CC BY
49
Актуальные проблемы конституционного права
абсолютное большинство руководителей в сфере здравоохранения - сторонники авторитарного, административно-распорядительного метода управления и руководства. Какую-то самостоятельность и инициативу сотрудников одобряют менее 40% руководителей, до половины считают необязательное публичное выражение благодарности работникам за хорошую работу / AttaevaL.G., Siburina T.A., Barskova G.N. Improvement effective of a management organizations of public health under the conditions of market eco№omy // News KBNC RAS. Nalchic, 2009. 2(28). P. 104-111.
7 Чайка Ю.П. Выступление на заседании Совета по развитию местного самоуправления 31 января 2013 года// Президент России. Оф. сайт. http://state.kremli№.ru/face/17397
8 Выступление министра регионального развития РФ И.Н. Слюняева на заседании Совета по развитию местного самоуправления 31 января 2013 года // Президент России. Оф. сайт. http://state.kremli№.ru/face/17397
9 Выступление министра регионального развития РФ И.Н. Слюняева на заседании Совета по развитию местного самоуправления 31 января 2013 года // Президент России. Оф. сайт. http://state.kremli№.ru/face/17397
10 Зверев А.Г. Записки министра. М.: Политиздат, 1973. С. 180.
11 Источник. 1997. №5. С.131.
12 Чуднов И.А. «Кадровая революция» в финансовых ведомствах СССР во второй половине 1940-х годов // Проблемы теории, истории и практики в современных научных исследованиях. Экономика, государство и право, педагогика и психология.
Материалы научно-практической конференции вузов Кузбасса. Т. 2. Кемерово, 2006. С.161-167.
13 Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути совершенствования. Итоговый доклад. М.: Экон-Информ, 2009. С. 175.
14 Излишняя централизация вредна и в сфере управления медициной. Анализ литературы свидетельствует об общем мнении отраслевого экспертного сообщества о том, что сегодня для руководителя здравоохранения ожидание указаний, спущенных сверху приказов и инструкций со строгой регламентацией деятельности, становится все менее и менее оправданной // Пивень Д.В. Актуальные вопросы здравоохранения / Под ред. Д.В. Пивеня. М., 2008; Мишина О.С., СтародубовВ.И. Тенденции в управлении здравоохранением в России и за рубежом // Вопросы управления. 2011. № 2(15) июнь. С. 34-35. Показателен опыт США, где в 1980-е годы в условиях роста конкуренции между лечебными учреждениями возникла необходимость экономить. Тогда больницы стали приглашать консультантов по менеджменту, имевших опыт структурной перестройки в области высокотехнологичных отраслей промышленности и поручать им сделать из больницы эффективную организацию. Консультанты в числе факторов торможения в том числе выявили взаимосвязанные факторы чрезмерности: централизации капиталоемких ресурсов, иерархических отношений и централизации полномочий по принятию решений, а также удаленности руководства от медицинского процесса/ Hammer, M. and Champy, J. Reengineering the Corporation: A Manifesto for Business Revolution. new York: Harper Business, 1993.
К ВОПРОСУ О ВЗАИМОДЕИСТВИИ ПОЛИЦИИ И ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА В РОССИИ
М.М. Соболева,
адъюнкт кафедры конституционного и международного права.
Санкт-Петербургский университет МВД России
E-mail: [email protected]
Аннотация. В статье рассматриваются правовые основы взаимодействия полиции и гражданского общества в современной России, анализируется понятие гражданского общества, его соотношение с государством, принципы взаимодействия полиции и институтов гражданского общества, зарубежный опыт. Ключевые слова: полиция, гражданское общество, взаимодействие
TO THE QUESTION OF INTERACTION OF POLICE AND CIVIL SOCIETY IN RUSSIA
M.M. Soboleva,
postgraduate of the department of constitutional and international law. Saint-Petersburg university of Ministry of internal Affairs of Russia Annotation. In article legal basics of interaction of police and civil society in modern Russia are covered; the concept of civil society, its ratio with the state, the principles of interaction of police and institutes of civil society, foreign experience is analyzed.
Keywords: police, civil society, interaction
Актуальные проблемы конституционного права
Гражданское общество представляет собой реально существующий социальный феномен, который имеет комплексную социально-политическую природу. Политичность гражданского общества, активное воздействие на государственную власть, является, по справедливому мнению Гаврилова А.В., конституирующей характеристикой общества в качестве гражданского1. Комментируя указанное мнение, отметим, однако, что гражданское общество функционирует и в не политической сфере.
Понятие «гражданское общество» в настоящее время является одним из центральных в современной социологии, политологии, культурологии и юридической науке и имеет, несомненно, как теоретическое, так и практическое значение. Категория «гражданское общество» служит ключевым моментом в исследовании всего комплекса отношений современного общества и государства2. При этом высказываются самые разные точки зрения по поводу сущности гражданского общества.
Современные научные исследования не обходят вниманием столь актуальную проблему и включают анализ содержания, признаков, принципов, структуры гражданского общества, в той или иной мере затрагивая проблему взаимодействия государственных и общественных институтов. В то же время налицо «некоторая односторонность предпринятых исследований, постановка акцента преимущественно на социологические аспекты рассматриваемой проблематики»3. Голенкова Т.З. выделяет два параметра, две специфические функции понятия гражданского общества: теоретико-аналитическую и нормативную4.
Гаврилов А.В. считает возможным сформулировать следующее определение понятия гражданского общества: «гражданское общество - это сложноструктурированная саморегулирующаяся открытая система юридически свободных, автономных по отношению к государству социальных институтов и отношений, выражающах частные интересы и объединяющах индивидов на основе ценностей гражданской культуры»5. Любопытно некоторое противоречие автора самому себе (выше приводилось мнение указанного автора об обязательной политичности гражданского общества).
По мнению А.Г. Братко гражданское общество -такая первичная по отношению к государству самоуправляемая система, образуемая непосредственно гражданами страны, в центре которой находится человек, по определению обладающий естественными
неотчуждаемыми правами и признаваемый позитивным правом государства как высшая ценность6. Не совсем ясно, что указанный автор имеет в виду говоря о «первичной по отношению к государству ... системе».
Немало и авторов, негативно оценивающих сам термин «гражданское общество». Среди них В.Е. Чиркин, аргументирующий свою позицию тем, что «прилагательное «гражданское» происходит от слова «гражданин». Гражданин - понятие «государственное». Это - правовая связь лица с соответствующим государством, порождающая двухсторонние права и обязанности, как со стороны лица, так и государства7. В этой ситуации ученый предлагает искать какое-то другое понятие. В этой связи отметим, по мнению автора, термин «гражданское общество» связан с государством, но не является строго «государственным», гражданское общество не входит в систему государственной власти, но взаимодействует с ней, гражданское общество эффективно лишь в развитом государстве. Наконец сам термин «гражданское общество» настолько устоялся, что его замена была бы крайне проблематична. Наглядное подтверждение сказанному - отсутствие конкретных предложений со стороны того же В.Е. Чиркина.
В современной отечественной юридической литературе вопрос о соотношении государства и гражданского общества является дискуссионным8.
Данный автор считает, что гражданское общество не заменяет государство, не является по отношению к нему в полной мере управляемой системой или субъектом управления. Это две взаимообусловленные, взаимовлияемые сложные социальные системы. Государство может создавать благоприятные условия для деятельности гражданского общества, создавать правовую базу его деятельности, оказывать поддержку его институтам. В свою очередь гражданское общество может функционировать без прямого вмешательства государства. Гражданское общество обладает функцией так называемого «гражданского контроля» по отношению к государству. Недопустимы крайние формы противопоставления государства и гражданского общества, нельзя говорить и о его отсутствии в России.
При исследовании взаимодействия гражданского общества и органов государственной власти необходимо выявить его основные принципы. В отечественной литературе отмечается многообразие принципов взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества9.
Актуальные проблемы конституционного права
Возможно предложить следующие конституционно-правовые принципы взаимодействия полиции и институтов гражданского общества:
• демократический государственный строй;
• приоритет прав и свобод человека;
• принцип разделения властей;
• свобода экономической деятельности;
• осуществление деятельности полиции на основе соблюдения и уважения прав и свобод человека и гражданина;
• принцип открытости и публичности в деятельности полиции;
• принцип информирования о деятельности полиции;
• принцип общественного доверия и поддержки граждан.
Первые четыре принципа характеризуют взаимодействие гражданского общества и государства в целом, остальные - конкретизируют взаимодействие с полицией.
В классификации институтов гражданского общества, по мнению автора, следовало бы отдельно указать правозащитные организации, общественные советы при органах государственной власти.
Автор считает возможным привести следующую классификацию:
1) политические институты гражданского общества (политические партии);
2) социальные институты гражданского общества (социальные общественные организации, муниципальные институты);
3) культурные институты гражданского общества (культурные общественные организации, муниципальные институты);
4) средства массовой информации;
5) институты в сфере оказания квалифицированной юридической помощи (нотариат, адвокатура);
6) правозащитные институты (правозащитные организации);
7) институты местного самоуправления.
Наиболее значимым в контексте взаимодействия полиции и институтов гражданского общества в сфере защиты личных прав и свобод человека и гражданина представляется взаимодействие с правозащитными институтами.
Среди важнейших политико-правовых преобразований, ознаменовавших период президентских полномочий Д.А. Медведева, можно назвать переименование российской милиции в полицию10.
Таким образом, - делает вывод П.Н. Астапенко, -конституционно-правовой статус полиции проистекает из демократических принципов организации государства и общества, сутью которых является безусловное уважение и соблюдение прав и свобод человека»11.
Спорность такого понимания конституционно-правового статуса вообще и полиции, в частности, по мнению Ю.Е. Аврутина, не должна приводить к отрицанию конституционно-правовой обусловленности содержания и правовой регламентации полицейской деятельности в современной России. Подобная обусловленность может быть раскрыта через процессы конституционализации правового порядка в сфере организации и деятельности поли-ции12.
Как отмечает вышеупомянутый исследователь, конституционно-правовая обусловленность содержания и правовой регламентации полицейской деятельности в современной России, помимо очевидного влияния конституции как ведущего онтологического и аксиологического фактора формирования всей системы национального позитивного права и общеправового целеполагания13, связана с воспроизведением в законодательстве о полиции конституционных ценностей, лежащих в основе конституционных провозглашений в области прав и свобод человека и гражданина.
Как представляется Ю.Е. Аврутину14, консти-туализация правового регулирования деятельности российской полиции на концептуальном уровне отражена в стремлении законодателя закрепить партнерскую модель взаимоотношений российской полиции и общества, ориентированную на сотрудничество полиции с институтами гражданского общества и гражданами в процессе противодействия преступности, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Ошибочно полагать, что эта модель является «изобретением» западных ученых или практиков организации полицейского дела. Нелишне напомнить, что доминирующей идеей российского полицейского права была идея рассредоточения власти между государственными и общественными институтами. «Одно только правительство, без участия органов общественных, - отмечал И.Т. Тарасов, - не в состоянии удовлетворительно выполнить всех взятых на себя ... задач»15.
Взаимодействие полиции и институтов гражданского общества осуществляется в рамках ряда
Актуальные проблемы конституционного права
моделей, из числа которых следует выделить партнерскую модель. В основе партнерской модели взаимоотношения полиции и населения лежит ряд важных компонентов. Она предусматривает, в частности, что полиция не стоит над обществом, а служит ему, ориентируясь на сотрудничество с институтами гражданского общества и гражданами в процессе защиты их прав и свобод, противодействия преступности, охраны общественного порядка. Эта модель предусматривает вежливое и внимательное отношение полиции к гражданам, безупречный внешний вид полицейского, разумную открытость полиции для общественного контроля, привлечение граждан к предупреждению противоправных деяний, безнадзорности подростков, наркотизации и алкоголизации населения и т.д.16. Партнерская модель предполагает, что население является активным участником обеспечения правопорядка, не только непосредственно участвуя в его охране, но и своевременно информируя полицию о всех «тревожных ситуациях», которые могут угрожать безопасности граждан.
А.И. Сухарев рассматривает систему моделей взаимодействия и сотрудничества институтов власти и некоммерческих организаций (НКО) которая вполне применима к взаимодействию полиции и гражданского общества17:
• германская «корпоративная» модель, законодательно определяющая создание единого органа (союза) независимых, с которым правительство обязано проводить консультации по всем вопросам принятия законов социального блока. Более того, на практике данная система работает таким образом, что сетевые структуры НКО уже на стадии обсуждения социальных программ определяют свою компетенцию и нишу по их реализации;
• американская модель «групп интересов» или, другими словами, свободной конкуренции интересов. Формально в США не существует прямых каналов «включенности» НКО-сети в процесс выработки политических решений в сфере их функциональной ниши. Третий сектор действует на поле «политических субсистем», косвенно воздействуя на ту или иную законодательную инициативу через Конгресс, Администрацию, различные министерства и ведомства, а также влиятельные государственные
организации и экспертные центры, в том числе и методами неформального лоббизма или формирования общественного мнения;
• модель партнерства Великобритании представляет собой что-то среднее между американским и германским вариантом. В министерстве по внутренней политике был создан своеобразный надзирающий орган (отдел по НКО), который тщательно проверяет финансовые запросы к государству структур третьего сектора на реализацию конкретных проектов, корректирует назначение предложенных целевых задач со стратегией правительства в сфере социальной политики. При достижении консенсуса по проекту отдел министерства оказывает соответствующую организационную помощь НКО через подчиненные ему Национальный совет добровольческих организаций Великобритании и его филиалы на местах.
Для взаимодействия полиции и гражданского общества в России считаем наиболее эффективной германскую «корпоративную» модель, так как она предполагает обязательность участия институтов гражданского общества при сохранении их независимости.
Американская модель «групп интересов» или, другими словами, свободной конкуренции интересов в России нереализуема из-за неразвитости «политических субсистем», отсутствии налаженных каналов взаимодействия.
Модель партнерства Великобритании при российском уровне коррупции приведет к банальному расхищению средств «своими» НКО и надзирающим государственным органом. При этом не будет и эффективной критики со стороны гражданского общества.
Проведенный по группам стран анализ опыта взаимодействия полиции и институтов гражданского общества в сфере защиты личных прав и свобод человека позволил выделить страны ЕС как имеющие наиболее приемлемый для заимствования опыт в организации исследуемого взаимодействия. Наиболее интересным в этом отношении считаем опыт ФРГ.
На основе обобщения имеющегося отечественного и зарубежного опыта представляется необходимым:
• осуществить разработку четких принципов взаимодействия полиции и гражданского
Актуальные проблемы конституционного права
общества, ввести их в Федеральный закон «О полиции» от 07.02.2011г. № З-ФЗ18, доведение их сути через работу образовательной системы МВД России до каждого сотрудника органов внутренних дел;
• по аналогии с зарубежными странами требуется создание в российской полиции органов, координирующих взаимодействие с институтами гражданского общества, поскольку в настоящее время общественные советы самостоятельно не способны эффективно решать указанную задачу;
• переход полиции к функции обслуживания населения, минимизация «армейского» образца в деятельности полиции;
• проведение пилотных проектов взаимодействия полиции и институтов гражданского общества, их освещение в СМИ и распространение на повсеместную практику деятельности органов внутренних дел.
Вышеизложенное обуславливает необходимость дальнейшего развития исследования форм взаимодействия полиции и институтов гражданского общества в России.
1 См.: Гаврилов А.В. Государство и гражданское общество: функциональный анализ взаимодействия: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Н.Новгород, 2007. С. 9-10.
2 Там же. С. 14.
3 См.: Алексеева Т.А. Современные политические теории. М.., 2001; Баранов П.П. Институты гражданского общества в правовом пространстве России: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Ростов-н/Дону, 2003; НикифороваЕ.А. Политическое влияние как фактор развития права в современной России: Дисс. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2006 и др.
4 См.: Голенкова Т.3. Гражданское общество в России // СО-ЦИС. 1997. № 2. С. 25.
5 См.: Гаврилов А.В. Указ. соч. С. 35.
6 См.: Братко А.Г. Понятие и принципы гражданского общества // Публичное и частное право. 2011, вып. II (X). С. 54.
7 См.: Чиркин В.Е. Гражданское общество, правовое государство и право («круглый стол» журналов «Государство и право» и «Вопросы философии») // Государство и право. 2002. № 1. С. 50.
8 См.: Лебедева Е.В. Некоторые проблемы взаимодействия государства и гражданского общества // Вестник ЮУрГУ 2006. № 13. С. 271.
9 См.: ГрибВ.В. Взаимодействие органов государственной власти и институтов гражданского общества: Монография. М., 2010. С. 65 ; Зотова 3.М. Власть и общество: проблемы взаимодействия. М.., 2001.
10 Аврутин Ю.Е. Конституционализация правового регулирования деятельности российской полиции: аксиологические и формально-юридические аспекты // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы ежегодной всероссийской научно-практической конференции (22 марта 2012 г.) В 2 ч. СПб., , 2012. Ч. 2. С. 3-10.
11 Астапенко П.Н. Конституционно-правовые основы деятельности полиции (милиции) стран Европейского Союза и Российской Федерации (сравнительно-правовой анализ): Дисс. ... докт. юрид. наук. М., 2009. С. 131.
12 Аврутин Ю.Е. Указ. соч.
13 Кокотов А.И. Конституционное право в российском праве: понятие, назначение и структура // Правоведение. 1998. № 1.С. 15-32.
14 Аврутин Ю.Е. Указ. соч.
15 Тарасов И.Т. Очерк науки полицейского права. М., 1897. С . 2.
16 Аврутин Ю.Е. Указ. соч.
17 См.: Сектор НПО - проблемы субъектности, критериев и классификации (западная методологическая модель) [Электронный ресурс] / А.И. Сухарев // Россотрудничество. Электрон. текстовые дан. Режим доступа: http://www.rusintercenter. ru/?lang=ru&text=95, свободный
18 Собрание законодательства РФ. 2011. № 7. Ст. 900.
