CC BY
44
Муниципальные финансы
методика организации мониторинга финансовой самостоятельности местного самоуправления
и. д. тургель,
доктор экономических наук, профессор, заведующая кафедрой экономики и управления
е. ф. целищева
Уральская академия государственной службы
Повышение финансовой самостоятельности субнациональных, и в частности муниципальных, органов власти — задача, актуальная как для России, так и для стран всего мира. Фискальная децентрализация приводит к улучшению качества публичных благ, предоставляемых населению. В соответствии с принципом «субсидиарности» органы власти на местах лучше знают потребности населения, прожи -вающего на подведомственной территории, и поэтому максимального эффекта от выполнения того или иного расходного полномочия можно добиться при его закреплении за низшим из всех уровней власти, которые в принципе способны его выполнить. При этом услуги, предоставляемые органами власти конкретного уровня, должны финансироваться из бюджета этого же уровня.
Проблема обеспечения финансово-экономической самостоятельности местных органов власти является основной на протяжении всех пятнадцати лет реформирования института местного самоуправления в россии. Преобразования муниципального уровня власти направлены на создание условий для самостоятельного решения муниципалитетами вопросов местного значения, а также на обеспечение дальнейшего самостоятельного социально-экономического развития муниципальных образований.
реформа еще не закончилась — Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации» вступает в полную силу лишь с 2009 г. Однако уже сегодня возникает пот-
ребность в проведении мониторинга, анализа и оценки ее промежуточных результатов, дабы избежать ошибок предыдущих этапов. Особенно это касается мероприятий, проводившихся во второй половине 90-х гг. ХХ в., которые привели сначала к оскудению финансирования полномочий местных органов власти, а затем к перерастанию проблем исключительно локального характера в беду национального масштаба: сбои в энерго- и теплоснабжении городов, невыплата заработной платы работникам бюджетных учреждений, разрушение школ и больниц и др.
Целью написания данной статьи является попытка оценить результаты мероприятий, проводимых в рамках мониторинга финансового направления реформы местного самоуправления. Для достижения цели мы намерены, во-первых, проанализировать отечественную систему мониторинга муниципальных финансов, проводимого федеральными органами власти; во-вторых, на основе изучения зарубежного и отечественного опыта анализа фискальной децентрализации выделить показатели, наиболее подходящие для оценки степени финансовой свободы органов местного самоуправления, сформировать форму наблюдения за состоянием муниципальных финансов.
Мониторинг реализации финансового направления реформы местного самоуправления проводят на федеральном уровне сразу несколько органов исполнительной власти с использованием различных форм наблюдения. Прежде всего, это — Министерство финансов, Федеральная служба
государственной статистики, Министерство регионального развития, Министерство экономического развития и торговли РФ.
Самые подробные сведения о состоянии муниципальных финансов поступают в Департамент межбюджетных отношений Министерства финансов РФ. Ежеквартально органы власти субъектов РФ заполняют форму, состоящую из полутора десятков таблиц и свыше двух с половиной сотен показателей. Среди них — количество муниципальных образований, имеющих местные бюджеты; нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов; расходы на решение вопросов местного значения; расходы на содержание органов местного самоуправления; межбюджетные трансферты; сбалансированность местных бюджетов; уровень бюджетной обеспеченности; организация муниципального финансового контроля.
Ежегодно содержание формы пересматривается. Показатели для проведения мониторинга в 2007 г., изложены в письме Министерства финансов РФ от 23.04.2007 № 06-04-08/01-146 «О порядке проведения мониторинга местных бюджетов». Там же указана цель мониторинга — контроль за соответствием организации работы органов местного самоуправления по формированию и исполнению местных бюджетов требованиям, предусмотренным Бюджетным кодексом РФ и Федеральным законом РФ от 06.10.2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Ежегодные коррективы формы проведения мониторинга местных бюджетов, по-видимому, связаны с частыми изменениями налогово-бюджетного законодательства, а также законодательства о местном самоуправлении.
Приведение бюджетного процесса, осуществляемого на муниципальном уровне в соответствие требованиям законодательства хоть и нелегкая задача, но, тем не менее, не цель, а скорее средство для достижения другой цели. Оно позволит повысить самостоятельность и эффективность финансово-хозяйственной деятельности органов местного самоуправления.
Общая идея реформы местного самоуправления в России, в том числе и задачи в области развития муниципальных финансов, обозначены в ряде нормативно-правовых актов, в частности в Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований (утв. постановлением Правительства РФ от 15.12.1999 № 1394). Контроль за выполнением указанной программы возложен на Министерс-
тво регионального развития РФ. Так как создание условий для финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления является одним из ожидаемых результатов преобразований, то Министерство регионального развития РФ в рамках мониторинга и анализа результатов реформы должно также оценивать степень финансовой свободы муниципальной власти в России.
для формирования отчетности о ходе реформирования местного самоуправления в России Министерство регионального развития РФ разработало четыре формы наблюдения и все они, как это ни странно, содержат показатели, характеризующие состояние муниципальных финансов.
Первая форма содержит показатели, характеризующие объемы и структуру доходов и расходов местных бюджетов. Вторая форма содержит показатели количества поселений, имеющих собственный бюджет, контрольный орган, а также показатели, отражающие межбюджетные отношения в регионе. Третья форма посвящена вопросам сбалансированности местных бюджетов. В ней представлены показатели количества муниципальных образований, бюджет которых был исполнен с профицитом, с дефицитом, количество муниципальных образований, получивших бюджетные кредиты и т. д.
При заполнении четвертой формы органам субъектов РФ предлагается обозначить проблемы, возникшие в муниципальных образованиях при реализации Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ в области финансирования как собственных полномочий, так и отдельных государственных полномочий, переданных для исполнения на муниципальный уровень. При формировании отчетности о результатах реформы местного самоуправления органам исполнительной власти субъектов РФ предлагается также внести свои предложения по усовершенствованию налогового и бюджетного законодательства.
В целом, несмотря на разные цели проведения наблюдения за состоянием муниципальных финансов, показатели, используемые Министерством регионального развития РФ, совпадают с показателями Министерства финансов РФ.
Мониторинг состояния муниципальных финансов проводит также Министерство экономического развития и торговли РФ в рамках работы над составлением Плана развития муниципального сектора экономики. Разработанная им форма № 2-муниципальный сектор «Основные показатели, представляемые для разработки плана развития муниципального сектора экономики
Российской Федерации» содержит девять разделов: институциональная структура муниципальных образований; бюджет муниципальных образований; эффективность использования муниципальной собственности; производственная деятельность; инвестиционная деятельность; денежные доходы и расходы населения муниципальных образований; потребительский рынок; рынок труда муниципальных образований; жилищный фонд.
Как следует из названия, данная форма предназначена для наблюдения за состоянием муниципального сектора экономики Российской Федерации и прогнозирования его развития на среднесрочную перспективу. При этом муниципальный сектор экономики рассматривается в широком понимании — как совокупность всех ресурсов, находящихся в распоряжении органов муниципальной власти, в том числе финансовых ресурсов, а не только как совокупность организаций муниципальной формы собственности.
Во втором разделе «Бюджет муниципальных об -разований» формы № 2-муницип. сектор представлены показатели, на основании которых можно провести анализ состояния муниципальных бюджетов с точки зрения обеспеченности бюджетных расходов собственными доходами, уровня самостоятельности местных бюджетов, размеров финансовой помощи от бюджетов других уровней. В разделе представлены выборочные статьи местных бюджетов, в соответствии с Федеральным законом от 15.08.1996 № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации», некоторые показатели рассмотренной выше формы наблюдения за местными бюджетами Министерства финансов РФ, а также форму Федеральной службы государственной статистики РФ № 1-МБ, которая будет рассмотрена ниже.
Необходимо отметить, что при заполнении указанной формы наблюдения № 2-муницип. сектор Министерства экономического развития РФ используются не только фактические показатели, но также оценочные и прогнозные (на краткосрочную перспективу). В то время как Министерство финансов РФ и Министерство регионального развитии РФ требуют при заполнении своих форм отражать запланированные и фактически полученные (исполненные) результаты.
Для мониторинга состояния муниципальных финансов Федеральная служба государственной статистики РФ (Росстат) использует форму статистического наблюдения №1-МБ «Сведения об исполнении бюджета муниципального образования (местного бюджета)». В ней содержатся показатели,
характеризующие объем и структуру доходов и расходов местных бюджетов, детализированные в соответствии с Единой бюджетной классификацией. В отличие от трех описанных выше форм наблюдения за состоянием муниципальных финансов, которые заполняются органами исполнительной власти субъектов РФ, заполненную форму № 1 -МБ в территориальные органы Росстата предоставляют органы местного самоуправления.
Сведения, характеризующие описанные выше формы наблюдения за муниципальными финансами федеральными органами исполнительной власти, представлены ниже (табл. 1).
На основании анализа и систематизации сложившейся системы мониторинга, а также показателей, используемых для наблюдения за состоянием муниципальных финансов Министерством регионального развития, Министерством финансов, Федеральной службой государственной статистики и Министерством экономического развития и торговли РФ, можно сделать следующие выводы.
Во-первых, показатели форм наблюдения за состоянием муниципальных финансов Министерства регионального развития, Министерства экономического развития и торговли, а также Федеральной службы государственной статистики РФ дублируют более широкую по содержанию форму Министерства финансов РФ. Получается, что органы власти субъектов РФ при заполнении форм наблюдения за муниципальными финансами трижды проделывают одну и ту же работу.
Во-вторых, несмотря на то, что муниципальные образования заполняют форму Федеральной службы государственной статистики РФ № 1-МБ «Сведения об исполнении муниципального (местного) бюджета», информация о муниципальных финансах практически не публикуется. В целом государственная статистика, как правило, не «опускается» ниже регионального уровня.
В-третьих, показатели, используемые во всех формах, кроме «Порядка проведения мониторинга местных бюджетов» (утв. письмом Министерства финансов РФ от 23.04.2007 № 06-04-08/01-146), соответствуют классификации доходов и расходов, определенной на основании Федерального закона от 15.08.1996 № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации». Указанный закон утрачивает силу с 01.01.2008 в связи с изменениями, внесенными в бюджетное законодательство Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-Ф3. Таким образом, содержание форм требует пересмотра в ближайшее время.
е к
I
о Е К
-а
1=1 К н
Таблица 1
Общая характеристика и содержание форм наблюдения за муниципальными финансами
Федеральный орган власти, осуществляющий наблюдение Форма наблюдения Порядок предоставления данных Основные показатели*
Департамент межбюджетных отношений Министерства финансов РФ Порядок проведения мониторинга местных бюджетов (утв. письмом Министерства финансов РФ от 23.04.2007 № 06-04-08/01-146) Предоставляются органами власти субъектов РФ ежеквартально Количество местных бюджетов; нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов; расходы местных бюджетов и их структура; расходы на содержание органов местного самоуправления; межбюджетные трансферты, предоставляемые из бюджетов субъектов РФ; межбюджетные трансферты из местных бюджетов; сбалансированность местных бюджетов; организация муниципального финансового контроля; нормативно-правовое обеспечение бюджетного процесса.
Министерство регионального развития РФ Форма № 1 «Местные бюджеты» Предоставляются органами власти субъектов РФ Доходы местных бюджетов (в том числе собственные); доходы от местных, от федеральных, от региональных налогов и сборов; неналоговые доходы; объем финансовой помощи из бюджетов других уровней; объем расходов местных бюджетов, в том числе на решение вопросов местного значения; объем расходов на управление.
Форма № 2 Объем фонда муниципального развития; объем фонда софинансирования социальных расходов; объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности; объем регионального фонда компенсаций; объем кредиторской задолженности; суммарный муниципальный долг
Форма № 3 Количество муниципальных образований, бюджет которых был исполнен с профицитом/дефицитом; количество муниципальных образований, получивших бюджетные кредиты; объем выпадающих доходов местных бюджетов.
Форма № 4 Проблемы, возникшие в муниципальных образованиях в области финансирования собственных полномочий, отдельных государственных полномочий, переданных для исполнения на муниципальный уровень; предложения по усовершенствованию налогового и бюджетного законодательства.
Министерство экономического развития и торговли РФ № 2-муницип. сектор Предоставляются органами исполнительной власти субъектов РФ дважды в год Раздел II Местный бюджет. Доходы, в том числе собственные; налоги на прибыль, доходы; налоги на товары (работы, услуги); налоги на совокупный доход; налоги на имущество; налоги и сборы за пользование природными ресурсами; неналоговые доходы; безвозмездные поступления (в т. ч. дотации, субвенции, субсидии); рыночные продажи товаров и услуг. Расходы, всего; в т. ч. общегосударственные вопросы; национальная экономика; ЖКХ; образование; здравоохранение и спорт; социальная политика. Дефицит (профицит).
Федеральная служба государственной статистики №1-МБ «Сведения об исполнении бюджета муниципального образования (местного бюджета)» Утв. постановлением Федеральной службы государственной статистики от 28.06.2006 №30 Предоставляют органы местного самоуправления территориальному органу Росстата в субъекте РФ, ежегодно Доходы местного бюджета, в т. ч. налог на прибыль организаций; налог на доходы физических лиц; акцизы; налоги на совокупный доход; налоги на имущество; доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности; безвозмездные поступления от других бюджетов; собственные доходы; расходы местного бюджета, в т. ч. общегосударственные вопросы, национальная экономика, ЖКХ, охрана окружающей среды, образование, культура, кинематография и СМИ, здравоохранение и спорт, социальная политика; профицит (дефицит)
х Л
Э 0) ь 0" X
(Г ф
е-
X
0) X
о
(Г
со сл
ю
сл
ю о о
сл
! Приводятся в сокращенном виде. Составлено по [9], [10], [11], [13].
В-четвертых, показатели форм мониторинга должны быть удобными для последующего анализа. Здесь необходимо различать понятия мониторинга и анализа. Если мониторинг — это специально организованное, систематическое наблюдение за состоянием объектов, явлений и процессов, то анализ предполагает детальное изучение чего-либо и выявление неких закономерностей из фактических данных.
Так как все четыре указанных федеральных органа исполнительной власти выполняют различные функции в системе государственного управления и преследуют различные цели при анализе муниципальных финансов, то и содержание форм мониторинга и структура показателей тоже должны отличаться друг от друга. Особенно это касается форм, используемых Министерством регионального развития и Министерством экономического развития и торговли РФ.
Министерство регионального развития РФ отвечает за реформирование местного самоуправления в России, а значит, и за достижение (в результате децентрализации полномочий) определенного уровня финансовой самостоятельности муниципалитетов. По мнению авторов, Министерство регионального развития РФ должно использовать в своей работе такую систему показателей состояния муниципальных финансов, которая позволяла бы оценить уровень достигнутой муниципалитетами финансовой свободы. Дополнительно необходимо разработать целевые индикаторы, показатели ожидаемого уровня фискальной автономии, на основе которых и проводить оценку результатов реформы.
Министерство экономического развития и торговли использует сведения о состоянии муниципальных финансов при планировании и прогнозировании социально-экономического развития как отдельных территорий, так и страны в целом. Следовательно, структура показателей для мониторинга муниципальных финансов должна предоставлять в дальнейшем возможность анализа корреляции между показателями финансовой децентрализации различных типов муниципальных образований и уровнем социально-экономического развития территорий. При этом необходимо определить, во-первых, ту группу показателей социально-экономического развития, которые могут улучшиться в результате повышения самостоятельности местных органов власти, а, во-вторых, те показатели, которые могут ухудшиться. К первой группе могут быть отнесены показатели уровня жизни населения, степени удовлетворенности населения качеством бюджетных
услуг, показатели производственной деятельности. Во вторую группу могут войти показатели уровня цен на недвижимость, степени дифференциации бюджетной обеспеченности среди муниципальных образований региона и др. Особо важно, на наш взгляд, анализировать уровень разброса показателей среди муниципальных образований различных типов, определив пороговые значения, выход за пределы которых будет свидетельствовать о потере стабильности социально-экономического развития и необходимости территориальных преобразований. В целом тема взаимосвязи фискальной децентрализации и уровня развития территории заслуживает отдельного исследования.
Самым главным недостатком сложившейся в России системы мониторинга муниципальных финансов мы считаем отсутствие акцента на анализе самостоятельности муниципальных органов власти. В данной статье мы хотели бы сосредоточить внимание на исследовании подходов и показателей для оценки уровня финансовой децентрализации местного самоуправления, используемых в отечественной и зарубежной научной литературе, чтобы в дальнейшем сформулировать рекомендации по усовершенствованию отечественной официальной системы мониторинга финансов.
В отечественной и зарубежной практике для анализа фискальной децентрализации региональных и муниципальных финансов наиболее часто применяют показатели доли доходов и расходов местных бюджетов в доходах и расходах консолидированного бюджета страны (без учета безвозмездных поступлений от других бюджетов) (см., например [2], [3], [5], [14]). При этом практически все исследования фискальной децентрализации проводятся на основе руководства по статистике государственных финансов, разработанного Международным валютным фондом [9].
Мы считаем, что необходимо учитывать некоторую специфику российской бюджетной системы.
Во-первых, часть бюджетов муниципальных образований исполняется по сметному принципу, что существенно ограничивает свободу муниципалитетов. Смета, в отличие от бюджета, лишает органы местного самоуправления возможности самостоятельно определять объем доходов и расходов, изменять распределение средств по статьям расходов без согласия вышестоящих органов.
Во-вторых, значительные объемы средств на финансирование социальной сферы проходят через внебюджетные фонды. В российском законодательстве государственные социальные вне-
бюджетные фонды в консолидированном бюджете не учитываются, но, тем не менее, в системе общественных финансов играют немаловажную роль. В ряде западных стран эти средства включаются в консолидированный бюджет, что необходимо учитывать при проведении межстрановых сопоставлений уровня децентрализации.
В-третьих, высокий уровень фискальной децентрализации в некоторых странах может быть связан с тем, что доходы муниципальных бюджетов включают доходы предприятий, находящихся в государственной и муниципальной собственности. В российской практике в доходы бюджетов поступает лишь часть прибыли унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, а также доходы от оказания платных услуг учреждениями.
Чтобы избежать искажений, связанных со спецификой бюджетной системы, для проведения международных сопоставлений рекомендуется использовать показатель удельного веса доходов и расходов субнациональных бюджетов в ВВП. Этот показатель отражает роль общественных благ, предоставленных муниципалитетами населению, в национальной экономике.
Далее необходимо обратить внимание на показатель сбалансированности. По превышению доли расходов над долей доходов в консолидированном бюджете страны можно судить о равномерности распределения полномочий между различными уровнями бюджетной системы. Превышение расходов над доходами без учета безвозмездных поступлений характерно для всех стран и считается нормальным. Недостаток финансирования должен восполняться за счет финансовой помощи. Таким образом, показатель сбалансированности отражает степень зависимости местных органов власти от безвозмездных поступлений из бюджетов вышестоящих органов власти.
При расчете аналогичного показателя для России в отечественной научной литературе делается акцент на проблеме дефицитности местных бюджетов. По мнению авторов, наличие дефицита местных бюджетов еще не свидетельствует о высоком уровне фискальной централизации, оно может быть вызвано различными причинами, в том числе неэффективным управлением муниципальными финансами. Более того, органы местного самоуправления в России имеют право осуществлять муниципальные заимствования, что расширяет их полномочия и является одним из примеров децентрализации.
Финансовую зависимость от решений вышестоящих органов власти можно также оценить другим способом — на основе показателя «вертикальной несбалансированности». Согласно рекомендациям Института Всемирного банка, он рассчитывается как удельный вес финансовой помощи в общем объеме расходов местных бюджетов [4]. При этом к финансовой помощи относятся также субвенции, предоставляемые местным органам власти на реализацию государственных полномочий, в то время как Бюджетный кодекс РФ к финансовой помощи субвенции не относит.
Описанные нами основные показатели финансовой децентрализации необходимо дополнить показателями структуры доходов и расходов местных бюджетов.
Основу финансовой базы всех бюджетов составляют налоговые доходы. Очень важно анализировать информацию о том, откуда поступают эти доходы — за счет отчислений от регулирующих налогов, совместного использования одной и той же налоговой базы, с которой центральный и субнациональный бюджеты собирают доходы по разным ставкам, или из «собственных источников», определяемых местными властями.
Организация экономического развития и сотрудничества в 2001 г. проводила анализ степени децентрализации государственного сектора в ряде стран-кандидатов на вступление в Европейский Союз. При проведении исследования специалисты Комитета ОЭСР по налогово-бюджетным вопросам выделяли две группы налоговых доходов: собственные налоговые доходы и доходы от регулирующих налогов [7].
Если субнациональные власти осуществляют полный или значительный контроль за доходами от определенного налога, т. е. самостоятельно определяют ставку налога или базу и ставку налоговых доходов, то их называют «собственными налоговыми доходами». Если же субнациональные власти имеют ограниченные полномочия или лишены каких-либо прав по самостоятельному определению ставок и баз налогов, и решение о том, в каких пропорциях распределять доходные поступления между бюджетами, является прерогативой центра, то их называют «доходами от регулирующих налогов».
Показатель удельного веса собственных доходов в доходах местных бюджетов, вне всякого сомнения, является общепризнанным символом оценки автономии местного самоуправления и мерилом его реальной финансовой самостоятельности. Однако при определении собственных
доходов местных бюджетов в России возникают терминологические трудности.
Расчет собственных доходов при проведении мониторинга муниципальных финансов федеральными органами исполнительной власти производится в соответствии со ст. 47 Бюджетного кодекса РФ, в которой к собственным доходам относятся все, кроме субвенций, предоставляемых на реализацию отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.
Некоторые авторы предлагают к собственным налоговым доходам относить доходы от тех налогов и сборов, которые поступают в местный бюджет на постоянной основе, по сути, объединяя их с существовавшим ранее в бюджетном законодательстве понятием закрепленных налогов [8].
Мы считаем, что к собственным налоговым доходам и сборам нужно относить те, поступления от которых местные власти могут регулировать, повышая или понижая ставки налогов в зависимости от своих потребностей и от степени готовности жителей территории нести бремя расходов ради повышения качества муниципальных услуг. В случае же, когда поступления от налогов регулируются федеральным законодательством, сложно говорить о реальной самостоятельности местных властей.
По нашему мнению, к собственным налоговым доходам местных бюджетов необходимо относить доходы от местных налогов, в частности от налога на имущество физических лиц и земельного налога. При этом понятие «собственные доходы местных бюджетов» шире, чем понятие «собственные налоговые доходы», и включает дополнительно те неналоговые доходы, которые поступают от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности. Таким образом, собственные доходы (налоговые и неналоговые) — это финансовые средства, получаемые вследствие принятия самостоятельных решений.
В структуре финансовой помощи (которая, как мы уже писали, включает субвенции и является синоним используемого в отечественном законодательстве понятия «безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы РФ»), необходимо учитывать соотношение между объемами целевой и нецелевой финансовой помощи, а также соотношение между помощью, объем которой распределяется по усмотрению центра, и помощью, рассчитываемой по объективной формуле.
При анализе структуры безвозмездных поступлений необходимо использовать не только количественные показатели, но также проводить анализ фе-
дерального и регионального нормативно-правового регулирования межбюджетных отношений.
Не меньшее внимание необходимо уделять анализу расходов местных бюджетов. Для выявления тех услуг, предоставление которых наиболее децентрализовано, специалисты Международного валютного фонда рекомендуют рассчитывать доли расходов на предоставление услуг (таких как, например, оборона, правоохранительная деятельность, образование, здравоохранение и т. д.) в объеме расходов местных бюджетов. На основе этого подхода можно выявить приоритетные направления политики органов местного самоуправления, что, правда, мало говорит о степени свободы муниципалитетов.
Для оценки степени ответственности органов местного самоуправления за выполнение социальных конституционных обязательств государства мы рекомендуем сопоставлять отдельные статьи расходов местных бюджетов (например, здравоохранение, образование, ЖКХ) с аналогичными статьями расходов консолидированного бюджета.
Наличие права расходовать средства не всегда предполагает наличие права принимать собственные решения, касающиеся объемов и направлений расходов. Поэтому распределение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы рекомендуется дополнять сведениями о том, кто осуществляет нормативно-правовое регулирование и определяет стандарты уровня оказания муниципальных услуг, кто предоставляет услугу и за счет средств бюджетов какого уровня предоставление услуги финансируется.
Мы согласны с мнением о том, что если нормативно-правовое регулирование и финансирование всех без исключения функций закреплены за федеральным уровнем, а региональные и местные власти только исполняют то, что им предписано сверху, причем на средства, целевым образом предоставляемые из федерального бюджета, то формально показатель децентрализации расходов будет высоким, несмотря на фактическую централизацию [1]. Аналогичная ситуация также возникает в случае, когда речь идет о так называемых «нефинансируемых федеральных мандатах».
Именно поэтому необходимо рассчитывать долю расходов на решение вопросов местного значения в общих расходах местных бюджетов и долю расходов на выполнение переданных государственных полномочий. Последний показатель, кстати, используется Министерством финансов РФ при мониторинге местных бюджетов. Его мы
рекомендуем сопоставлять с объемом поступившей целевой финансовой помощи (субвенций).
В связи с проводимой реформой местного самоуправления, на наш взгляд, необходимо обратить особое внимание на показатель доли расходов на функционирование органов местного самоуправления в общем объеме расходов. Мы предполагаем, что в свете увеличения числа муниципальных образований за 2005 — 2006 гг. почти в два раза и соот-
ветственно увеличения количества муниципальных служащих, указанная статья расходов будет тоже увеличиваться.
Основные показатели финансовой самостоятельности органов местного самоуправления, рекомендуемые авторами для проведения анализа финансового направления реформы местного самоуправления Министерством регионального развития РФ, представлены в табл. 2.
Таблица 2
основные показатели уровня финансовой самостоятельности органов местного самоуправления
№ показатели финансовой самостоятельности Ед. изм.
I основные показатели
1.1 Доходы местных бюджетов
1.1.1 Удельный вес доходов местных бюджетов в доходах консолидированного бюджета страны %
1.1.2 Удельный вес доходов местных бюджетов в ВВП %
1.2 Расходы местных бюджетов
1.2.1 Удельный вес расходов местных бюджетов в расходах консолидированного бюджета %
1.2.2 Удельный вес расходов местных бюджетов в ВВП %
1.3 Сбалансированность местных бюджетов
1.3.1 Превышение доли расходов местных бюджетов над долей доходов (без учета безвозмездных Ъпоступлений) %
1.3.2 Доля безвозмездных поступлений от других бюджетов бюджетной системы в общем объеме расходов местных бюджетов %
II структура доходов местных бюджетов
2.1 Доля собственных доходов в доходах местных бюджетов %
2.2 Налоговые доходы:
2.2.1 Доля доходов местных бюджетов от федеральных, региональных налогов и сборов, специальных налоговых режимов в общем объеме доходов местных бюджетов %
2.2.2 Доля доходов местных бюджетов от местных налогов и сборов в общем объеме доходов местных бюджетов %
2.3 Безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы
2.3.1 Доля субвенций от других бюджетов бюджетной системы в общем объеме безвозмездных поступлений в местных бюджетах %
III структура расходов местных бюджетов
3.1 Доля расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения в общем объеме расходов местных бюджетов %
3.2 Доля расходов местных бюджетов на исполнение муниципальными образованиями отдельных государственных полномочий %
3.3.1 Доля расходов местных бюджетов на общегосударственные вопросы в расходах на общегосударственные вопросы консолидированного бюджета РФ %
3.3.2 Доля расходов местных бюджетов на национальную безопасность и правоохранительную деятельность в общем объеме расходов на национальную безопасность и правоохранительную деятельность консолидированного бюджета РФ %
3.3.3 Доля расходов местных бюджетов на национальную экономику в общем объеме расходов на национальную экономику консолидированного бюджета РФ %
3.3.4 Доля расходов местных бюджетов на жилищно-коммунальное хозяйство в общем объеме расходов консолидированного бюджета РФ на жилищно-коммунальное хозяйство %
3.3.5 Доля расходов местных бюджетов на охрану окружающей среды в общем объеме расходов на охрану окружающей среды консолидированного бюджета РФ %
3.3.6 Доля расходов местных бюджетов на образование в общем объеме расходов на образование консолидированного бюджета РФ %
3.3.7 Доля расходов местных бюджетов на культуру, кинематографию и средства массовой информации в общем объеме расходов на культуру, кинематографию и средства массовой информации консолидированного бюджета РФ %
3.3.8 Доля расходов местных бюджетов на здравоохранение, физическую культуру и спорт в общем объеме расходов на здравоохранение, физическую культуру и спорт в консолидированном бюджете РФ %
Окончание табл. 2
№ показатели финансовой самостоятельности ед. изм.
3.3.9 Доля расходов местных бюджетов на социальную политику в общем объеме расходов на социальную политику консолидированного бюджета РФ %
3.4 Доля расходов местных бюджетов на содержание органов местного самоуправления в общем объеме расходов местных бюджетов %
Для информационного обеспечения анализа реформирования местного самоуправления на основе представленных в табл. 2 показателей, авторы предлагают использовать форму мониторинга муниципальных финасов, представленную в табл. 3. При этом сами показатели могут быть получены как на
основании сведений, представленных финансовыми органами субъектов РФ (за исключением справочной информации), так и на основании сведений, предоставляемых Министерством финансов РФ. Второй вариант получения сведений для проведения анализа мы считаем предпочтительнее.
Таблица 3
Форма сбора данных для анализа уровня финансовой самостоятельности органов местного самоуправления
код показателя показатель Ед. изм.
А. 1 Общее количество муниципальных образований единицы
А. 2 Количество муниципальных образований, имеющих собственные бюджеты единицы
К I Доходы местных бюджетов, всего млн руб
R. 1 Налоговые доходы:
К 1.1 — доходы от федеральных налогов и сборов и специальных налоговых режимов млн руб
К 1.2 — доходы от местных налогов и сборов млн руб
К 2 Неналоговые доходы, в т. ч.
К 2.1 — Безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы РФ млн руб
R. 2.1.1 в т. ч. субвенции от других бюджетов бюджетной системы РФ млн руб
Е. I Расходы местных бюджетов, всего млн руб
Е. 1.1 В том числе: — общегосударственные вопросы млн руб
Е. 1.2 — национальная безопасность и правоохранительная деятельность млн руб
Е. 1.3 — национальная экономика млн руб
Е. 1.4 — жилищно-коммунальное хозяйство млн руб
Е. 1.5 — охрана окружающей среды млн руб
Е. 1.6 — образование млн руб
Е. 1.7 — культура, кинематография и средства массовой информации млн руб
Е. 1.8 — здравоохранение, физическая культура и спорт млн руб
Е. 1.9 — социальная политика
Е. 2.1 Расходы местных бюджетов на решение вопросов местного значения млн руб
Е. 2.2 Расходы местных бюджетов на исполнение муниципальными образованиями отдельных государственных полномочий млн руб
Е. 3 Расходы местных бюджетов на содержание органов местного самоуправления млн руб
С Справочная информация
CR Доходы консолидированного бюджета РФ, всего млн руб
CY ВВП млн руб
СЕ Расходы консолидированного бюджета Российской Федерации, всего млн руб
СЕ. 1 В том числе: — общегосударственные вопросы млн руб
СЕ. 2 — национальная безопасность и правоохранительная деятельность млн руб
СЕ. 3 — национальная экономика млн руб
СЕ. 4 — жилищно-коммунальное хозяйство млн руб
СЕ. 5 — охрана окружающей среды млн руб
СЕ. 6 — образование млн руб
СЕ. 7 — культура, кинематография и средства массовой информации млн руб
СЕ. 8 — здравоохранение, физическая культура и спорт млн руб
СЕ. 9 — социальная политика млн руб
Литература
1. Anwar Shah. The Reform of Intergovernmental Fiscal Relations In Developing and Emerging Market Economies. World Bank. Policy and Research Series. No 23, 1994.
2. DavoodiH, Heng-fu Zou. Fiscal Decentralization and Economic Growth: A Cross-Country Study, Journal of Urban Economics, 1998 № 43, 244 — 257.
3. Ebel, Robert D. and Serdar Yilmaz. Concept of Fiscal Decentralization and Worldwide Overview. World Bank, Washington, D. C., 2002.
4. Fiscal Decentralization Indicators // www. wbi. org
5. Андреева А. И, Голованова Н. В. Децентрализация в Российской Федерации. Отчет экспертов центра фискальной политики // www. fpcenter. ru.
6. Грицюк Т. В. Фискальный федерализм и межбюджетные отношения. М.: Финансы и статистика, 2004.
7. Лейф Йесен и др. Налогово-бюджетное устройство в разрезе уровней власти. Комитет ОЭСР по налогов-бюджетным вопросам. Париж, 2001.
8. Лексин И. Н, Подпорина И. В., Швецов В. Н. Распределение доходных полномочий между бюджетами разных уровней // Учебные матери-
алы дистанционного курса обучения Института Всемирного банка.
9. Методические рекомендации для разработки плана развития муниицпального сектора экономики Российской Федерации на 2007 год // www. economy. gov. ru
10. Об утверждении статистического инструментария для организации статистического наблюдения за ценами и финансами на 2007 год / Постановление Федеральной службы государственной статистики РФ от 28.06.2006 № 30.
11. Порядок проведения мониторинга местных бюджетов в 2007 году / Письмо Министерства финансов РФ от 23.04.2007 № 06-04-08/01-146.
12. Руководство по статистике государственных финансов. Международный валютный фонд, 2001 // www. imf. org
13. Формы отчетности субъектов РФ по реализации Федерального закона № 131-ФЗ для предоставления в Министерство регионального развития РФ // www. minregion. ru
14. Чернявский А. В. Анализ развития муниципальных финансов в России в 1992 — 2002 гг. М.: ИЭГ, 2003.
Не успели оформить
подписку на 2007 год?
Оформить подписку на журналы Издательского дома «Финансы и Кредит» можно с любого номера в редакции или в одном из агентств альтернативной подписки.
Полный список агентств альтернативной подписки можно посмотреть на сайте : www.financepress.ru.
Тел./факс: (495) 621 -69-49, Http://www.financepress.ru
(495) 621-91 -90 E-mail: [email protected]
