CC BY
624
СОЦИАЛЬНЫЕ НАУКИ
К ВОПРОСУ О РОЛИ PR В МУНИЦИПАЛЬНОМ УПРАВЛЕНИИ (СОЦИОЛОГИЧЕСКИЙ АСПЕКТ)
© 2007 г. С.В. Радченко
Орловская региональная академия государственной службы [email protected]
Поступила в редакцию 26.09.2007
В социологическом аспекте муниципальное образование рассматривается как сложный элемент социального пространства и через призму таких понятий, как «социальный диалог», «качество и образ жизни населения» и др. [1]. Поэтому особенно актуальное значение приобретает сегодня проблема формирования позитивного имиджа местной власти с целью повышения конкурентоспособности муниципального образования, осмысление теоретических и практических аспектов организации PR с позиций научного анализа соотношения муниципальной власти и населения, а также внутрикорпоративных отношений.
Многие вопросы муниципального управления до сих пор остаются нерешенными. В их числе:
— непоследовательность практики муниципального строительства: часто объективно не учитываются назревшие общественные потребности и интересы населения;
— отчуждение народных масс от публичной власти, общественная пассивность и политическая апатия масс;
— отсутствие достаточных материальнофинансовых средств, необходимого кадрового потенциала;
— слабость информационного обеспечения внутри системы муниципального управления, недостаточность деятельности по информированию общественности;
— дублирование функций между различными уровнями муниципального управления, между представительными и исполнительными органами.
Не случайно одной из конечных целей реализации государственной политики в области развития местного самоуправления, утвержденной Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г., является создание системы взаимодействия населения, местного самоуправления и государственной власти, которая должна обеспечить: улучшение условий жизни населения; обретение гражданами навыков демократичного взаимодействия с органами местного самоуправления, а также навыков общественного
контроля за эффективностью их деятельности; устойчивое самостоятельное развитие муниципальных образований [2].
В отечественной научно-теоретической литературе не уделяется достаточного внимания проблемам муниципального управления с позиций социологии, политологии и PR. Поэтому на первое место выдвигается комплексный, междисциплинарный подход, направленный на поиск теоретико-прикладной основы PR в системе муниципального управления, определение оптимальных путей его организации и функционирования. К муниципальному управлению, «как и к любому общественному (социальному) явлению, необходимы комплексный и системный подходы, исходящие из его многогранности, сложности и одновременно соединенности и зависимости от других общественных и государственно-правовых явлений. Это — определяющий методологический принцип, который не подлежит нарушению ни при каких обстоятельствах» [3].
Прежде всего, назрела необходимость инвентаризации накопленного муниципальными образованиями опыта в сфере управления местным развитием с акцентом на таких актуальных параметрах, как информированность местных руководителей о новых управленческих технологиях и распространенность этих технологий, активность муниципалитетов на межмуници-пальном уровне, техническая оснащенность администраций, работа по формированию престижа и авторитета местной власти среди насе-
ления, повышение профессионального уровня управленческих кадров. Смысл подобной инвентаризации - определить, какие из старых и новых методов управленческой деятельности реально работают (не работают), что нужно развивать (нейтрализовать). Нельзя сказать, что российское муниципальное поле прежде не попадало в центр внимания исследователей: его состоянию и проблемам был посвящен ряд обстоятельных работ. Однако эти исследования, как правило, замыкались на анализе формализованных сторон организации местного самоуправления (количественный состав муниципальных образований, формы функционирования местных органов власти, положения городских уставов и т.п.). Не менее показательные неформализованные проявления деятельности муниципальных администраций (установление внешних контактов, организация планирования муниципального развития, взаимодействие с местной общественностью, внедрение новых управленческих инструментов) выпадали из поля зрения исследователей [4].
Без развития полноправных связей с общественностью невозможно представить себе ни один вид деятельности. По оценке президента Российской ассоциации по связям с общественностью профессора А. Борисова, сегодня ведущую роль в области PR играют услуги в сфере политики. Политический консалтинг сегодня составляет 60% российского рынка PR-услуг. Остальные 40% рынка приходятся на бизнес-PR. Политика и муниципальное управление находятся во взаимосвязи, но это не одно и то же. Политикам всегда нужна пропаганда, а вот управленцам нужнее PR.
Система муниципального управления - это организация, то есть система, образованная как формальными, так и неформальными элементами, структурами и связями.
В свою очередь, система муниципального управления - функционально специализированная подсистема территориальной социальноэкономической системы, в состав которой входят территориальные структуры производства, расселения и природопользования.
Систему муниципального управления следует рассматривать как целостность, состоящую в то же время из элементов и подсистем, обладающих специфическими свойствами.
Любая система - это нечто сложное. Степень же сложности «оценивается количеством информации, необходимой для описания реальной системы» (У.Р. Эшби) [5]. Одним из наиболее действенных способов преодоления организационной сложности является декомпозиция, то
есть разбиение сложных и сверхсложных систем на части (подсистемы), каждая из которых обладает относительной целостностью и собственными целями.
Применительно к муниципальному образованию декомпозиция предполагает разбиение его как минимум на две подсистемы: управляющую (совокупность органов управления муниципального уровня) и управляемую. В свою очередь, последняя может быть подразделена на ряд функционально специализированных и территориально обособленных подсистем [6]. Все эти обособленные подсистемы должны детально изучаться и находиться во взаимодействии с органами муниципального управления. Одной из подсистем и в то же время посредником между управляемой и управляющей подсистемами должна выступать, на наш взгляд, PR-служба.
PH в системе муниципального управления - это деятельность, характеризующаяся системным взаимодействием органов местной власти, частного сектора, институтов гражданского общества, многообразных социальных, профессиональных групп и слоёв, общественных объединений по поводу реализации общественных интересов, производства, распределения и использования общественных ресурсов и благ с учетом волеизъявления народа или населения определенных территорий [7].
На рисунке представлен наиболее оптимальный вариант структуры PR-службы для муниципального управления. Такая организационная структура позволяет выполнять большой объем PR-функций минимальным количеством сотрудников.
Становление сферы PR-деятельности в России не обошлось без недостатков. Основные из них:
— концентрация профессионалов PR и PR-структур в столичных центрах, прежде всего в Москве, и слабое развитие, низкий уровень, а то и отсутствие специализированных PR-агентств в регионах;
— медленное формирование в провинции культуры демократического общения -первоосновы появления и успешной деятельности новой отрасли PR-услуг;
— бурное развитие на местах образовательной деятельности по специальности «Связи с общественностью» в отрыве от конкретной государственной практики.
Стоит отметить, что ситуация по ряду параметров начинает меняться к лучшему. В последнее время появились и бурно развернули активную деятельность ряд региональных
агентств: в Санкт-Петербурге, Нижнем Новгороде, Волгограде, Екатеринбурге, Краснодаре, Тольятти и других городах.
Многие исследователи и специалисты по связям с общественностью, несмотря на все сложности, делают следующий прогноз: государственная служба в России будет трансформироваться в сторону модели «прозрачной», «отзывчивой бюрократии», близкой рядовым гражданам и готовой с ними сотрудничать. Этому предположению отвечает организация в органах власти служб по связям с общественностью по модели двусторонней сбалансированной связи, которая прежде всего предполагает организацию и поддержание равноправного диалога между гражданами и властью, при том что главной целью этого диалога является совместный поиск путей решения проблем, волнующих граждан.
Приведём несколько примеров функциональной принадлежности разных PR-служб.
В Положении о службе PR Краснодарского края предложена следующая формулировка: «Разъяснение руководителям партий и объединений необходимости и мотивов принятия администрацией края решений, имеющих социально-политическое значение... информирование населения о деятельности администрации и правительства края».
В документе о PR-службе во Владимирской области записано: «Обеспечение гласности в работе администрации области, доведение до политических партий, общественных объединений и религиозных конфессий постановлений администрации области, разъяснение необходимости и мотивов принятия тех или иных решений».
Положение о службе по связям с общественностью администрации Амурской области своей основной задачей считает «доведение до объединений граждан основных положений по-
литики Президента РФ, разъяснение необходимости и мотивов принятия Президентом, главой администрации области и Представительным Собранием тех или иных нормативных актов».
Служба PR администрации Орловской области первостепенную задачу своей деятельности видит в «разъяснении руководству политических партий, общественных объединений основных положений стратегического курса, осуществляемого главой администрации».
Следует сделать вывод, что PR-службы несколько ограничивают свою работу в основном доведением до общественности информации о деятельности главы администрации. Такая ситуация вряд ли является оправданной.
В целом весь изученный автором материал свидетельствует о том, что службы по связям с общественностью региональных органов власти находятся в стадии становления.
Процесс «торможения» развития данной отрасли управления обусловлен двумя причинами:
1. Недооценка руководством многих регионов значимости связей с общественностью в своей повседневной работе.
2. Кадры руководителей PR-служб. Если руководство регионом считает, что руководитель достаточно авторитетен и компетентен, а нередко просто близок к высшему руководству, ему предоставляются соответствующие полномочия. Но вряд ли оправдано построение организации «под человека».
Налаживание коммуникационных связей крайне важно в системе муниципального управления. Отсутствие информации о состоянии дел в курируемых сотрудником отраслях или территориях и несовершенство их взаимодействия является одним из существенных недостатков управления. Один из способов достижения эффективного функционирования организации - это следование следующим методологическим принципам.
Системность. PR-деятельность представляет собой систему успешно апробированных приемов, методов и процедур взаимодействия с общественностью.
Адекватность. Это соответствие структуры PR-службы, предмета и технологий ее деятельности поставленным перед организацией целям и задачам.
Мобильность. Возможность структуры изменяться и корректировать направления работы в условиях появления новых факторов и обстоятельств.
Следует подчеркнуть, что значимость PR-деятельности для системы муниципального управления тем больше возрастает, чем жестче становится конкуренция между муниципальными образованиями, особенно конкуренция среди российских городов. Конкурировать придется за все — за инвестиции, информационные потоки, талантливых преподавателей, врачей, менеджеров и туристов. В условиях, когда население страны ежегодно тает на 700 000800 000 человек, для большинства поселений успехи в этой борьбе будут вопросом выживания, ведь товары, капитал, рабочая сила становятся все более мобильными. Удобное географическое положение или обилие полезных ископаемых уже не гарантируют территории экономического успеха. Лучший способ найти свою экономическую и культурную нишу — осваивать PR-технологии. Все больше ученых, управленцев изучают такое понятие, как «маркетинг территории», которое в широком смысле означает продвижение интересов города и, на наш взгляд, неразрывно связано с PR-деятельностью.
Обратимся к европейскому опыту. Сейчас в Европе настоящий бум тематических городов. Это города Моцарта и Шекспира, Ван Гога и Андерсена. Города театральные, горнолыжные, торговые, книжные, ботанические, винные, сырные, кофейные, музыкальные, игровые и т.д. Всего же по миру фонд «Институт экономики города» насчитал 36 типов городских маркетинговых стратегий, среди которых города-перекрестки, как, например, американский Сент-Луис, расположенный рядом с географическом центром США, фабрики инноваций, как индийский центр компьютерной промышленности Бангалор, «вкусные» города вроде турецкого Кемера, выбравшего своим символом помидор [8]. Важно: эти типы не сложились исторически, а были выбраны городами сознательно.
В России появились свои города-пионеры. Вся страна знает о маленьком городке Мышкин на Волге, создавшем уникальный Музей мыши.
Проект пользуется такой популярностью, что сейчас городская администрация пытается включить Мышкин в Золотое кольцо России. Великий Устюг стал родиной Деда Мороза и с каждым годом умножает приток инвестиций от сезонных туристов со всей России. Некоторые города (Новосибирск, Самара, Нижний Новгород и Пермь) заглядывают дальше. В их стратегиях мелькают такие темы, как проектная культура, партнерство как способ развития местных сообществ, подготовка к грядущей жесткой конкуренции между городами за финансовые и информационные потоки. Стратегический план развития Екатеринбурга самый амбициозный из всех. В нем ставятся задачи достижения таких параметров развития, чтобы Екатеринбург мог быть включен в состав мировых городов к 2020 году, куда пока еще нельзя причислить ни один российский город [9].
Успешная PR-деятельность должна быть целенаправленной. Самое главное - определить ключевые группы потребителей, с которыми может работать город, - это инвесторы, туристы, сторонние группы влияния и потенциальные и реальные жители. Для многих российских городов ключевыми станут целевые аудитории: сторонние (или внешние) группы влияния и потенциальные и реальные жители. Сторонние группы влияния - это люди, которые формально не имеют отношения к городу, но при этом принимают решения, влияющие на его жизнь. Например, региональные и федеральные чиновники, журналисты, формирующие представление о городе и влияющие на его имидж. Потенциальные жители - это те, кого город может привлечь в качестве постоянных резидентов. Уже сегодня в России многие соседствующие города разными способами начинают переманивать профессионалов разного профиля друг у друга, и эта практика, несомненно, скоро станет общепринятой. Реальные жители - те, кто проживает на данной территории и влияет на позитивное или негативное восприятие города.
Какие инструменты использовать для привлечения целевой аудитории? Во-первых, городским властям надо учиться работать с информационным пространством. Многие муниципалитеты на деле не занимаются информационной политикой, поэтому даже большинство жителей города ничего не знают о работе местных властей. Это сильно ослабляет рейтинг местных лидеров и лишает поддержки их реформы. Это касается и позиционирования города вовне: официальные интернет-сайты большинства городов - торжество формализма и скуки. Поэтому необходимо проводить постоянную и
целенаправленную работу с представителями местной власти по разъяснению целей, задач, стратегий муниципального образования, а также способов и форм их реализации. Для этого необходимо изучить реальные и потенциальные возможности такой социальной группы, как муниципальные служащие.
Весьма важен такой компонент PR-деятельности, как создание городского имиджа. Здесь понадобится целый комплекс действий: переосмысление и популяризация городской символики, раскачка местного сообщества для генерации имиджевых идей, партнерство с местными рекламными и дизайнерскими фирмами для раскрутки городских культурных брендов и многое другое.
Успешная PR-деятельность могла бы стать платформой для самоутверждения креативных и амбициозных городских лидеров, обогащения арсенала банальных предвыборных лозунгов, объединения горожан для решения местных проблем.
Существует прямая зависимость между уровнем управления и особенностями служб PR: в региональных и муниципальных органах власти широко реализуется коммуникативная функция и общение с гражданами постоянно и организованно. На федеральном уровне акцентируются взаимодействие с прессой, аналитическая и прогностическая деятельность. В целом PR-деятельность обеспечивает согласование общесоциальных, корпоративных и частных интересов.
Возможности PR могут быть использованы в целях повышения открытости управления и приближения к интересам граждан. Закрытость органов управления, недостаточное или неэффективное взаимодействие с общественностью приводят к отчуждению людей от власти, что может стать предпосылкой социальных потрясений.
Существует целая группа причин, которые порождают недоверие граждан к органам власти. Прежде всего это так называемые «технические» причины, когда местные власти вследствие отсутствия структур и специалистов в сфере связей с общественность не умеют разъяснять гражданам цели и мотивы своей деятельности, не дают адекватного представления о ее характере и тех условиях, в которых они вынуждены работать и решать проблемы. Следующие причины - «культурно-исторического» типа, суть которых заключается в традиционно высокой степени политической и социальной активности российских граждан, предрасположенности нашего общества к противостоянию
населения и власти. «Организационные» причины связаны с недостаточностью квалифицированных и компетентных профессионалов, что вызвано переходом к новой модели организации общества и изменением характера работы с общественностью. Причины «ресурсные» связаны с недостаточным финансированием муниципального управления, отсутствием необходимой материальной и технической базы, ограниченностью располагаемых временных ресурсов и пр.
Эти проблемы могут решаться в следующих конкретных направлениях деятельности PR в органах местной власти:
— установление, поддержание и расширение контактов с гражданами и организациями;
— информирование общественности о принимаемых решениях;
— изучение общественного мнения;
— анализ общественной реакции на действия должностных лиц и органов власти;
— прогнозирование общественно-политических процессов в данном муниципальном образовании;
— обеспечение организации аналитическими разработками;
— работа с сотрудниками организации, повышение их профессионализма, привлечение специалистов;
— формирование благоприятного имиджа организации [10].
Органы местной власти должны приложить все силы и средства к решению ключевого вопроса управления муниципалитетом: обеспечение социальной устойчивости и прогнозирование изменчивости общества. «Власть все более опирается на культуру формирования масс, на культуру влияния на человека... мощь и сила любой власти в XXI веке, на наш взгляд, будет оцениваться не мощью репрессивного аппарата и наличием богатства, а силой и широтой распространения технологий отношения с общественностью, технологий социального контроля,
— то есть технологий “паблик рилейшнз”, управляющих культурой формирования масс и влияния на человека. Формирование массы — ежедневное, постоянное — предусматривает привитие ею определенных жизненных ценностей, консолидацию ее вокруг этих ценностей, а также вокруг лидера нации или вождя» [11].
Список литературы
1. Лысенко С.В. (Радченко С.В.) Город как образ жизни // Материалы Международной научной кон-
ференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов». Вып. 10. М.: Студенческий союз МГУ, 2003. С. 112-113.
2. СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.
3. Атаманчук Г.В. Современные концепции и национальный опыт местного самоуправления // Организация государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации: концепция, конституционно-правовые основы, практика: Материалы науч.-практ. конф. М., 1996. С. 56.
4. Ветров Г.Ю., Зайцева Ю.С. Городское управление в современной России // Вопросы местного самоуправления. 2005. № 1. С. 7.
5. Связи с общественностью в политике и государственном управлении / Под общей ред. В.С. Комаровского. М.: Изд-во РАГС, 2001. 127 с.
6. Демьяненко А.Н., Обушенков А.Л. Муниципальное управление. Учебное пособие. Хабаровск -Н. Новгород, Изд-во Волго-Вятской академии государственной службы, 1998. 148 с.
7. Радченко С.В. PR в муниципальном управлении как способ ведения социального диалога. Рос-
сия: тенденции и перспективы развития: сборник научных статей РАГС, ИНИОН, СЗАГС. Вып. 5. Ч. 2. / Под общей ред. В.К. Егорова и др. М.: Изд-во РАГС, 2006. С. 158-163.
8. Визгалов Д. Зачем городу маркетинг // Ведомости. 8 февраля 2007.
9. Визгалов Д. Города-миллионеры заглядывают в будущее. 8 из 13 крупнейших отечественных городов обзавелись стратегиями развития // Независимая газета. 16 мая 2005.
10. Лысенко С.В. (Радченко С.В.). PR-деятельность для муниципального управления: взгляд из провинции. Человек и общество: на рубеже тысячелетий. Международный сборник научных трудов / Под. ред. проф. О.И. Кирикова. Вып. 27. Воронеж: Воронежский госпедуниверситет, 2005. С. 41-44.
11. Карпухин О., Макаревич Э. Формирование масс: Природа общественных связей и технологии «паблик рилейшнз»: Опыт историко-социологического исследования. Калининград: Янтарный сказ, 2001. 547 с.
THE ROLE OF PR IN MUNICIPAL GOVERNMENT (A SOCIOLOGICAL ASPECT)
S. V. Radchenko
Municipal units are viewed as complex elements in the social space through the prism of such notions as «social dialogue», «quality and way of life of the population», etc. Therefore, of much relevance today is the problem of shaping a positive image of local authorities with the object of increasing the competitiveness of municipal units. It is also important to understand the theoretical and practical aspects in organizing PR in the context of scientific analysis of the correlation of municipal authorities and population, as well as intracorporate relations.
