CC BY
298
К вопросу о проблемах реализации участковыми уполномоченными полиции административно-процессуальной компетенции в ходе осуществления производства по делам об административных
правонарушениях
А. В. ШЕВЦОВ,
профессор кафедры управления деятельностью подразделений обеспечения охраны общественного порядка центра командно-штабных учений, кандидат юридических наук, доцент (Академия управления МВД России) E-mail: Shevtsov72@yandex.ru
To the Question of Realization's Problems by the District Police Officers of Administrative Procedural Competence during Production Implementation on the Cases about the Administrative Offenses
A. V. SHEVTSOV,
Candidate of Law, Associate Professor, Professor at the Department of Management of Public Order Services in Protection's Provision of the Center for Command Games (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia)
Исследование особенностей административно-процессуальной деятельности участковых уполномоченных полиции в сфере осуществления производства по делам об административных правонарушениях позволяет констатировать наличие ряда проблем реализации администра-тивно-юрисдикционной компетенции в ходе выявления, пресечения и документирования административных правонарушений. Особое значение приобретают вопросы, возникающие в ходе применения необходимых мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, а также в связи с принятием решения о проведении административного расследования.
Участковый уполномоченный полиции, производство по делам об административных правонарушениях, доставление, административное задержание, медицинское освидетельствование на состояние опьянения, административное расследование.
УДК 342
Research of the administrative procedural activity's features of the district police officers in a sphere of production implementation on the cases of the administrative offenses allows to state existence of a number of problems of administrative jurisdictional competence realization of the course of identification, suppression and documenting the administrative offenses. The questions arising during application of necessary measures of production ensuring on the cases about the administrative offenses and also in connection with making decision about conducting administrative investigation are particularly importance.
District police officer, production on the cases about the administrative offenses, bringing, administrative detention, medical examination on state of intoxication, administrative investigation.
Старшие участковые уполномоченные полиции и участковые уполномоченные полиции (далее — УУП) наделены процессуальной компетенцией возбуждать и рассматривать дела о самых различных административных правонарушениях, посягающих на общественные отношения в жилом секторе и прилегающих к нему общественных местах.
Процессуальный порядок возбуждения указанной категории дел предусмотрен положениями кодифицированного акта (далее — КоАП) [2], в соответствии с которым дело считается возбужденным с момента составления УУП любого первого процессуального документа в форме протокола, определения либо постановления (ч. 4 ст. 28.1 КоАП). Составы административных правонарушений, по которым УУП вправе возбуждать такое производство, содержатся в специальном перечне [5], отвечающем соответствующей компетенции сотрудников полиции, предусмотренной КоАП. Так, с учетом осуществляемых полно -мочий участковые вправе процессуально документировать обстоятельства административных правонарушений, предусмотренных ч. 1 ст. 19.26, ч. 1 ст. 20.25, а также перечисленных в ч. 1 ст. 23.3 и п. 1 и п. 79 ч. 2 ст. 28.3 КоАП.
Говоря об административно-процессуальном рассмотрении вышеуказанных дел, следует отметить, что законодатель постоянно актуализирует исчерпывающий перечень составов административных правонарушений, по которым УУП вправе самостоятельно принимать процессуальные решения о назначении административных наказаний в виде предупреждения или административного штрафа (п. 9 ч. 2 ст. 23.3 КоАП).
В том и ином случае необходимые действия УУП при выявлении, пресечении и административно-процессуальном документировании противоправных деяний изложены в Разделе X ведомственного Наставления [3], которым и руководствуются указанные сотрудники при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях. В нем, в частности, говорится о том, что для пресечения правонарушения, установления нарушителя и последующего назначения административного наказания УУП в необходимых случаях вправе применять меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении (ст. 27.1 КоАП).
К особенностям административно-процессуальной компетенции относится и то, что если по находящемуся в производстве участкового уполномоченного делу необходима экспертиза или иное продолжительное по времени процессуальное действие, то последний, на основании выне-
сенного им определения, в течение одного месяца проводит административное расследование. Эта усложненная форма производства применяется для получения сведений «.. .в том числе путем проведения экспертизы, установления потерпевших, свидетелей, допроса лиц, проживающих в другой местности» [3]. С недавних пор к числу формальных оснований для проведения административного расследования стало также относиться наличие признаков таких декриминализированных противоправных деяний как побои и мелкие хищения. В итоге протокол об административном правонарушении составляется лишь после того, как выяснены и квалифицированы все обстоятельства правонарушения. При наличии юридических оснований процедура процессуального оформления расследуемых обстоятельств завершается тем, что участковым принимаются необходимые процессуальные меры для несудебного, либо судебного рассмотрения дела об административном правонарушении (ст. 28.7 КоАП) [9].
Перечисленные особенности административно-процессуальной деятельности УУП, позволяют констатировать наличие ряда проблем реализации их юрисдикционной компетенции [11, 12].
Первую характерную проблему в административно-процессуальной деятельности УУП составляет не всегда точное соблюдение порядка и последовательности применения таких мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, как доставление (ст. 27.2 КоАП) и административное задержание (ст. 27.3 — ст. 27.5 КоАП).
В этом смысле иногда УУП не учитываются обязательные условия для применения указанных мер. В частности, условием для административно-процессуального доставления правонарушителя является невозможность составления протокола об административном правонарушении на месте его совершения, а для административного задержания невозможность обоснованного и своевременного вынесения постановления о назначении административного наказания и (или) его последующего исполнения.
Одновременно с этим не всегда корректно выглядит отождествление понятий процессуального доставления в порядке ст. 27.2 КоАП и не процессуального принудительного препровождения (доставления), предусмотренного п. 13 ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» [1] (далее — закон «О полиции»). Их различие состоит в том, что во втором случае речь идет о праве сотрудника полиции, реализуемом не только для документирования административного правонарушения, но и для установления личности предположительно разыскиваемого лица, за-
щиты жизни и здоровья доставляемого, достижения иных законных целей. Именно поэтому подтверждением законности и обоснованности выполняемого в возможно короткий срок процессуального доставления является безусловное выполнение требования ч. 4 ст. 28.2 КоАП. В то же время непроцессуальное доставление лиц предполагает обязательное соблюдение последовательности действий должностных лиц, предусмотренной ведомственным Наставлением [6].
Однако, в любом случае доставленное лицо может быть подвергнуто административному задержанию только при наличии уже возбужденного дела об административном правонарушении, т. е. если в перспективе имеется реальная необходимость обеспечить своевременное и правильное его рассмотрение. Проще говоря административному задержанию должно предшествовать составление процессуального документа (протокола), послужившего основанием для возбуждения административного производства.
Следует учитывать особенности определения срока административного задержания, который по общему правилу не должен превышать трех часов. Применительно к лицу, совершившему правонарушение, влекущее в качестве одной из мер административного наказания административный арест или административное выдворение, такой срок не может превышать двух суток. Срок административного задержания исчисляется с момента фактического завершения доставления, а если доставленный находится в состоянии опьянения, то с момента его вытрезвления. В свою очередь вытрезвление доставленного и административно задержанного лица не может составлять более 48 часов (ст. 27.5 КоАП).
Вторую проблему представляет порядок процессуального документирования УУП обстоятельств нахождения правонарушителя в состоянии опьянения. Как правило, такой порядок предусматривает вынесение УУП постановления о направлении правонарушителя на медицинское освидетельствование в соответствии с положениями ст. 27.12.1 КоАП и утвержденными на подзаконном уровне специальными правилами [4].
Основанием для направления на медицинское освидетельствование является реальное проявление у правонарушителя визуальных признаков опьянения, характеризующихся специальными критериями, разработанными Минздравом России для целей применения в практической деятельности (запах алкоголя изо рта, неустойчивость позы и шаткость
походки, нарушение речи, резкое изменение окраски кожных покровов лица) [7].
Указанная проблема обострилась в связи с наделением УУП правом назначать административные наказания за правонарушения, связанные с противоправным распитием алкоголя и появлением в общественных местах в состоянии алкогольного опьянения (ч. 1 и 2 ст. 20.20 и ст. 20.21 КоАП РФ).
Дело в том, что при документировании данных противоправных деяний правонарушители подлежат обязательному направлению на медицинское освидетельствование (ч. 1 ст. 27.12.1 КоАП РФ). Однако в небольших административно-территориальных образованиях, а также в сельской местности, лицензией на право такого освидетельствования обладает далеко не каждое медицинское учреждение. В то же время практика показывает, что доставление сотрудниками полиции граждан на указанную процедуру освидетельствования в медицинские учреждения существенно отвлекает их от исполнения основных служебных обязанностей.
Именно поэтому повышению результативности применения полицией мер административного принуждения к лицам, злоупотребляющим алкоголем, могло бы способствовать законодательное установление процедуры освидетельствования на состояние алкогольного опьянения в месте, куда осуществляется доставление правонарушителя. Процедура должна предполагать использование технических средств измерения алкоголя в выдыхаемом воздухе (алкотестеров). Вопрос лишь в том, как правильно толковать основания неправомерности нахождения визуально нетрезвого человека в общественном месте. Это необходимо в целях недопущения нарушения его прав и минимизации коррупционных рисков, возникающих у осуществляющих производство должностных лиц [8, 13].
Третьей проблемой представляется порядок и основания для принятия УУП решения о проведении административного расследования по ряду декриминализированных противоправных деяний. В частности, таких как:
— нанесение побоев или совершение иных насильственных действий, причинивших физическую боль, но не повлекших последствий, указанных в ст. 115 УК РФ, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния (ст. 6.1.1. КоАП РФ «Побои»);
— мелкое хищение чужого имущества стоимостью более 1 000 рублей, но не более 2 500 рублей путем кражи, мошенничества, присвоения или растраты при отсутствии квалифицирующих при-
знаков соответствующих имущественных преступлений (ч. 2 ст. 7.27.«Мелкое хищение»).
Социальный эффект декриминализации в некотором роде отражается и на результатах правоприменительной практики УУП, которая свидетельствует о росте количества административных правонарушений, совершенных в условиях фактической неочевидности, т. е. по которым в течение двух суток (срок составления протокола предусмотрен ч. 2 ст. 28.5 КоАП) не удалось установить лиц, совершивших указанные противоправные деяния.
При этом всякий раз внимание правоприменителя заостряется на том, что личность правонарушителя может и должна быть установлена наряду с иными обстоятельствами дела об административном правонарушении. То есть нельзя возбудить дело об административном правонарушении, не установив личность правонарушителя, потому что оно считается возбужденным с момента составления в отношении вполне определенного лица первого протокола о применении какой-либо меры административно-процессуального обеспечения (ст. 27.1 КоАП РФ), либо составления самого протокола об административном правонарушении. Впрочем, после выявления мелкого хищения или побоев существует и возможность вынесения определения о возбуждении дела, при необходимости — проведения административного расследования предусмотренного ст. 28.7 КоАП РФ. Однако и в этом случае УУП в отсутствии достоверных сведений о правонарушителе неминуемо сталкивается с невозможностью письменного разъяснения последнему его прав и обязанностей. Кроме того п. 3.1 ст. 28.7 КоАП РФ обязывает в суточный срок вручить под расписку или выслать копию соответствующего определения лицу, в отношении которого вынесено решение о проведении административного расследования. Аналогичные трудности могут возникать и в связи с продлением срока расследования (п. 5.2 ст. 28.7 КоАП РФ) [10].
В связи с этим установление лица, совершившего побои или мелкое хищение, как правило, осуществляется вне производства по делам об административных правонарушениях, а в рамках предварительной проверки заявлений и сообщений о преступлениях в порядке ст. 144 УПК РФ. Соответствующая уголовно-процессуальная норма применяется и в тех случаях, когда не представляется возможным сразу документально подтвердить размер ущерба, причиненного мелким хищением.
Решение этой проблемы потребует дальнейшего совершенствования процессуального порядка осуществления сотрудниками полиции
МВД России такой формы производства по делам об административных правонарушениях, как проведение административного расследования (ст. 28.7 КоАП РФ) с учетом изложенных обстоятельств. В противном случае правоприменитель рискует столкнуться с нарушением процессуальных норм в части невсестороннего исследования возможных обстоятельств повторного нанесения неустановленным лицом административно наказуемых побоев, либо совершения мелкого хищения (данный вопрос необходимо исследовать в целях привлечения к уголовной ответственности по ст. 116.1 УК РФ или по ст. 158.1 УК РФ — прим. автора).
Таким образом, определенный социальный запрос на декриминализацию противоправных деяний, не влекущих серьезных общественно опасных последствий, потребует пересмотра отдельных положений современного законодательства в части универсализации процессуальных действий, осуществляемых должностными лицами полиции, в том числе УУП.
Изложенные особенности административно-процессуальной деятельности УУП в сфере осуществления производства по делам об административных правонарушениях, позволяют констатировать наличие ряда проблем реализации административно -юрисдикционной компетенции указанных сотрудников полиции в ходе выявления, пресечения и документирования административных правонарушений.
В связи с этим в правоприменительной деятельности УУП особую актуальность приобретает непременный учет обязательных условий для применения процессуально-обеспечительных мер по находящимся в их производстве делам об административных правонарушениях, в частности:
— условием для административно-процессуального доставления правонарушителя является невозможность составления протокола об административном правонарушении на месте его совершения;
— условием для административного зад ер -жания является невозможность обоснованного и своевременного вынесения постановления о назначении административного наказания и (или) его последующего исполнения;
— условием для направления правонарушителя на медицинское освидетельствование является реальное проявление у него визуальных признаков опьянения, характеризующихся специальными критериями разработанными Минздравом России (запах алкоголя изо рта, неустойчивость позы и шаткость походки, нарушение речи, резкое изменение окраски кожных покровов лица).
Аналогичным образом можно сформулировать обязательное условие для принятия УУП решения о проведении административного расследования. Оно заключается в том, что в рамках такой усложненной формы производства могут лишь проводиться экспертизы, устанавливаться потерпевшие, свидетели, допрашиваться лица, проживающие в другой местности. При этом установление личности правонарушителя не может относиться к основаниям для принятия такого решения. В случае невозможности
установить ее в течение двух суток с момента совершения административного правонарушения, эта проблема должна решаться в рамках предварительной проверки заявлений и сообщений о преступлениях в порядке ст. 144 УПК РФ.
Соблюдение перечисленных обязательных условий позволит существенным образом повысить законность и обоснованность процессуальных решений принимаемых УУП при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях.
Список литературы:
1. О полиции: федер. закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ (ред. от 07.03.2018) // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 03.04.2018) // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
3. Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции: приказ МВД России от 31 декабря 2012 г. № 1166 // Рос. газ. 2013. № 65.
4. Об утверждении Правил направления на медицинское освидетельствование на состояние опьянения лиц, совершивших административные правонарушения: постановление Правительства РФ от 23 января 2015 г. № 37 // СЗ РФ. 2015. № 5. Ст. 817.
5. О должностных лицах системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание: приказ МВД России от 30 августа 2017 г. № 685 // СПС КонсультантПлюс.
6. Об утверждении Наставления о порядке исполнения обязанностей и реализации прав полиции в дежурной части территориального органа МВД России после доставления граждан: приказ МВД России от 30 апреля 2012 г. № 389 // СПС КонсультантПлюс.
7. О порядке проведения медицинского освидетельствования на состояние опьянения (алкогольного, наркотического или иного токсического): приказ Минздрава России от 18 декабря 2015 г. № 933н // Рос. газ. 2016. № 60.
8. Николаев А. Г. Критерий «общественная опасность» и дисциплинарные проступки // Государственная служба и кадры. 2018. Т. 1. № 1.
9. Осуществление производства по делам об административных правонарушениях сотрудниками полиции: учебно-метод. по-соб. / А. В. Шевцов [и др.]. М., 2018.
10. Шевцов А. В. К вопросу о проблемах привлечения к административной ответственности за хищение имущества // Административное право и процесс. 2018. № 1.
11. Шевцов А. В. Особенности административно-правового ограничения прав несовершеннолетних правонарушителей, доставляемых в органы внутренних дел // Труды Академии управления МВД России. 2016. № 4 (40).
12. Шевцов А. В. Управленческие и процессуальные функции юрисдикционной деятельности органов внутренних дел // Труды Академии управления МВД России. 2017. № 2 (42).
13. Ульянов А. Д. Контроль служебной деятельности как способ обеспечения исполнительской дисциплины в территориальных органах МВД России // Труды Академии управления МВД России. 2018. № 1 (45).
