CC BY
83
Муниципальные финансы
к вопросу о муниципальных финансах и их роли в институциональной экономике
Н.М. САБИТОВА, доктор экономических наук, профессор, заведующая кафедрой финансов Казанский государственный финансово-экономического институт
В составе звеньев финансовой системы РФ принято выделять такую сферу, как государственные финансы или государственные и муниципальные финансы. То есть о муниципальных финансах некоторые авторы вообще не говорят. Мы бы хотели выяснить, во-первых, роль муниципальных образований в институциональной экономике, во-вторых, показать место муниципальных финансов в финансовой системе РФ, в-третьих, исследовать особенности муниципальных финансов и финансов муниципальных образований.
В российской и в зарубежной экономической литературе, в том числе финансовой в частности, рассматривают государство или государственный сектор как субъект финансовых отношений. В Классификаторе институциональных единиц по секторам экономики (КИЕС) 1 (далее — Классификатор), который ориентирован на систему национальных счетов, нет государственного сектора, а есть сектор государственного управления. Государственный сектор включает в себя сектор государственного управления, который имеет подсектора и подсектор государственные корпорации в составе сектора нефинансовых корпораций.
Если рассматривать состав подсекторов сектора государственного управления по Классификатору, то в нем выделены следующие подсектора:
— федеральные органы государственной власти и управления;
— органы государственной власти и управления субъектов Федерации;
— органы местного самоуправления;
1 Утвержден приказом Федеральной службы государственной статистики от 02.08.2004 № 110.
— фонды государственного социального обеспечения.
Таким образом, органы местного самоуправления отнесены к единицам сектора государственного управления, хотя по Конституции РФ муниципальная власть не относится к государственной власти, это же подчеркивается в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-Ф3 «О принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Можно полагать, что было бы более логично выделить в самостоятельный сектор муниципальное управление или в состав сектора государственного управления включать не органы местного самоуправления, а органы муниципальной власти и управления. В этом случае муниципальный сектор, аналогично государственному, состоял бы из органов муниципальной власти и управления и муниципальных предприятий (корпораций), хотя в секторе нефинансовых корпораций также выделены только государственные корпорации.
Следует также отметить, что предложенная терминология не увязывается с понятийным аппаратом Федерального закона № 131-Ф3, где нет понятия органов муниципального управления, муниципальной власти. Есть понятия органов местного самоуправления, муниципальных образований.
В соответствии с Федеральным законом № 131-Ф3 местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов РФ, самостоятельное
и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Муниципальные образования рассматриваются как городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Можно полагать, что муниципальные образования и есть органы муниципальной власти и управления.
В соответствии с Классификатором в сектор государственного управления входят два типа институциональных единиц:
1) органы государственной власти и управления всех уровней — министерства, ведомства, службы, агентства, а также государственные внебюджетные фонды и т. п.;
2) нерыночные некоммерческие организации, финансируемые и контролируемые государством (школы, больницы, организации культуры и т. п.).
Но эти два типа институциональных единиц характерны и для органов местного самоуправления, соответственно в сектор муниципального управления вошли бы:
1) органы муниципальной власти и управления;
2) нерыночные некоммерческие организации, финансируемые и контролируемые муниципальной властью (школы, больницы, организации культуры и т. п.).
В соответствии с Федеральным законом № 131-Ф3 органы местного самоуправления наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций. И представительный орган муниципального образования, и местная администрация как юридические лица действуют на основании Федерального закона от
12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» применительно к учреждениям.
Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе и межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Муниципальные учреждения финансируются из местного бюджета.
Как отмечалось, Федеральный закон № 131 -ФЗ использует чаще всего термин «местное самоуправление», в финансовой литературе обычно говорим о муниципальных финансах или о финансах муниципального образования. Вопрос в том, идентичны ли эти понятия? Думается, нет. Муниципальные финансы, так же как и государственные финансы представляют собой совокупность денежных отношений, возникающих при распределении и перераспределении ВВП и части национального богатства, в процессе которого осуществляется формирование и использование финансовых ресурсов (финансовых фондов) не только самих муниципальных образований, но и муниципальных (унитарных) предприятий (организаций).
Формирование и использование финансовых ресурсов муниципальных образований затрагивает в основном бюджетно-налоговые отношения, а формирование и использование финансовых ресурсов муниципальных (унитарных) организаций (предприятий) связаны с финансами муниципальных (унитарных) организаций (предприятий).
Муниципальные образования могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в организации хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Собственником имущества этих предприятий и учреждений является муниципальное образование. Муниципальные унитарные предприятия распоряжаются своим имуществом не на праве собственности, а на праве оперативного управления или хозяйственного ведения. Поэтому их финансовые ресурсы должны быть отнесены к муниципальным финансам.
При рассмотрении финансов муниципальных образований все исследования сводятся к местным бюджетам. При этом считается, что финансовой основой финансов муниципальных образований являются местные бюджеты. Но в то же время в финансовой литературе используется понятие казны, которое есть не только бюджет, хотя в российской специальной учебной литературе авторы стараются
не затрагивать этот вопрос. Здесь же представляется важным этот аспект финансовых отношений, он в полной мере не исследован.
В нормативных документах и в экономической литературе даются разные определения казны. В Оксфордском толковом словаре «Финансы» казна (exchequer) рассматривается как счет всех правительственных средств в Банке Англии2. У муниципальных образований кроме бюджетных счетов есть и внебюджетные счета, поэтому муниципальная казна включает все средства муниципального образования на банковских счетах. Следует отметить, что Гражданский кодекс РФ еще шире трактует понятие муниципальной казны. Муниципальное имущество (за исключением закрепленного за муниципальными предприятиями и учреждениями) вместе со средствами местного бюджета составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования3. Можно полагать, что казна, — во-первых, финансовое понятие. Во-вторых, казна— это совокупность активов муниципального образования, имеющих денежную оценку, включая средства на бюджетных и внебюджетных счетах.
Экономическая основа муниципальных образований продекларирована в Федеральном законе № 131 -ФЗ «О принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В главе 8 «Экономическая основа местного самоуправления» (ст. 49) записано, что эту основу составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. То есть возникает такой элемент в понятии казна, как имущественные права муниципальных образований, который не учитывает Гражданский кодекс РФ. Однако понятие имущественных прав пока законодательством Российской Федерации четко не определяется, вместе с тем они являются объектом налогообложения (НДС и налог на прибыль). Поэтому этот аспект финансовых отношений требует также определения прежде всего в законодательстве. Главный вопрос в том, каким образом имущественные отношения связаны с муниципальными финансами и как эти отношения отражаются в местном бюджете.
Учитывая современные тенденции в развитии финансовой науки в направлении институциональных преобразований, можно дать определе-
2 Финансы: Оксфордский толковый словарь: Англо-русский. — М.: Издательство «Весь Мир», 1997. — С. 147.
3 Статья 215 Гражданского кодекса РФ.
ние финансов муниципальных образований как совокупности денежных отношений, связанных с формированием и использованием муниципальной казны.
Можно полагать, что финансовые отношения на уровне муниципальных образований возникают в процессе:
— формирования и использования бюджетных средств муниципальных образований;
— формирования и использования внебюджетных средств муниципальных образований;
— приобретения, использования и продажи муниципальной собственности (имущества);
— реализации имущественных прав муниципальных образований.
В отношении операций по формированию доходов бюджетов муниципальных образований и использованию этих средств, думается, вопросов нет, и они, безусловно, являются финансовыми. Средства местного бюджета имеют денежную оценку и находятся на счете местного бюджета.
Муниципальные образования имеют счета по внебюджетным средствам. На этих счетах осуществляются операции по тем видам деятельности, которые не относятся к бюджетной деятельности, а входят в разряд дополнительных услуг. Эти средства входят в состав муниципальной казны.
Любое муниципальное образование имеет имущество, оно имеет денежную оценку. Имущество может быть использовано или продано. Но имущество может быть и приобретено. Соответственно, при продаже или покупке имущества эти операции являются финансовыми, они увеличивают или уменьшают активы муниципальных образований. Наиболее сложен вопрос в части использования имущества и отражаются или не отражаются ли эти операции на счетах местных бюджетов.
В Федеральном законе № 131-Ф3, как отмечалось выше, используется понятие «использования» муниципального имущества. Это понятие достаточно широкое, однако надо отметить, что при использовании только части имущества могут возникать неналоговые доходы местного бюджета.
Муниципальное образование может использовать свое имущество на собственные нужды. В этом случае дохода нет, не начисляются и амортизационные отчисления. В то же время в соответствии со ст. 151 Федеральным законом № 131-Ф3 органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти РФ (органам
государственной власти субъекта РФ) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами. В этом случае доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов подлежат зачислению в местные бюджеты.
При продаже муниципального имущества возникают соответствующие доходы, которые относятся к неналоговым и подлежат зачислению в местные бюджеты.
Состав неналоговых доходов бюджетов регулирует Бюджетный кодекс РФ. В соответствии со ст. 41 Бюджетного кодекса РФ к неналоговым доходам бюджетов относятся:
— доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;
— доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;
— доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;
— средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам РФ, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;
— средства самообложения граждан;
— иные неналоговые доходы.
Поясняя п. 1 ст. 41 Бюджетного кодекса РФ (ст. 42) к доходам бюджетов от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, относят:
— доходы, получаемые в виде арендной либо иной платы за передачу в возмездное пользование государственного и муниципального имущества, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;
— средства, получаемые в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в Центральном банке РФ и в кредитных организациях;
— средства, получаемые от передачи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности (за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных), в залог, в доверительное управление;
— плату за пользование бюджетными кредитами;
— доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, субъектам РФ или муниципальным образованиям;
— часть прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей;
— другие предусмотренные законодательством РФ доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных.
Можно полагать, что в данном случае в состав доходов, в том числе и местных бюджетов от использования имущества вошли не только доходы от использования имущества, но и доходы от реализации их имущественных прав. Муниципальные образования могут иметь имущественные права на часть собственности других организаций. Эти имущественные права влекут за собой получение доходов, которые отражаются так же, как неналоговые доходы местных бюджетов. В частности, доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим муниципальным образованиям, связанные с реализацией имущественных прав муниципальных образований. По имущественным
правам муниципальных образований могут возникать и обязательства, которые могут повлечь за собой соответствующие расходы.
Прежде всего имущественные права распространяются на муниципальные унитарные предприятия, которые находятся в собственности муниципальных образований. Муниципальные образования могут забирать часть прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей. Например, муниципальное образование г. Казани с 2007 г. установило дифференцированные нормативы зачисления части прибыли унитарных предприятий 10 и 30 %.
Доходы бюджетных учреждений, находящихся в ведении органов местного самоуправления, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаются в доходах местного бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг.
Имущественные права распространяются и на муниципальные учреждения, находящиеся в составе муниципального образования. Муниципальное учреждение может быть бюджетным или автономным учреждением (ст. 120, ч. 1 ГК РФ). Доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления, после уплаты налогов и сборов учитываются как неналоговые доходы местных бюджетов (ст. 41 Бюджетного кодекса РФ).
С введением в действие Федерального закона от 03.11 2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» могут возникать проблемы имущественного характера в отношении автономных учреждений. Бюджетные учреждения полностью или частично финансируются собственником (муниципальным образованием) их имущества. Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, но при недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества, т. е. муниципальное образование.
Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закреплен-
ных за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенных автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств. Но в отличие от бюджетного учреждения, собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения. Собственник имущества автономного учреждения (в данном случае муниципальное образование) не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества.
Имущественные права касаются не только прав муниципальных образований в отношении объектов, являющихся их собственностью. Предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся муниципальными унитарными предприятиями, влечет возникновение права муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов и имущества указанных юридических лиц и оформляется участием муниципальных образований в уставных (складочных) капиталах таких юридических лиц в соответствии с гражданским законодательством РФ. Оформление доли муниципального образования в уставном (складочном) капитале, принадлежащей муниципальному образованию, осуществляется в порядке и по ценам, которые определяются в соответствии с законодательством РФ.
При рассмотрении вопроса об имущественных правах муниципальных образований в виде местных налогов возникает проблема в том, что Налоговый кодекс РФ трактует налог как обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства или муниципального образования (ст. 8 НК РФ). Имущественные права могут распространяться и на федеральные и региональные налоги, если они в соответствии с законодательством закрепляются за соответствующими местными бюджетами. В случае же неуплаты налогов в судебном порядке могут быть взысканы средства у неплательщиков, причем даже в виде конфискации имущества.
Важная роль в финансовом обеспечении местной власти принадлежит муниципальным доходам. В экономической литературе это понятие практически не используется или заменяется поня-
тием доходов местных бюджетов. Муниципальные доходы это совокупность денежных отношений, связанных с формированием не только доходов бюджетов муниципальных образований, но и доходов по внебюджетным финансовым фондам, а также финансовых ресурсов муниципальных (унитарных) организаций (предприятий). Таким образом, понятие муниципальных доходов шире, чем понятие доходов бюджетов муниципальных образований.
Наиболее проблемным является вопрос о формировании доходов местных бюджетов, учитывая их разные виды. С 2005 г. были внесены изменения в структуру налоговых доходов местных бюджетов. В частности, налог на прибыль не стал поступать в доходы местных бюджетов. Это, безусловно, ослабило финансовую основу местных бюджетов. Хотя его доля в доходах местных бюджетов составляла в 2005 г. незначительный удельный вес. Так, в бюджете муниципального образования г. Казани удельный вес налога на прибыль в 2004 г. составлял в доходах бюджета 0,37 %, в налоговых доходах — 1,1 %. Для бюджетов сельских поселений налог на прибыль также не играл серьезной роли. Но в настоящее время в соответствии с налоговым законодательством РФ о доходах муниципальных образований нет ни одного налога, который бы влиял на экономику муниципального образования. То есть муниципальные образования не имеют полномочий и финансовых инструментов воздействия на экономическую жизнь территории.
Налоговые доходы местных бюджетов формируются из местных налогов и части федеральных налогов, которые регламентируются ст. 61 Бюд-
жетного кодекса РФ. Причем в структуре доходов бюджетов муниципальных образований местные налоги не играют весомой роли. Так, в 2007 г. доля земельного налога в доходах бюджета муниципального образования г. Казани составила 11,1 %, а доля налога на имущество физических лиц — 0,6 %.
Не играют весомой роли и неналоговые доходы, в том числе доходы от использования муниципального имущества. В 2007 г. в доходах бюджета муниципального образования г. Казани неналоговые доходы составили 13,3 %, в том числе доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, составили 6 %, доходы от продажи материальных и нематериальных активов — 4,1 %. Несмотря на значимость муниципального образования г. Казани даже как городского округа, в доходах его бюджета превалируют безвозмездные перечисления — 52,2 %.
Говоря о муниципальных доходах, также нельзя обойти понятие муниципальных расходов и расходов муниципальных образований. Аналогично первое, как уже отмечалось выше, шире, чем второе. Муниципальные расходы — это совокупность денежных отношений, связанных с использованием не только средств бюджетов муниципальных образований, но и средств по внебюджетным финансовым фондам, а также финансовых ресурсов муниципальных (унитарных) организаций (предприятий). В экономической и специальной учебной литературе обсуждаются также только вопросы расходов местных бюджетов. Причем эти расходы тоже отождествляются с муниципальными расходами, что, на наш взгляд, не совсем правильно.
Сообщение о регистрации новой редакции Пенсионных и Страховых правил Негосударственного пенсионного фонда «ВЕРНОСТЬ»
НПФ «ВЕРНОСТЬ» сообщает, что «09» декабря 2008 года ФСФР России зарегистрировала новые редакции пенсионных и страховых правил Негосударственного пенсионного фонда «ВЕРНОСТЬ».
Лицензия на осуществление деятельности Негосударственного пенсионного фонда по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию № 79/2 от 16 апреля 2004 года выдана Министерством труда и социального развития РФ. Получить подробную информацию о фонде, а также ознакомиться с уставом, пенсионными и страховыми правилами и иными документами можно по адресу:
109240, г. Москва, ул. Верхняя Радищевская, д. 13, стр. 3., на сайте в сети Интернет www.npfvernost.ru и по телефону (499) 271-57-96.
