the concept ofpublic interest, which is a restriction of ownership.
Keywords:Property rights, restrictions and limits of property rights, the public interest, the legal positions of the European Court of Human Rights.
Изъятие имущества в связи с наличием общественного интереса -достаточно тонкий вопрос, балансирование этих интересов - весьма сложная задача, и Европейский Суд по правам человека вынужден постоянно, по сути, на прецедентной основе, определять случаи, в которых общественный интерес, действительно, должен преобладать над частным, и наоборот. Так, в Постановлении от 13 февраля 2007 года № 75252/01 «Эвальдссон и другие против Швеции» (EvaldssonandOthersv.Sweden) [1, с. 38-39]. были рассмотрены вопросы принудительного лишения имущества частных собственников, интересы которых вошли в противоречие с общественными интересами, зафиксированными в положениях коллективного договора, заключенного
между Шведским профсоюзом строительных рабочих и ассоциацией работодателей. Согласно данному договору местное отделение профсоюза осуществляло инспекции оплаты труда и имело право на возмещение издержек путем уплаты работодателями 1,5-процентного сбора с фонда заработной платы. По требованию частных собственников, которые не входили ни в один профсоюз, компания освободила их от этого вычета. Ассоциация работодателей после этого обратилась в суд с требованием, что компания не обязана вообще взыскивать и выплачивать указанный сбор, поскольку такой сбор значительно превышает реальные издержки в связи с выполняемой работой и, таким образом, используется на финансирование деятельности профсоюза, Таким образом, сбор (вычеты из зарплаты) приравниваются к принудительному членству в профсоюзе.
Европейский Суд четко определил, что указанные вычеты лишают частных собственников их имущества. Но поскольку ни один государственный орган не контролирует соблюдение коллективных договоров, предоставляя это участникам рынка труда, удержание сборов, с точки зрения Суда, является методом, преследующим законную цель в общих интересах, так как «инспекционная система направлена на защиту прав строительных рабочих в целом» [Там же, С. 39]. Поэтому, в принципе, введение такого рода «общественно-принудительного» сбора является оправданным, правомерным.
Что касается соразмерности, то Европейский Суд согласился с тем, что частные собственники (работники), не принадлежащие к какому-либо профсоюзу, тем не менее, пользуются определенной услугой в обмен на уплату сбора. Вопрос состоит в том, можно ли на основе финансовой информации прийти к определенному выводу относительно того, возникали ли за счет этих сборов какие-либо излишки, используемые для финансирования деятельности, отличной от мониторинга оплаты труда. Вместе с тем, с учетом того, что коллективный договор предусматривает возмещение с помощью сборов лишь действительной стоимости мониторинга, Европейский Суд счел, что частные собственники (работники) имеют право на информацию, позволявшую удостовериться, что сборы не используются для других целей, особенно, с учетом того, что лица, лишаемые своего имущества в общественных целях (мониторинга), не поддерживают политическую деятельность профсоюза. И хотя каждое государство имеет широкие пределы свободы усмотрения в организации рынка труда, система передачи полномочий регулирования существенных трудовых вопросов саморегулируемым организациям требует ответственности последних за свою деятельность. Государство, таким образом, имеет позитивное обязательство защищать интересы частных собственников.
Деятельность профсоюза в части мониторинга зарплаты даже с учетом ограниченности привлеченных средств, поступивших в результате вычетов из зарплаты частных собственников, без предоставления им надлежащей возможности проверки расходования средств не отвечает «всеобщим интересам». Таким образом, Европейский Суд, по сути, структурно объединяет понятия «общественный интерес» и «общественный контроль», причем
субъектами последнего признает любых частных собственников, прежде всего, тех, кого лишают имущества, а объектом - тот самый «общественный интерес», ради которого и изымается имущество.
И в целом ряде других решений эта правовая позиция неоднократно подчеркивается: Европейский Суд постоянно формулирует перед собой задачу рассмотрения вопроса о наличии разумного соотношения (пропорциональности) между примененными средствами и преследуемой целью. Иными словами, задача Суда состоит в том, чтобы определить, установлен ли в государстве справедливый баланс между требованиями общественного интереса и интересами заинтересованного лица или лиц. Европейский Суд при этом признает, что государство вправе пользоваться широкими пределами свободы при выборе средств принуждения и определении того, были ли оправданы последствия принуждения в общественных интересах для достижения цели закона.
В связи с этим весьма примечательны правовые позиции Европейского Суда по правам человека по вопросу о соблюдении права на беспрепятственное пользование своим имуществом. Так в Постановлении от 26 сентября 2006 года по делу № 35349/05 «Флери Солер и Камиллери против Мальты» (FleriSolerandCamШeriv.Malta) [3, с. 34] Европейский Суд рассмотрел возможность изъятия недвижимости (здания) для нужд государства-ответчика и установления «квазиарендных» отношений: имущество, принадлежавшее частному собственнику, было изъято для нужд государства-ответчика путем принудительной передачи в аренду на неопределенный срок. Собственники при этом получали в качестве «арендной платы» совершенно незначительную сумму. Собственники обратились в национальный суд по гражданским делам, указывая, что длительное изъятие принадлежащего им здания фактически является экспроприацией и требуя соразмерной компенсации. Все национальные суды отклонили их требования, включая Конституционный Суд Мальты, который указал, что заявители сохранили право собственности и получают арендную плату, поэтому обжалуемая мера не может рассматриваться в качестве экспроприации, а представляет собой ограничение права собственности (права использования имущества), установленное в общественных интересах. Однако Европейский Суд решил, что на заявителей возложено несоразмерное и избыточное бремя, принимая во внимание низкую арендную плату, получаемую заявителем, минимум выгоды от недвижимости, тот факт, что изъятие недвижимости продолжается почти 65 лет, а также учитывая крайнюю ограниченность прав собственников как арендодателей и отсутствие надлежащих процессуальных гарантий. Более того, это бремя усугубляется тем, что частные собственники обязаны нести большую часть финансовых затрат на обеспечение условий труда занимающих их здание служащих органов власти и/или государственных учреждений, которые осуществляют свои обязанности в интересах всего общества.
Сходная правовая позиция была сформулирована и в Постановлении Европейского Суда по правам человека от 26 сентября 2006 года по делу
№ 31122/05 «Гигопротив Мальты» (Ghigo v.Malta) [Там же.С. 35]. В этом случае также имело место изъятие властями недвижимости в пользу третьих лиц и установление с собственником «квазиарендных» отношений. В соответствии с решением об изъятии имущества, принятым уполномоченным органом по обеспечению населения социальным жильем, оно было передано в аренду третьим лицам. Собственник, обратившийся в Европейский Суд, указал, что никогда не получал какой-либо арендной платы или компенсации ни от «арендатора», ни от государства. Он обращался в суд, но несколько разбирательств закончились не в его пользу, включая дело, рассмотренное Конституционным Судом Мальты, перед которым заявитель ссылался на то, что годовая арендная плата по официальной оценке должна составлять ничтожную сумму. Конституционный Суд Мальты постановил, что заявитель не доказал наличия препятствий, причиняемых ему и на которые он ссылался, а равно не доказал нарушение властями своего права собственности. Однако Европейский Суд и в этом случае пришел к выводу, что на частного собственника было возложено несоразмерное и избыточное бремя, принимая во внимание крайне низкую официальную оценку арендной платы и тот факт, что изъятие недвижимости продолжается в течение крайне длительного срока, а также ограниченность прав заявителя как арендодателя (невозможность что-либо сделать с имуществом). Собственник был обязан, по сути, нести большую часть социальных и финансовых затрат по содержанию жилья третьего лица и его семьи.
Из этого следует, что в подобного рода случаях государство, по мнению Европейского Суда по правам человека, не обеспечивает необходимый справедливый баланс между требованиями соблюдения всеобщих интересов и требованием защиты основных прав частных собственников. То есть далеко не во всех случаях общественный интерес может доминировать над интересом частным.
Вопрос о праве государства ограничить право частной собственности в общих интересах нередко сталкивается с проблемой соблюдения права человека беспрепятственно пользоваться своим имуществом. Весьма часто подобные противоречия становятся предметом судебных разбирательств, в том числе, и в Европейском Суде по правам человека, результатом чего стало появление ряда правовых позиций Суда, связанных с соотношением двух этих иногда взаимоисключающих прав.
Так, в Постановлении от 19 июня 2006 года по делу № 35014/07 «Хуттен-Чапска против Польши» (Hutten-Czapska v.Poland) [3, с. 52-56] предметному исследованию была подвергнута система ограничений права частной собственности на недвижимое имущество в Польше, которая, в частности, предполагает наличие так называемой «системы сдерживания роста арендной платы». Данная система направлена на обеспечение интересов арендаторов: преимуществами этой системы до сих пор пользуются, ориентировочно, от 600 до 900 тысяч арендаторов жилья. Данная система была введена законодательными актами, принятыми еще при социалистическом строе, и она
предусматривает ряд ограничений прав собственников сдаваемого внаем жилья, в частности, устанавливает настолько низкий максимальный уровень арендной платы, что домовладельцы не могут даже компенсировать свои расходы по содержанию и ремонту жилья, не говоря уже о том, чтобы извлекать из него прибыль.
Специальным постановлением Правительства Польши, принятом в 1946 году, недвижимое имущество частных собственников было передано в государственное управление, что предоставило органам государственной власти Польши право отводить квартиры в частных домах определенным жильцам. Частные собственники пытались вернуть себе право владения своим имуществом, но государство препятствовало этому. В 1974 году вступили в силу новые правила государственного управления жилищным фондом: в Польше появилась так называемая «схема специального найма». Эта схема предоставляла право распоряжения имуществом частных собственников муниципальным властям. В частности, глава муниципального образования (например, мэр города) вправе был издать решение согласно о сдаче недвижимости внаём тому или иному жильцу. И даже после начала демократических преобразований, то есть уже в 1990-х годах ХХ века данные решения, по сути, продолжали действовать, и иски о признании их недействительными хотя и не отклонялись судами (выносились решения, признающие такие акты противоречащими закону), но и не исполнялись, то есть не отменялись. Поэтому право владения имуществом признавалось, но его реализация не обеспечивалась, в частности, переселить арендаторов (жильцов) было невозможно.
В 1994 году к частной собственности на недвижимость в Польше была применена новая схема так называемого «регулирования размера арендной платы», согласно которой владельцы сдаваемого внаём жилья обязаны были проводить работы по содержанию и ремонту жилья, и в то же время им запрещалось взимать с жильцов арендную плату в размере, обеспечивающем покрытие соответствующих расходов (то есть в размере, превышающем муниципальные тарифы). Согласно проведенным расчётам арендная плата покрывала лишь около 60 процентов расходов по содержанию и ремонту жилья. Также были введены дополнительные жесткие ограничения, касающиеся прекращения сдачи жилья внаем. Новый закон 2001 года, заменивший закон 1994 года, был направлен на улучшение сложившейся ситуации: хотя он сохранял в силе все ограничения, касающиеся прекращения сдачи жилья внаем, не изменял и обязательства домовладельцев по содержанию и ремонту жилья, но допускал возможность повышения арендной платы. Он также вводил специальные процедуры контроля за увеличением суммы арендной платы: к примеру, невозможно было взимать арендную плату в размере, превышающем 3 процента от стоимости капитального ремонта жилья
В 2000 и 2002 годах Конституционный трибунал Польши признавал «схему регулирования размера арендной платы», предусмотренную и законом 1994 года, и законом 2001 года неконституционной и налагающей на
владельцев сдаваемого внаем жилья непропорциональное и чрезмерное бремя. Соответствующие нормы были отменены, но с 1 января 2005 года вступили в силу новые положения закона, разрешающие увеличивать арендную плату более чем на 3 процента от стоимости капитального ремонта сдаваемого внаём жилья, но не более чем на 10 процентов в год. Новые положения закона сохраняли государственный контроль за ставками арендной платы. После того, как Генеральный прокурор Польши оспорил эти нормы в Конституционном трибунале Польши, они были отменены как не соответствующие польской Конституции.
22 февраля 2005 года Европейский Суд констатировал, что в этом случае было допущено нарушение требований ст. 1 Протокола № 1 к Конвенции и пришел к выводу о том, что данное нарушение явилось следствием структурной проблемы, связанной с неудовлетворительным действием польского законодательства: власти Польши возложили на частных собственников непропорциональное и чрезмерное бремя, не могущее быть эквивалентным правомерным интересам общества. Причем нарушение права собственности в данном случае не связано исключительно с вопросом о сумме причитающейся арендной платы; Суд указал, что оно заключается в суммарном воздействии юридически ущербных положений об определении размера арендной платы и различных ограничений прав частных собственников, касающихся прекращения сдачи жилья внаем, а также возложенного на них законом финансового бремени и отсутствия каких-либо правовых способов и средств, дающих им возможность либо компенсировать, либо уменьшить расходы, понесенные в связи с содержанием и ремонтом жилья, либо же добиться того, чтобы государство субсидировало проведение необходимых ремонтных работ в тех случаях, когда это представляется оправданным.
Европейский Суд обратился к собственной прецедентной практике, подтверждающей, что во многих случаях ограничения прав собственников сдаваемой в аренду жилой недвижимости признаны оправданными и соразмерными тем целям, которые преследовало государство в общих интересах. Вообще, отмечает Суд, подобные ограничения стали обычным явлением в странах, сталкивающихся с дефицитом жилищного фонда. Однако национальные власти при этом не вправе ограничивать собственников в слишком значительной степени: «слишком значительная степень ограничений», по мнению Суда, наличествует в том случае, если, во-первых, собственник не имеет права заключить со своими жильцами договор о сдаче жилья внаем, который являлся бы результатом свободно проведенных переговоров. Во-вторых, государство само подбирает арендаторов жилья для собственника. В-третьих, законодательство обуславливает прекращение отношений найма жилья рядом требований, серьезно ограничивающих права собственников жилой недвижимости. В-четвертых, государство устанавливает ставки арендной платы, и эти ставки слишком малы, например, не покрывают издержек, связанных с содержанием и ремонтом жилья, а собственники жилья при этом не вправе увеличить размер взимаемой ими с жильцов арендной платы с тем,
чтобы компенсировать необходимые расходы по содержанию и ремонту недвижимости. В-пятых, устанавливая такую систему, государство не предусматривает какой-либо процедуры выплаты взносов на содержание и ремонт жилья или получения государственных субсидий, вызывая тем самым неизбежное ухудшение состояния имущества ввиду отсутствия достаточных инвестиций в модернизацию жилья.
При этом в рассматриваемом случае Европейский Суд признал, что Польша, «унаследовавшая» от прежнего режима острый дефицит жилья, сдаваемого внаём по умеренным ставкам арендной платы, должна была решать исключительно сложные проблемы, на которые болезненно реагировало общество и которые были связаны с необходимостью уравновешивания противоречащих друг другу интересов. Государство должно было гарантировать защиту имущественных прав собственников сдаваемого внаём жилья и одновременно обеспечивать реализацию социальных прав (права на жилище) арендаторов, которые, как правило, являются социально незащищенными лицами. Тем не менее, указал Европейский Суд, правомерные интересы общества в таких ситуациях требуют справедливого распределения социального и финансового бремени, связанного с преобразованиями и реформами в области обеспечения граждан жильем. Это бремя не может быть возложено на одну конкретную социальную группу (собственников), какими бы важными ни были интересы другой социальной группы или общества в целом.
В свете изложенного и с учетом последствий, которые оказывает действие законодательства о регулировании размера арендной платы на права собственников, Польше не удалось достичь необходимого справедливого равновесия между общими интересами сообщества и защитой права собственности. Поэтому Европейский Суд пришел к выводу, что в данном вопросе по делу было допущено нарушение требований ст. 1 Протокола № 1 к Конвенции. И хотя государство-ответчик и утверждает, что схема регулирования размера арендной платы в Польше отменена, Европейский Суд вновь указывает ему на то, что общая ситуация в Польше еще не приведена в соответствие со стандартами Конвенции. И в связи с этим делом Европейский Суд счел возможным вынести в отношении Польши так называемое «пилотное постановление».
«Пилотное постановление» - это решение Европейского Суда по правам человека особого рода: оно позволяет Суду прямо указать в постановлении на существование структурных проблем, составляющих основу нарушений со стороны государства (в данном случае по вопросам, связанным с ограничениями права собственности), и указать конкретные меры или действия, которые следует принять государству-ответчику для их устранения. Это судебное решение далее передается в Комитет министров Совета Европы, который оценивает исполнение индивидуальных и общих мер.
Еще одной важной целью вынесения пилотного постановления является побуждение государства-ответчика к разрешению большого количества
индивидуальных дел (обычно уже направленных в Европейский Суд), вытекающих из выявленной проблемы, на национальном уровне. Применение данной процедуры направлено на содействие скорейшему и наиболее эффективному устранению дефектов права (называемых также «ситуацией структурного характера»), затрагивающих защиту соответствующих прав в национальной правовой системе. В то время как действия государства-ответчика должны быть направлены, прежде всего, на устранение таких дефектов права и на введение, если это целесообразно, эффективных внутренних средств правовой защиты в отношении указанных нарушений, они также могут включать специальные решения, такие как мировые соглашения с заявителями или односторонние меры по возмещению, соответствующие требованиям Конвенции. При этом Европейский Суд может отложить рассмотрение всех аналогичных дел против государства и, таким образом, предоставить государству-ответчику возможность урегулировать их различными внутренними способами.
Вывод о наличии «ситуации структурного характера», оправдывающей применение процедуры «пилотного постановления», при этом не обязательно связан с большим количеством сходных жалоб, уже находящихся в производстве Европейского Суда, или вообще основан на количестве этих жалоб. Когда речь идет о системных или структурных нарушениях, потенциальный наплыв дел в будущем также является важным аргументом, имея в виду задачу предупредить скопление однотипных дел, назначенных к слушанию в Европейском Суде, которое препятствует эффективной работе с другими делами и вызывает нарушения, подчас весьма серьезные, тех прав, за защиту которых Суд несет ответственность.
В рассматриваемой ситуации Европейский Суд указал, что основная структурная проблема (основной дефект права) заключается в совокупности ограничений прав собственников жилья, включая юридически дефектные положения об определении ставок арендной платы, которые усугубляются отсутствием каких-либо правовых способов и средств, позволяющих собственникам, по меньшей мере, покрывать убытки, понесенные в связи с содержанием и ремонтом имущества.
Одним из последствий применения процедуры «пилотного постановления» является расширение оценки обжалуемой по «пилотному» делу ситуации за пределы исключительных интересов отдельного заявителя (то есть «пилотному постановлению», по сути, придается общеобязательный, нормативный характер). Европейский Суд рассматривает такого рода дело в контексте мер общего характера, которые необходимо принять в интересах других людей, также могущих быть затронутыми тем же самым нарушением Конвенции (Протокола № 1). И с учетом системного характера проблемы, лежащей в основе соответствующего нарушения, Европейский Суд выходит за рамки конкретной правоприменительной ситуации и вправе, например, выявить, была ли устранена причина нарушения Конвенции применительно к любым другим субъектам.
Так, в рассмотренном выше случае Европейский Суд постановил, что для того, чтобы положить конец системному нарушению Конвенции, выявленному в данном деле, Польша должна путем принятия соответствующих правовых мер и (или) мер иного характера закрепить в своем национальном правопорядке механизм, поддерживающий справедливое равновесие между интересами владельцев сдаваемого внаём жилья и всеобщим интересом общества в соответствии с установленными Конвенцией стандартами защиты имущественных прав. При этом в задачу Европейского Суда не входит называть наиболее подходящий способ закрепления такого рода восстановительных процедур или определить, как именно интерес собственников в извлечении прибыли из своего имущества следует уравновешивать с другими интересами (социальными и пр.). Тем не менее, для этих целей Европейский Суд полагает возможным применение таких категорий как «базовая арендная плата», «экономически обоснованная арендная плата», «подобающая прибыль».
Литература:
1. Постановление Европейского Суда по правам человека от 13 февраля 2007 года № 75252/01 «Эвалъдссон и другие против Швеции» (EvaldssonandOthers v.Sweden). Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2007. № 8.
2. Постановление Европейского Суда по правам человека от 26 сентября
2006 года по делу № 35349/05 «Флери Солер и Камиллери против Малъты» (FleriSolerandCamilleri v.Malta). Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2007. № 8.
3. Постановление Европейского Суда по правам человекаот 19 июня 2006 года по делу № 35014/07 «Хуттен-Чапска против Польши» (Hutten-Czapska v.Poland). Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2007. № 8.
Literature:
1 . The resolution of the European Court on human rights of February 13,
2007 No. 75252/01 "Evaldsson and others against Sweden " (Evaldsson and Others v. Sweden). The bulletin of the European Court on human rights.2007 .No. 8.
2 . The resolution of the European Court on human rights of September 26, 2006 in the matter of No. 35349/05 "FleriSoler and Kamilleri against Malta" (FleriSoler and Camilleri v. Malta). The bulletin of the European Court on human rights.2007 .No. 8.
3 . The resolution of the European Court on human rights of June 19, 2006 in the matter of No. 35014/07 "Hutten-Chapsk against Poland" (Hutten-Czapska v. Poland). The bulletin of the European Court on human rights.2007 .No. 8.
