CC BY
33
12 (54) - 2011
Государственные финансы
УДК 336.14:378(045)
ИЗМЕНЕНИЕ ПОРЯДКА ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОКАЗАНИЯ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УСЛУГ ВУЗАМИ ЗА СЧЕТ СРЕДСТВ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА
О. С. ГОРЛОВА,
кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов Е-mail: [email protected] Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации
В статье анализируется изменение порядка финансового обеспечения оказания образовательныхуслуг в сфере высшего профессионального образования за счет средств федерального бюджета в связи с принятием Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».
Ключевые слова: финансовое обеспечение, задание, бюджет, субсидия, услуги, учреждение, учебное заведение.
Федеральным законом от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» [4], вступившим в силу с 1 января 2011 г., были внесены существенные поправки в федеральные законы, регламентирующие порядок финансового обеспечения оказания образовательных услуг в сфере высшего профессионального образования за счет средств федерального бюджета.
Согласно изменениям, внесенным этим законом, предусмотрено предоставление субсидий бюджетным учреждениям на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии
с государственным заданием государственных услуг (выполнением работ). Следовательно, для федеральных образовательных бюджетных учреждений высшего профессионального образования сметный порядок финансирования оказания государственных услуг заменяется предоставлением субсидии на указанные цели. Норма финансового обеспечения при выполнении государственного задания бюджетным учреждением за счет субсидии из бюджета соответствующего уровня определена ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» [7], введенной Федеральным законом [4]. Что касается автономных учреждений, положение о предоставлении им субсидий на возмещение нормативных затрат на оказание государственных услуг в соответствии с государственным заданием регламентировалось Федеральным законом от 31.07.1998 № 145-ФЗ «Бюджетный кодекс Российской Федерации» [2] и до вступления в силу Федерального закона [5].
Вместе с тем в редакции Федерального закона от 22.08.1996 № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (гл. V «Экономика системы высшего и послевузовского профессионального образования») [5], вступившей в силу 1 января 2011 г., не отражены основные
положения, касающиеся порядка финансового обеспечения оказания государственных образовательных услуг высшими учебными заведениями в соответствии с государственным заданием за счет средств федерального бюджета путем предоставления субсидий.
Порядок определения объема и условия предоставления субсидий из федерального бюджета на возмещение нормативных затрат по оказанию услуг в соответствии с государственным заданием федеральным бюджетным и автономным учреждениям устанавливается Правительством Российской Федерации, при этом основанием для определения объема субсидий являются показатели государственного задания.
Для федеральных бюджетных учреждений порядок формирования и финансового обеспечения выполнения государственного задания с 1 января 2011 г. регламентируется постановлением Правительства Российской Федерации от 02.09.2010 № 671 «О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания» [8]. Этим постановлением внесены изменения в название и содержание постановления Правительства Российской Федерации от 18.03.2008 № 182 «Об условиях и порядке формирования государственного задания в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения государственного задания» [10], устанавливающего порядок формирования и финансового обеспечения выполнения государственного задания для федеральных автономных учреждений.
Государственное задание федеральным бюджетным или автономным учреждениям высшего профессионального образования формируется федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции и полномочия учредителя в отношении таких учреждений. Эти органы формируют государственное задание на основе ведомственного перечня государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) находящимися в их ведении федеральными государственными учреждениями в качестве основных видов деятельности.
Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции и полномочия учредителя в отношении федеральных бюджетных или автономных учреждений высшего профессиональ-
ного образования, в трехмесячный срок со дня официального опубликования постановления Правительства РФ [8] должны были утвердить (внести изменения в ранее утвержденные) ведомственные перечни государственных услуг (работ), оказываемые (выполняемые) находящимися в их ведении федеральными государственными учреждениями в качестве основных видов деятельности. Однако в установленный срок не все федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции и полномочия учредителя в отношении федеральных бюджетных или автономных учреждений высшего профессионального образования, это сделали. Так, ведомственный перечень государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) находящимися в ведении Минобрнауки России федеральными государственными учреждениями в качестве основных видов деятельности, был утвержден спустя четыре месяца после опубликования постановления Правительства РФ [3].
Министерством образования и науки Российской Федерации (как органом, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере высшего профессионального образования) утвержден базовый (отраслевой) перечень государственных услуг (работ), оказываемых федеральными государственными учреждениями в сфере образования (в том числе в сфере высшего профессионального образования) и науки [1].
Несмотря на то, что формирование базового (отраслевого) перечня государственных услуг (работ) обязательным не является, представляется важным его утверждение Министерством образования и науки Российской Федерации. Это обусловлено тем, что для сферы высшего профессионального образования характерно наличие различных непрофильных федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции и полномочия учредителей федеральных высших учебных заведений. Поэтому утвержденный Министерством образования и науки Российской Федерации с учетом знания специфики оказания образовательных услуг в сфере высшего профессионального образования базовый (отраслевой) перечень выступает основой для разработки ведомственных перечней федеральными органами исполнительной власти.
Финансовое обеспечение выполнения государственного задания федеральным бюджетным и автономным учреждениям осуществляется в виде субсидии.
Предоставление субсидий из федерального бюджета федеральным бюджетным учреждениям высшего профессионального образования позволит обеспечить им большую самостоятельность в определении направлений использования средств в рамках выполнения государственного задания на оказание образовательных услуг. Это обусловлено тем, что сметный порядок финансирования оказания государственных услуг предполагает утверждение Министерством финансов Российской Федерации лимитов бюджетных обязательств с детализацией по кодам классификации операций сектора государственного управления в разрезе групп, статей и по кодам подстатей [12].
Коды групп и статей классификации операций сектора государственного управления далее могут быть детализированы главными распорядителями, распорядителями бюджетных средств в разрезе кодов статей и подстатей при их распределении подведомственным федеральным высшим учебным заведениям. В свою очередь, при предоставлении субсидий не предусматривается детализация направлений использования получаемых средств по кодам классификации операций сектора государственного управления, что дает возможность федеральным бюджетным учреждениям высшего профессионального образования самостоятельно определять структуру расходов для качественного и в полном объеме оказания образовательных услуг согласно утвержденному государственному заданию.
Размер субсидии рассчитывается на основании нормативных затрат на оказание государственных услуг в рамках государственного задания и нормативных затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за федеральным бюджетным или автономным учреждением или приобретенного ими за счет средств, выделенных учредителем на приобретение такого имущества (за исключением имущества, сданного в аренду), а также на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается указанное имущество, в том числе земельные участки.
Постановлением Правительства РФ [8] установлено, что при определении нормативных затрат на оказание государственной услуги федеральным бюджетным учреждением учитываются нормативные затраты, непосредственно связанные с оказанием государственной услуги, а также нормативные затраты на общехозяйственные нужды (за исключением затрат, которые учитываются в соста-
ве нормативных затрат на содержание имущества федерального бюджетного учреждения). Вместе с тем рекомендации по составу нормативных затрат на оказание государственной услуги федеральным автономным учреждением постановлением Правительства РФ [10] не предусматриваются.
Порядок определения указанных затрат и распределения их по отдельным государственным услугам устанавливается федеральными органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя федеральных бюджетных или автономных учреждений, по согласованию с Министерством финансов Российской Федерации и Министерством экономического развития Российской Федерации. Это положение реализовано в приказе Министерства финансов Российской Федерации и Министерства экономического развития Российской Федерации от 29.10.2010 № 137/н/527 «О Методических рекомендациях по расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений» [6]. Соответственно, федеральные органы, осуществляющие функции и полномочия учредителя федеральных бюджетных или автономных учреждений высшего профессионального образования, с учетом этих методических рекомендаций должны устанавливать порядок определения нормативных затрат и распределения их по отдельным государственным услугам.
Важное положение, гарантирующее исполнение обязательств федеральных бюджетных учреждений высшего профессионального образования по оказанию образовательных услуг в установленной сфере за счет средств федерального бюджета, закреплено федеральным законом [7], предусматривающим, что уменьшение объема субсидии, предоставленной на выполнение государственного задания, в течение срока его выполнения осуществляется только при соответствующем изменении государственного задания.
Аналогичная норма прописана и в постановлении Правительства РФ [8], согласно которому изменение объема субсидии, предоставленной из федерального бюджета федеральному бюджетному учреждению на финансовое обеспечение выполнения государственного задания, в течение срока его выполнения осуществляется только при соответствующем изменении государственного задания. Для автономных учреждений запрет на уменьшение объема субсидии, предоставленной
на выполнение государственного задания, в течение срока его выполнения без соответствующего изменения государственного задания установлен ст. 4 федерального закона [9], вступившей в силу с 1 января 2011 г.
На федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции и полномочия учредителя федеральных бюджетных или автономных учреждений высшего профессионального образования, возложены полномочия по осуществлению контроля за выполнением указанными учреждениями государственных заданий на оказание государственных услуг. При осуществлении контроля этим органам следует учитывать методические рекомендации [11].
Однако действенность контроля со стороны федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции и полномочия учредителя федеральных бюджетных или автономных учреждений высшего профессионального образования, может быть обеспечена только при наличии закрепленных в законодательстве Российской Федерации соответствующих мер ответственности за невыполнение федеральными государственными учреждениями государственных заданий на оказание государственных услуг. Помимо этого ответственность должна возлагаться и на федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции и полномочия учредителя федеральных бюджетных или автономных учреждений высшего профессионального образования, за нарушение порядка формирования и финансового обеспечения выполнения государственного задания на оказание государственных услуг.
Для совершенствования порядка финансового обеспечения оказания образовательных услуг в сфере высшего профессионального образования за счет средств федерального бюджета представляется целесообразным внесение изменений в ряд действующих законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Это прежде всего Федеральный закон от 22.08.1996 № 125-ФЗ [2], постановление Правительства Российской Федерации от 18.03.2008 № 182 [10], постановление Правительства Российской Федерации от 02.09.2010 № 671 [8].
Предлагаемые поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривают определение мер принуждения за невыполнение государственного задания на оказание государственных услуг, что позволит повысить ответственность федеральных высших учебных заведений за выполнение
установленных показателей по качеству и (или) объему государственных услуг, а также обеспечить действенность мер, которые могут быть приняты по результатам контроля со стороны федеральных органов, осуществляющих функции и полномочия учредителей федеральных бюджетных или автономных учреждений высшего профессионального образования, за выполнением указанными учреждениями государственных заданий на оказание государственных образовательных услуг.
Так, перечень оснований применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, представленный в ст. 283 [2], следует дополнить позицией: невыполнение или неполное выполнение государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (работ).
В этой связи также необходимо включить в гл. 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации статью «Невыполнение или неполное выполнение государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (работ)», определяющую меры принуждения за данное нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, следующего содержания: «Невыполнение или неполное выполнение государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг, выразившееся в несоблюдении показателей, характеризующих качество и (или) объем (содержание) государственной (муниципальной) услуги (работы), а также в нарушении порядка ее оказания (выполнения), влечет изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, предоставленных на выполнение государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг в виде субсидии».
Внесение изменений в федеральный закон [5] обусловлено необходимостью дополнить состав полномочий Правительства Российской Федерации, Министерства образования и науки Российской Федерации в части формирования и финансового обеспечения государственного задания на оказание государственных образовательных услуг в сфере высшего профессионального образования, а также закрепить в отраслевом законодательстве основные положения, касающиеся финансового обеспечения выполнения государственного задания на оказание государственных образовательных услуг в сфере высшего профессионального образования.
Предлагается п. 2 ст. 24 «Полномочия федеральных органов государственной власти в сфере
высшего и послевузовского профессионального образования» Федерального закона [5], определяющий состав полномочий Правительства Российской Федерации в сфере высшего и послевузовского профессионального образования, дополнить таким полномочием, как установление порядка определения объема и условий предоставления субсидий из федерального бюджета на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием федеральными государственными бюджетными и автономными образовательными учреждениями государственных образовательных услуг в сфере высшего профессионального образования. Дополнить п. 3 ст. 24 этого закона следующими полномочиями: утверждение базового (отраслевого) перечня государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) федеральными государственными бюджетными и автономными образовательными учреждениями в сфере высшего профессионального образования; утверждение методических рекомендаций по расчету нормативных затрат на оказание федеральным государственным бюджетным и автономным учреждением высшего профессионального образования услуг (выполнение работ).
Главу V «Экономика системы высшего и послевузовского профессионального образования» Федерального закона [5] — дополнить статьей «Финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных образовательных услуг в сфере высшего профессионального образования» следующего содержания:
«1. Финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных образовательных услуг в сфере высшего профессионального образования осуществляется в виде субсидии.
Субсидии предоставляются на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием высшими учебными заведениями государственных образовательных услуг, в соответствии с требованиями бюджетного законодательства Российской Федерации.
2. Порядок определения объема и условия предоставления субсидий из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием высшими учебными заведениями государственных образовательных услуг, устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
3. Порядок и методика расчета нормативных затрат, связанных с оказанием высшими учебными заведениями государственных образовательных услуг за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, устанавливаются соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации».
В связи с тем, что порядок определения объема субсидий на возмещение нормативных затрат на оказание государственных услуг в рамках выполнения государственного задания федеральными автономными учреждениями высшего профессионального образования должен устанавливаться Правительством Российской Федерации и должен соответствовать порядку, предусмотренному для федеральных бюджетных учреждений высшего профессионального образования, следует дополнить постановление Правительства Российской Федерации от 18.03.2008 № 182 [10] положениями о составе нормативных затрат на оказание государственной услуги федеральным автономным учреждением и на содержание имущества указанного учреждения, аналогичными тем, которые предусмотрены для федерального бюджетного учреждения постановлением Правительства Российской Федерации [8].
В частности, п. 9 постановления Правительства Российской Федерации [10] целесообразно дополнить абзацами следующего содержания:
«При определении нормативных затрат на оказание федеральным автономным учреждением государственной услуги учитываются:
а) нормативные затраты, непосредственно связанные с оказанием государственной услуги;
б) нормативные затраты на общехозяйственные нужды (за исключением затрат, которые учитываются в составе нормативных затрат на содержание имущества федерального автономного учреждения).
Нормативные затраты на содержание имущества федерального автономного учреждения рассчитываются с учетом затрат:
а) на потребление электрической энергии в размере 10 % общего объема затрат федерального автономного учреждения на оплату указанного вида коммунальных платежей;
б) на потребление тепловой энергии в размере 50 % общего объема затрат федерального автономного учреждения на оплату указанного вида коммунальных платежей;
в) на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается недвижимое и
особо ценное движимое имущество, закрепленное за федеральным автономным учреждением или приобретенное им за счет средств, выделенных федеральному автономному учреждению учредителем на приобретение такого имущества, в том числе земельные участки».
Предлагаемые изменения в постановление Правительства Российской Федерации [8] связаны с установлением требования об обязательности формирования базового (отраслевого) перечня государственных услуг (работ), утверждаемого Министерством образования и науки Российской Федерации как федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере высшего профессионального образования. Данное требование определяется тем, что сформированный Ми-нобрнауки России базовый (отраслевой) перечень выступает основой для разработки ведомственных перечней непрофильными федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции и полномочия учредителей федеральных бюджетных или автономных учреждений высшего профессионального образования.
В связи с этим п. 4 постановления Правительства Российской Федерации [8] следует дополнить абзацем: «Для федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, для которой характерно наличие непрофильных федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции и полномочия учредителей федеральных бюджетных или автономных учреждений, утверждение базового (отраслевого) перечня государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) федеральными государственными учреждениями в установленной сфере деятельности, является обязательным».
Помимо внесения предлагаемых поправок в действующие нормативные правовые акты представляется целесообразным принятие такого нормативного правового акта, как приказ Министерства образования и науки Российской Федерации «Об утверждении методических рекомендаций по расчету нормативных затрат на оказание федеральным бюджетным и автономным учреждением высшего профессионального образования услуг (выполнение работ)». Разработанные Минобрна-уки России указанные методические рекомендации послужат основой для установления порядка опре-
деления нормативных затрат на оказание государственных образовательных услуг федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции и полномочия учредителей федеральных бюджетных или автономных учреждений высшего профессионального образования. Причем в связи с тем, что установленный этими органами порядок определения нормативных затрат на оказание государственной образовательной услуги для федеральных бюджетных учреждений высшего профессионального образования не может отличаться от порядка определения нормативных затрат на оказание аналогичной государственной услуги федеральными автономными учреждениями высшего профессионального образования, методические рекомендации Минобрнауки России по расчету нормативных затрат на оказание образовательных услуг должны быть едиными для федеральных бюджетных и автономных учреждений высшего профессионального образования.
Этот приказ может содержать следующие позиции:
- перечень законодательных и иных нормативных правовых актов, являющихся основой определения нормативных затрат на оказание государственных образовательных услуг в сфере высшего профессионального образования;
- формулу для расчета объема финансового обеспечения выполнения государственного задания на оказание государственных образовательных услуг в сфере высшего профессионального образования на очередной финансовый год. Она должна представлять собой произведение нормативных затрат на оказание единицы государственной образовательной услуги и объема (количества единиц) оказания государственной образовательной услуги в сфере высшего профессионального образования в соответствующем финансовом году;
- формулу для расчета нормативных затрат на оказание единицы государственной образовательной услуги в сфере высшего профессионального образования, состоящую из суммы нормативных затрат, непосредственно связанных с оказанием государственной образовательной услуги (нормативных затрат на оплату труда профессорско-преподавательского состава и начисления на выплаты по оплате труда профессорско-преподавательского состава, приобретение материальных запасов, потребляемых в процессе оказания государственной образовательной услуги, комплектование библиотечного
фонда, проведение производственной практики, иных нормативных затрат, непосредственно связанных с оказанием государственной образовательной услуги) и нормативных затрат на общехозяйственные нужды (нормативных затрат на оплату труда учебно-вспомогательного персонала и начисления на выплаты по оплате труда учебно-вспомогательного персонала, оплату труда административно-управленческого персонала и начисления на выплаты по оплате труда административно-управленческого персонала, коммунальные услуги (за исключением нормативных затрат, отнесенных к нормативным затратам на содержание имущества); иных нормативных затрат на общехозяйственные нужды);
- методы определения нормативных затрат на оказание единицы государственной образовательной услуги в сфере высшего профессионального образования;
- методику расчета нормативных затрат, непосредственно связанных с оказанием государственной образовательной услуги в сфере высшего профессионального образования и нормативных затрат на общехозяйственные нужды.
Этот приказ Министерства образования и науки Российской Федерации должен быть согласован с Министерством финансов Российской Федерации и Министерством экономического развития Российской Федерации.
Список литературы
1. Базовый (отраслевой) перечень государственных услуг (работ), оказываемых федеральными государственными учреждениями в сфере образования и науки: утв. заместителем Министра образования и науки Российской Федерации 13.11.2010 № 01-25/02вн.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
3. Ведомственный перечень государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) находящимися в ведении Минобрнауки России федеральными государственными учреждениями в качестве основных видов деятельности: утв. заместителем Министра образования и науки Российской Федерации 12.01.2011 № ИБ-2 / 02 вн.
4. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ.
5. О высшем и послевузовском профессиональном образовании: Федеральный закон от 22.08.1996 № 125-ФЗ.
6. О Методических рекомендациях по расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений: приказ Министерства финансов Российской Федерации и Министерства экономического развития Российской Федерации от 29.10.2010 № 137н/527.
7. О некоммерческих организациях: Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ.
8. О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения государственного задания: постановление Правительства Российской Федерации от 02.09.2010 № 671.
9. Об автономных учреждениях: Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ.
10. Об условиях и порядке формирования государственного задания в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения государственного задания: постановление Правительства Российской Федерации от 18.03.2008 № 182.
11. Об утверждении методических рекомендаций по формированию государственных заданий федеральным государственным учреждениям и контролю за их выполнением: приказ Министерства финансов Российской Федерации и Министерства экономического развития Российской Федерации от 29.10.2010 № 136н/526.
12. Об утверждении Порядка составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета и бюджетных росписей главных распорядителей средств федерального бюджета (главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета) : приказ Министерства финансов Российской Федерации от 17.12.2008 № 143н.
ФИНАНСОВАЯ АНАЛИТИКА
проблемы и решения 55
