CC BY
68
188
2013. Вып. 1
ВЕСТНИК УДМУРТСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
ЭКОНОМИКА И ПРАВО
УДК 349.6 В.Н. Яковлев
ВЕРХОВЕНСТВО В СИСТЕМЕ ОТРАСЛЕЙ ПРАВА - ГРАЖДАНСКОГО И ПРИРОДОРЕСУРСНЫХ В РАМКАХ КОНСТИТУЦИИ РФ И ФЕДЕРАТИВНОГО ДОГОВОРА*
Рассматривается проблема верховенства гражданского и природоресурсных отраслей права.
Ключевые слова: договор, частная собственность, «вещи», «имущество», гражданское право, эколого-природоресурсное законодательство.
I. Исторические корни современного частного гражданского права
Корни современного частного гражданского права, включающего и действующие договоры, уходят в далекое историческое прошлое. Именно тогда сформировались основы частного гражданского права и система частных гражданско-правовых контрактов. Понятие и содержание гражданского права, а также видовая классификация договоров и их применение в полной мере были восприняты последующими экономическими формациями, включая и современную Россию.
Договор - это синоним латинского слова контракт (contractus). Договором древнеримские юристы называли согласованные волеизъявления двух или более лиц о каком-либо правоотношении, которое должно было состояться между ними. Согласованная воля сторон договора должна быть направлена на достижение определенных правовых последствий: возникновение, изменение, прекращение правоотношения.
Сущность древнеримского контракта получила довольно широкое отражение (рецепцию) в современном российском гражданском праве, определяющем понятие, виды, содержание, формы договора, а также его цель, значение, функции и сферу применения. Так, например, в ГК РФ в подразделе 2 «Общие положения о договорах» (гл. 27) дается понятие договора (ст.421 ГК РФ), определяется свобода его действия (ст. 421 ГК РФ) и соотношение его с законом (ст. 422 ГК РФ). Названные и иные статьи ГК РФ во многом повторяют положения древнеримского частного права. Такое совпадение положений древнеримского частного права с современным российским гражданским правом обусловливается тем, что общественные отношения, регулируемые гражданским правом, порождены частной собственностью на основные средства производства, включая и компоненты окружающей среды [10;11].
По определению Ф. Энгельса, «римское право является настолько классическим юридическим выражением жизненных условий и конфликтов общества, в котором господствует чистая частная собственность, что все дальнейшие законодательства не могли внести в него никаких существенных изменений» [6].
С тех пор и по настоящее время частная собственность диктует и содержание законодательства, регулирующего общественные отношения, возникающие на ее основе и, используя современные понятия, рыночные отношения.
Подтверждением вывода об «успешности» рыночных отношениях в России являются, прежде всего, конституционные положения. Например, следующие:
«В РФ признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности» (п.2, ст. 9);
«Право частной собственности охраняется законом» (п.1, ст.35);
«Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов и иных лиц» (ст.36).
Цели использования частной собственности достаточно четко определены в Гражданском кодексе Российской Федерации (ГК РФ). Так, например, в абз. 3 ст.2 ГК РФ предусматривается: «Граждан-
Публикуется в авторской редакции.
ское законодательство регулирует отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, или с их участием исходя из того, что предпринимательской является самостоятельная осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг». Пунктом
I, ст. 50 ГК РФ установлено: «Юридическими лицами могут быть организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (коммерческие организации)».
II. «Вещи» и «имущество» - базис частного гражданского права и его обязательственного права и договоров
Содержание действующего эколого-природоресурсного законодательства «подогнано» под действие частного гражданского законодательства. Именно современное российское гражданское право полностью восприняло древнеримские категории об объектах правового регулирования, названых «вещи» и «имущество». Под этим же названием в договоры включены и компоненты окружающей среды, что нивелировало их с товаром, работой, услугой. Данное утверждение подтверждается содержанием следующих статей ГК РФ.
Пункт 1 статьи 129 ГК РФ предусматривает: «К объектам гражданских прав относятся вещи, имущественные права, работы и услуги (ст. 128 ГК РФ). Эти объекты могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизации юридического лица) либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте».
В пункте 3 статьи 129 ГК РФ закреплено положение о том, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способом в той мере, в которой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.
Статья 130 ГК РФ, названная «Недвижимые и движимые вещи», определяет, что земля и другие природные ресурсы - это «вещь, имущество».
Статья 130 ГК РФ (до ее изменения) устанавливала: «К недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения».
Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. № 213-Ф3 из приведенного содержания ст. 130 ГК РФ были исключены леса, обособленные водные объекты и многолетние насаждения. Они были переведены в категорию движимого имущества и включены в свободные рыночный оборот без обязательной государственной регистрации сделок с ними. Соответственно, значительно расширилось применение гражданскоправовых договоров в этой области и без их государственной регистрации.
Ш. Узаконенный примат частного гражданского права по регулированию эколого-природоресурсных отношений
Об этом примате читаем в абз. 2 п. 2 ст. 3 ГК РФ, где закреплено положение о том, что «нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу».
Какие же нормы, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу? Первоначально выделим содержание п. 1 ст. 2 ГК РФ. В нем говорится: «Гражданское законодательство определяет правовые положения участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и другие вещные права., регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные права., основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников». Обстоятельный ответ содержится в природо-ресурсных кодексах.
Требование ГК РФ о соответствии его правовым нормам подтверждается следующими извлечениями из природоресурсных кодексов и законодательств.
А. О внедрении частного гражданского законодательства в Земельный кодекс РФ (ЗК РФ)
Это подтверждается содержанием следующих статей Земельного кодекса РФ.
а) «Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством. Зе-
2013. Вып. 1 ЭКОНОМИКА И ПРАВО
мельные участки, из которых при разделе, объединении, перераспределении образуются земельные участки, прекращают свое существование с даты государственной регистрации права собственности и иных вещных прав, на все образуемые из них земельные участки...» (п.2 ст. 11.2);
б) «При объединении земельных участков, принадлежащих на праве общей собственности разным лицам, у них возникают право общей собственности на образуемый (возможно ли это? — В. Я) земельный участок в соответствии с гражданским законодательством» (п. 4 ст. 11.6);
в) «Земельные участки...могут быть предоставлены их собственниками в аренду в соответствии с гражданским законодательством» (п. 2 ст. 22);
г) «При продаже земельного участка ..арендатор земельного участка имеет преимущественное право его покупки в порядке, установленном гражданским законодательством» (п. 2 ст. 22).
Далее, с такой же ссылкой на гражданское законодательство, Земельный кодекс предлагает определить: основание возникновение права на землю (п. 1 ст. 25); ограничения оборотоспособности земельных участков (п. 2 ст. 27); порядок возмещение убытков, в том числе упущенной выгоды (п. 1 ст. 62) и др.
Обращают на себя внимание неприемлемые цивильные «вольности» законодателя по преобразованию земельных участков - природных объектов в обычные рыночные товары (вещи), которые выступают в качестве объектов договорных отношений. Выделим эти земельные «вещи»: распоряжение земельными участками, совершение с ними сделок, разделение, объединение, образование, прекращение существования земельных участков, продажа земельных участков.
По существу, здесь должна идти речь о юридических сделках с правом пользования неистребимым, рыночно необращаемым природным ресурсом, каким является земельный участок.
Б. О внедрении частного гражданского законодательства в Водный кодекс РФ (ВК РФ)
Внедрение гражданского законодательства в регулирование водных отношений подтверждается следующим:
а) «Имущественные отношения, связанные с оборотом водных объектов, определяются гражданским законодательством в той мере, в какой они не урегулированы настоящим Кодексом (п. 2 ст. 2)»;
б) «К договору водопользования применяются положения об аренде, предусмотренные гражданским законодательством....»^. 2 ст. 12);
в) «Изменение и прекращение договора водопользования осуществляется в соответствии с гражданским законодательством» (ст. 17);
г) «Передача прав и обязанностей по договору водопользования другому лицу осуществляется в соответствии с гражданским законодательством» (п. 1 ст. 19);
д) «Изъятие земельного участка, находящегося в границах зоны затопления при строительстве гидротехнического сооружения нового водохранилища, осуществляется в соответствии с земельным законодательством и гражданским законодательством» (п. 2 ст. 60).
Здесь также выделим некоторые цивильные «вольности» законодателя по преобразованию водных объектов в обычный товар (вещь) рыночного оборота, регулируемого договором водопользования, который «забыл» о договорах водопотребления, водоотведения и др. Законодатель включил в рыночный оборот водные объекты и их водные ресурсы, использовав для этого и договор аренды. По существу, законодатель «опроверг» изречение древнегреческого философа Гераклита о том, что «нельзя войти в одну и ту же воду реки».
В. О внедрении гражданского законодательства в Лесной кодекс РФ (ЛК РФ)
Внедренные положения содержатся в следующих правовых нормах ЛК РФ:
а) «Имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков и лесных насаждений, регулируются гражданским законодательством» (п. 2ст. 3);
б) «Право постоянного (бессрочного) пользования лесными участками, право ограниченного пользования чужим лесным участком (сервитут), право аренды лесных участков, а также право безвозмездного срочного пользования лесными участками возникает и прекращается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством...»(абзц. 2 ст. 9);
в) «К договору аренды лесного участка применяются положения об аренде, предусмотренные ГК РФ» (п. 3 ст. 7);
г) «К договору купли-продажи лесных насаждений применяются положения о договорах купли-продажи, предусмотренные ГК РФ» (п. 3 ст. 75);
д) «Право собственности и другие вещные права на лесные участки, ограничения (обременения) этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации (ст. 93)». Здесь отметим, что договор аренды применяется ко всем из шестнадцати видов использования лесов, установленных в ст. 25 ЛК РФ.
Из изложенного следует, что и ЛК РФ для регулирования отношений рыночного оборота лесных участков применяет договоры аренды и договоры купли продажи. Объектами этих договоров могут быть земельные участки, лесные насаждения, другое имущество и другие вещи. И здесь, как мы видим, правовой круг объектов замкнулся приравниванием объектов названных договоров к цивильным вещам или имуществу. Такое приравнивание, на наш взгляд, является неверным, о чем уже говорилось.
Г. О внедрении частного гражданского законодательства в Законе «О недрах»
В Законе «О недрах» гражданское законодательство внедрено при регулировании:
а) права государственной собственности на недра и содержащиеся в них полезные ископаемые (ст. 1.2);
б) статуса пользователей недр, включающего субъекты предпринимательской деятельности, в том числе участников простого товарищества, иностранных граждан, юридических лиц (ч. 1 ст.9);
в) перехода права пользования участками недр при реорганизации (преобразовании, присоединении) или прекращении юридического лица (ст. 17.1);
г) прекращение права пользователей недр на предоставленные им земельные участки, лесные участки, водные объекты, необходимые для ведения работ, связанных с пользованием недрами, осуществляется в соответствии с гражданским, земельным, лесным, водным законодательством и Законом «О недрах» (ст. 25) и др.
Верным и справедливым является закрепление за государством права собственности на недра. Неверным и несправедливым ни юридически, ни фактически является закрепление права собственности на добытые полезные ископаемые за добытчиками - иностранными и российскими инвесторами. Фактическими добытчиками полезных ископаемых являются рабочие (шахтеры, нефтяники, газовщики и др.) России.
Д. О внедрении частного гражданского законодательства в Федеральном законе «О соглашениях о разделе продукции»
Названный Федеральный закон предназначен для регулирования отношений, возникающих в процессе осуществления российскими и иностранными инвесторами деятельности по поиску, разведке и добыче минерального сырья на территории РФ, континентальном шельфе и (или) в пределах исключительной экономической зоны РФ. В этом законе записано, что права и обязанности сторон Соглашения, имеющие гражданско-правовой характер, регулируется гражданским законодательством (п. 3 ст. 1). Это предусматривается также:
а) при регулировании отношений по использованию имущества и имущественных прав в качестве залога для обеспечения обязательств по договору (п. 3 ст. 16);
б) при изменении условий соглашения (п. 1 ст. 1);
в) при определении ответственности сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязательств (п. 1 ст. 20).
Соглашение о разделе продукции, по существу, является договором, объект которого неверно назван «произведённая продукция». И юридически, и фактически из недр добывается природное полезное ископаемое, а не продукция (товар). Об этом подробно говорится в учебном пособии по горному праву современной России [9.С.391-393].
IV. О позициях ученых юристов
Современные известные ученые юристы - цивилисты и экологи в своих публикациях строго придерживаются гражданско-правового примата регулирования общественных отношений и в области использования и охраны окружающей среды.
2013. Вып. 1 ЭКОНОМИКА И ПРАВО
Так, профессор М.М. Брагинский утверждает, что «все договоры, регулируемые земельным, водным, лесным кодексами, законодательством о недрах и других природных ресурсах, отвечающие требованиям ст. 1 ГК РФ (т.е. построенные на началах равенства), надлежит относить к числу гражданско-правовых». Далее он продолжает: «В результате оказывается, что ко всем договорам, возникающим по поводу природных ресурсов должны применяться общие нормы гражданского права, если иное не содержится в посвященных таким договорам законодательных актах (имеется в виду, в частности, статьи Водного, Лесного и других таких же кодексов). При этом такие нормы пользуются несомненным приоритетом. И этот приоритет объясняется не иноотраслевым характером указанных норм, а тем, что они являются хотя и гражданско-правовыми, но специальными» [1].
Такой же гражданско-правовой позиции придерживается и известный ученый цивилист профессор Е.А. Суханов: «В качестве объектов гражданских правоотношений земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и другие природные ресурсы тоже относятся к категории вещей, имущества». А о соотношении земельного и гражданского права Е.А.Суханов пишет следующее: «Этот спор связан с тем, что я условно называю пережитками социализма в сознании (выделено мной.—В.Я.) В советские времена, когда земля была национализирована, у нас сложилось представление, что все, что связано с землей, это земельное право. А теперь времена поменялись. Земля, земельные ресурсы - это, конечно, предмет земельного права. Земля - как территория - предмет конституционного, международного, административного права. А вот земельный участок, имеющий кадастровый номер - это индивидуально-определенная вещь. С ней совершаются гражданско-правовые сделки - от купли - продажи до наследования. И это чистой воды гражданское право. Здесь ничего земельно-правового нет (выделено мной.— В.Я.)» [12]. В этой связи уместно подчеркнуть, что «социалистические пережитки» - это прогрессивные пережитки.
Можно только сожалеть, что профессор Е.А.Суханов из-за кадастрового номера, присвоенного земельному участку, прировнял его к обычной вещи, обычному товару, с которым можно совершать любые рыночные сделки. Земельный участок - это не товар и не цивильная вещь, а компонент окружающей среды. Почва этого участка выполняет три основные не коммерческие, а естественно-природные функции:
1) она содержит питательные вещества, необходимые для поддержания жизни, и составляет естественную среду для существования флоры и фауны;
2) это необходимая среда для обитания микроорганизмов, включая и обычного дождевого червячка - почвообразователей, творящих питательное содержимое, необходимое для жизни флоры и фауны и для выращивания необходимых продуктов для существования человека;
3) является естественным фильтром, препятствующим попаданию загрязнителей в подземные источники или в продукты питания, а также поглощает значительное количество воды от дождей, таяния снега и тем самым помогает человеку избегать наводнений.
На единых позициях с цивилистами находится и известный ученый эколог-юрист профессор Ю.Г. Жариков. Он пишет, что «в области охраны окружающей среды признается гражданско-правовая и имущественная ответственность, урегулированная в основном гражданским законодательством, но имеющая свою специфику в связи с особенностями экологических отношений». Далее он пишет, что «гражданско-правовая ответственность наступает за нарушение договорных обязательств или за нарушение имущественного внедоговорного вреда» [4]. При этом Ю.Г. Жариков свою позицию обосновывает прямой ссылкой на соответствующие статьи ГК РФ: 15, 1064 и другие статьи гл. 25 «Ответственность за нарушение обязательств» и гл. 59 «Обязательства вследствие причинения вреда».
С цивилистических позиций Ю.И. Щуплецова «причислила» природные ресурсы к вещам и имуществу. Она и свое научное исследование назвала «Вещные права на природные ресурсы: публичные и частные интересы». Содержание исследования включает самостоятельные главы о вещных правах на землю, лес и многолетние насаждения, на водные объекты, на объекты животного мира, на недра. В заключение Ю.И. Щуплецова сформулировала такой вывод: «В рамках гражданского законодательства регулируются общие вопросы владения, пользования и распоряжения природными объектами, основания приобретения и прекращения права собственности на них и их государственной регистрации».
Известный ученый-эколог профессор М.М.Бринчук обоснованно согласился с моей позицией, заявив, что «неприемлемо сравнивать земельный участок с выращенными на нем помидорами» [2].
Изложенное выше подтверждает, что действующие нормы гражданского права и отдельные нормы природоресурсных отраслей права, а также ученые- цивилисты и экологи относят компоненты окружающей среды (земельные участки, лесные участки, водохозяйственные участки и участки недр с содержащимися в них полезными ископаемыми) к вещам, к имуществу.
Явный отход законодательства и теоретических исследований от естественно-природной действительности стал объективным обоснованием для новой невостребованной научной концепции. Ее суть: компоненты окружающей среды не «вещи» и не «имущество». Они не являются также «недвижимым» и (или) «движимым» имуществом. Отношения по их использованию и охране регулируются не гражданским, а эколого-природоресурсными отраслями права [8].
Данная научная концепция была обстоятельной обоснована мною в ряде опубликованных работ, что освобождает меня от повторения [9].
Далее приведем только некоторые положения этой концепции.
Во-первых, необходимо содержание ст. 130 ГК РФ сформулировать так: «К недвижимым вещам, недвижимому имуществу относятся произведения человеческого труда, включающие здания, сооружения и другие объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно».
Во-вторых, считаю необходимым исключить из ГК РФ гл. 17 «Право собственности и другие вещные права на землю». И иные частно-собственнические статьи о природных ресурсах.
В-третьих, измененить ст. 128 ГК РФ «Объекты гражданских прав» и ст. 129 «Оборотоспособ-ность объектов гражданских прав», исключив из их содержания положения о том, что земля и другие природные ресурсы составляют «вещи» и что они могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому, иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о других природных ресурсах.
V. Опровержение внедрения норм частно-гражданского права в природоресурсные отрасли права
Наряду с обоснованиями, исключающими возможность причисления компонентов окружающей среды к «вещам» и (или) «имуществу», изложенными в моих статьях, приведем дополнительные естественно-природные обоснования, которые содержатся непосредственно в нормах природоресурсных кодексов.
Земельный кодекс РФ подтверждает вышесказанное следующими правовыми нормами:
а) учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности (пп. 1 п. 1 ст. 1);
б) для оценки состояния почвы в целях охраны здоровья, человека и окружающей среды Правительством РФ устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов и других загрязняющих почву биологических веществ (п. 5 ст. 13);
в) использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенными для использования способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту (ч. 2 ст. 42).
Прочтем еще раз внимательно вышеприведенное и убедим названных и иных «неверующих» ученых-цивилистов и экологов, что земля и другие природные ресурсы никогда не были оборотно-рыночными «вещами» «имуществом» и не должны быть закреплены в этом качестве как объекты договоров в природоресурсном и ином законодательстве. Эти земельные и иные природоресурсные участки составляют объекты эколого-природоресурсных договоров, а не договоров частного гражданского права.
Водный кодекс РФ исключает возможность отнесения водных объектов и содержащейся в них воды к «вещам» и «имуществу». Подтверждением являются следующие правовые нормы:
а) признание значимости водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека. Регулирование водных отношений осуществляется исходя из представления о водном объекте как важнейшей части окружающей среды, среды обитания объектов животного и растительного мира, в
2013. Вып. 1 ЭКОНОМИКА И ПРАВО
том числе водных биологических ресурсов, как о природном ресурсе, используемом человеком для личных и бытовых нужд, осуществления хозяйственной и иной деятельности (п. 1 абз. 1 ст. 3);
б) классификация поверхностных водных объектов и подземных водных объектов дана в зависимости от особенностей их режима, физико-географических, морфологических и других особенностей (п. 1 ст. 5);
в) для целей питьевого и хозяйственно-бытового водопользования должны использоваться защищенные от загрязнения и засорения поверхностные водные объекты и подземные водные объекты, предоставление которых для указанных целей определяется на основании санитарно-эпидемиологического заключения (п. 1 ст. 43).
Изложенное дополняется тем, что воде принадлежит важнейшая роль в геологической истории Земли и возникновении жизни, в формировании физической и экологической среды, климата и погоды на нашей планете. Без воды невозможно существование живых организмов, человека, животного и растительного мира. Вода - обязательный компонент практически всех технологических процессов как сельскохозяйственного, так и промышленного производства. Нельзя включать водные ресурсы в состав «вещей» и (или) «имущества» (товар, работа, услуги). Поэтому водные объекты, воды, являющиеся объектами договора водопользования, водопотребления, водообеспечения и транспортировка вод, являются природоресурсными объектами, а договоры по их использованию и охране -эколого-природоресурсными договорами, а не частными гражданско-правовыми.
Лесной кодекс РФ объективно включает следующие нормы, которые исключают возможность отнесения лесных участков к частным гражданско-правовым категориям, названным «вещи» и (или) «имущество»:
а) сохранение средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения прав каждого на благоприятную окружающую среду (п. 2 ст. 1);
б) использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются исходя из понятий о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе (ст. 5);
в) освоение лесов осуществляется в целях обеспечения их многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования, а также развития лесной промышленности (п. 1 ст. 12).
Отсюда следует вывод: лесные участки как составная часть экологической системы, как природный ресурс образуют объект не гражданско-правовых рыночных договоров, а эколого-природоресурсных договоров, которые в своей совокупности образуют самостоятельную систему договоров.
Закон РФ «О недрах» также объективно не признает недра и содержащиеся в них полезные ископаемые в качестве «вещей» и (или) «имущества». Это подтверждается следующими правовыми нормами:
а) недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающихся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения (абз. 1 Предисловия);
б) недра в границах территории РФ, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью (абз. 1 ст. 1.2);
в) участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаются в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами (абз. 2 ст. 1.2).
Отсюда следует: в правоотношениях с недрами отчуждается не «вещь» и не «имущество», а права пользования недрами и содержащимися в них полезными ископаемыми.
Обобщая изложенное, можно сформулировать два вывода.
Первый вывод. Ни один из рассмотренных видов природных ресурсов (их компонентов) не может выступать в качестве объекта гражданско-правовых договоров. Основание одно: компоненты окружающей среды не «вещь» и не «имущество». Они не являются товаром, работой, услугой. Поэтому отношения, возникающие по поводу их использования и охраны, регулируются нормами не гражданского права, а нормами эколого-природоресурсных отраслей права, не гражданско-правовыми договорами, а самостоятельными эколого-природоресурсными договорами.
Второй вывод. В области регулирования отношений использования и охраны природных ресурсов сложилась новая природоресурсная система права. Она включает и самостоятельные эколого-природоресурсные отрасли права (земельного, водного, лесного, горного и др.), и свою систему договоров, которая регулируется нормами не частного гражданского права, а нормами эколого-природоресурсных отраслей права. Эти отрасли должны базироваться не на частной собственности, а на достоянии (собственности) народов на землю и другие природные ресурсы. Объекты регулирования договорами являются не «вещью» и не «имуществом», не товаром, работой, услугой, а компонентами окружающей среды, не подверженными рыночному обороту. В этом плане подлежат полной перестройке нормы гражданского права и нормы эколого-природоресурстных и иных отраслей права под углом зрения достояния народов (их собственности) на землю и другие природные ресурсы.
VI. Земля и другие природные ресурсы - достояние (собственность) народа, а не частная собственность отдельных лиц
Для окончательного решения рассматриваемой проблемы необходимо обоснование того, что земля, недра, воды, растительный и животный мир являются собственностью народа (общенародным достоянием) только в форме государственной собственности. При этом частная собственность на природные ресурсы исключается. В действующем российском законодательстве необходимые правовые обоснования этого имеются. Назовем их.
Первое правовое обоснование - это Декларация «О государственном суверенитете Российской Советской Федеральной Социалистической Республики», принятая Съездом народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 г. № 22-1.
В абз. 3 ст. 5 Декларации закреплено положение об исключительном праве народа на владение, пользование и распоряжение национальным богатством России. В действующей тогда Конституции РСФСР, в ст. 11 предусматривалась, что «государственная собственность - общее достояние всего советского народа, основная форма социалистической собственности». Далее записано: «В исключительной собственности государства находятся: земля, ее недра, воды, леса».
Названная Декларация действует и ныне. Следовательно, и положение об исключительном праве народа на национальные богатства, какими являются земля, ее недра, воды и леса, также действует.
В п. 3 ст. 11 Проекта Конституции РФ, вынесенном на всенародное голосование, содержалось важнейшая правовая норма следующего содержания:
«Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий».
Данная правовая норма, после всенародного голосования, вошла в ныне действующую Конституцию РФ.
Второе правовое обоснование. Это Федеративный договор от 31 марта 1992 г. Согласно его содержанию предметы ведения и полномочий подразделяются на три группы: 1) предмет ведения РФ;
2) предмет совместного ведения федеральных органов государственной власти РФ и органов государственной власти республик в составе РФ;
3) предмет ведения республик в составе РФ. Эта группа включала следующую основополагающую правовую норму: «Земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих республик» (п.3, ст.Ш Федеративного договора).
Следует отметить, что в основном содержание предметов ведения по указанным выше двум группам вошло в Проект Конституции РФ и в нынешнюю Конституцию РФ.
Только норме третей группы о предмете ведения республик в составе Российской Федерации, касающейся достояния (собственности) народа на землю и другие природные ресурсы, не повезло. Данная правовая норма была предана забвению (исключена). Она была заменена иной правовой нормой - п. 2 ст. 9 Проекта Конституции РФ, вынесенного на всенародное голосование, а затем после референдума он вошел и в ныне действующую Конституцию РФ.
Суть п. 2 ст. 9 Конституции РФ следующая: «Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности».
2013. Вып. 1 ЭКОНОМИКА И ПРАВО
Кем и почему были исключены положения п.3 ст. III Федеративного договора, не известно. Известно одно: была нарушена ст. III Федеративного договора, предусматривающая, что «установленное настоящим договором разграничение предметов ведения и полномочий не может быть изменено в одностороннем порядке».
Факт одностороннего изменения положений, установленных Федеративным договором, налицо. Выход из этой противоправной ситуации один: признать, что и в настоящее время действует п. 3 ст. III Федеративного договора, закрепляющий достояние (собственность) народа на землю и другие природные ресурсы, и включить его в нынешнюю Конституцию РФ. Одновременно необходимо полностью исключить из неё п. 2 ст. 9, устанавливающий частную собственность на природные ресурсы. Иного пути нет.
В этой нелегитимной ситуации неприемлемой и неприменяемой является правовая норма «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ о том, что «в случае несоответствия положениям Конституции РФ положения Федеративного договора действует положение Конституции РФ».
Неприемлемость и неприменимость приведенного конституционного положения объясняется весьма просто: неправда, возведенная в закон, исполнению не подлежит. Как говорили еще древние римляне: «Благо народа - высший закон» (Salus populi suprema lex). С выходом на нашу тему это означает: достояние (собственность) народа на природные ресурсы выше частной собственности на них.
В подтверждение этого архиважного вывода Федеративный договор предлагает вопрос владения, распоряжения землей, недрами и другими природными ресурсами регулировать Основами законодательства РФ и законодательством республик в её составе.
Обратимся к Основам гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик от 31 мая 1991 г., которые действовали и на территории РФ до 1 января 1995 г., то есть до введения в действие ч. 1 Гражданского кодекса РФ.
В ст. 49 Основ «Права на земельные участки и другие природные объекты» были закреплены следующие правовые положения:
«1. Земельные участки предоставляются гражданам в пожизненное наследуемое владение или в пользование для производства сельскохозяйственной продукции, в том числе для ведения подсобного хозяйства и садоводства, для возведения и использования жилых домов и иных строений на право собственности, а также для удовлетворения других нужд, предусмотренных законодательными актами.
Законодательными актами республик может быть предусмотрена передача гражданам земельных участком в собственность.
2. Юридическим лицам земельные участки и другие природные объекты предоставляются во владение и пользование».
Из содержания этой статьи можно сделать два значительных вывода.
1. Федеративный договор и Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик установили на землю, воды, растительный и животный мир только одну форму собственности - собственность (достояние) народов, проживающих на территории республик в составе РФ. Соответственно, гражданам и юридическим лицам земля и другие природные ресурсы должны были предоставляться только во владение и пользование, что закреплено и в Федеративном договоре.
2. Частная собственность на землю РФ и природные ресурсы не допускалась, то есть была исключена. Предусматривалась возможность установления собственности граждан на земельные участки и только по законодательным актам республик в составе РФ.
Этим, на наш взгляд, объясняется и самовольное включение нового подп. «в» п. 1 ст. 72 Конституции РФ по предмету совместного ведения РФ и субъектов РФ, предусматривающего вопросы владения, пользования и распоряжение землей, недрами, водными и другими водными ресурсами. Включение данного пункта в предмет совместного ведения не был согласован с подписантами Федеративного договора, чем подтверждается его недействительность.
Вышеизложенное приводит нас к следующим умозаключениям.
1. Народы Российской Федерации, участвовавшие в референдуме, не высказались по поводу содержания п. 3 ст. III Федеративного договора, касающегося их достояния на землю и другие природные ресурсы. В Проекте Конституции РФ, вынесенной на всенародный референдум, данный пункт отсутствовал. В этом бесспорно повинны составители Проекта Конституции. Президентом РФ был подписан Закон от 21 апреля1992 г. №2708-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Ос-
новного закона) РСФСР», принятый в связи с подписанием Федеративного договора. Из дополнений к закону почему-то был изъят п.3 ст.Ш Федеративного договора.
2. Статья VII Федеративного договора императивно предписывает: «Установленное настоящим Договором разграничение предметов ведения и полномочий не может быть изменено в одностороннем порядке». Для этого требовалось согласованное решение полномочных представителей 18 республик в составе России. Однако такое решение не было принято. Не было принято и решение о включении этого пункта в ст. 9 Проекта Конституции РФ.
3. Следует исключить подп. «в» п. 1 ст. 72 Конституции РФ, предусматривающий отнесение «вопросов владения, пользование и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами» к совместному ведению РФ и субъектов РФ. Данного пункта не было в ст. 11.1 Федеративного договора, и, как было отмечено, он был внесен в эту статью составителями Проекта Конституции РФ без согласованного решения полномочных представителей республик - авторов Федеративного договора.
Объективно оценивая изложенные умозаключения, основывающиеся на обстоятельном сравнительном правовом анализе содержания Декларации о государственном суверенитете РСФСР, утвержденной съездом народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 г. № 22-1, и Федеративного договора от 31 марта 1992 г., одобренном Съездом народных депутатов РСФСР от 10 апреля 1992 г., а также понимая всю ответственность перед обществом и трудовым народом России заявляю:
1.О признании действующими и ныне положений абз. 3 ст. 5 Декларации о государственном суверенитете РСФСР об «исключительных правах народа на владение, пользование, распоряжение национальным богатством России».
2. О признании действующими и ныне положений п. 3 ст. III Федеративного договора о том, что «земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих республик».
3. О признании нелегитимными частнособственнических правовых положений Конституции РФ, содержащихся в п. 2 ст. 9, п. 1 ст. 35 и пп. 1 и 2 ст. 36. Эти положения Конституции подлежат отмене.
4. О признании нелегитимной Концепции совершенствования гражданского законодательства, которая положена в основу изменений в Гражданский кодекс РФ и иные федеральные законы. Положения данной концепции базируются на частной собственности на основные средства производства, включая землю и другие природные ресурсы. Данная концепция и другие соответствующей федеральные законы подлежат отмене.
5. О необходимости обсуждения проблемы правомерности принятия Конституции РФ всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. При этом признать, что основополагающим вопросом является следующий: способен ли участник всенародного голосования на 137 вопросов статей Конституции РФ плюс 8 правовых пунктов (вопросов) «Заключительных и переходных положений», а всего на 145 вопросов Конституции РФ дать только один ответ «да» или «нет»? Попроще говоря, возможно ли на 145 разнообразных и нередко противоречивых вопросов дать только один ответ - положительный или отрицательный? В этом выражается основная суть возможности признания нелегитимной нынешней Конституции РФ, якобы принятой всенародным голосованием. Имеются и иные дополнительные обоснования решения данной проблемы. О чем скажем в другой статье.
6. О признании необходимости разработки новой Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ, природоресурсных кодексов и законов, основой которых должны стать положения Декларации о Государственном суверенитете РСФСР и Федеративного договор от 31 марта 1992 г.
7. О недоверии ученым и практикам - разработчикам Концепции совершенствования гражданского законодательства и законодательства иных отраслей права, базирующихся на частной собственности на основные средства производства, включая землю и другие природные ресурсы.
8. О необходимости развертывания широкого профессионального обсуждения предложенных мною выводов. Одним из основных пунктов обсуждения должно стать восстановление народного достояния (собственности) народов на основные средства производства и иные природные ресурсы.
9. О необходимости обобщения и придания гласности деятельности органов государственной власти за последние 20 лет и уровня нанесенного ими ущерба народу вследствие императивного и без волеизъявления народа введения в России частной собственности на основные средства производства, включая землю и другие природные ресурсы.
В современной системе отраслей права и всего законодательства России отсутствует не только межотраслевое, но и иное верховенство, ибо отсутствует верховенство Конституции Российской Федерации. Как и более двадцати лет тому назад, имеется верховенство только Декларации о Государственном суверенитете РСФСР 1990 г. и Федеративного договора от 31 марта 1992 г. Их верховенство должно стать составной частью Конституции (Основного Закона) РСФСР (1978 г. с последующими изменениями), которая действует и ныне. Президенту РФ В.В.Путину надлежит исполнить предписания названных нормативно-правовых актов. Пожалуй, здесь сказано достаточно.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Брагинский М.М., Витрянский В.В. Договорное право. Книга первая. Общие положения. М.: Статут, 1999. С. 26.
2. Бринчук М.М. Соотношение экологического права с другими отраслями // Государство и право. 2009. № 7. С. 25-37.
3. Гражданское право: в 2 т.: учебник /отв. ред. Е.А.Суханов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: БЕК, 1998. Т.1. С. 301.
4. Институты экологического права / под рук. С.А. Боголюбова. М.: Эксмо, 2012. С. 251-253.
5. Конституционные установления - основополагающие принципы концепции совершенствования гражданского и иных отраслей законодательства современной России // Аграрное и земельное право. 2010. № 2 (62). С. 20-34.
6. Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 21. С. 412.
7. Щуплецова Ю.И. Вещные права на природные ресурсы: публичные и частные интересы. М.: Юриспруденция, 2011. 153 с.
8. Яковлев В.Н. Земля - неотчуждаемое достояние народа. Ижевск, 2011. С. 147-160.
9. Яковлев В.Н. Горное право современной России (конец ХХ - начало XXI века): учеб. пособие. М.: Норма: ИНФРА-М, 2012. С. 85-86.
10. Яковлев В.Н. Компоненты окружающей среды - не вещи, не имущество, отношения по их использованию и охране - предмет регулирования экологической и природоресурсных отраслей права // Российская юстиция. 2010. № 8. С. 5-11.
11. Яковлева В.Н. Древнеримское частное право и современное российское гражданское право. М.: Волтерс Клувер, 2010. 960 с.
12. Суханов Е.А. Интернет-интервью от 29 декабря 2008 г. URL : http//www. consultant.ru/law/interview/sukhanov. html
Поступила в редакцию 21.11.12
V.N. Yakovlev
The rule of law in the system sectors - civil and natural resource under the Constitution and the Federal Treaty
The problem of the rule of the civil and natural resource areas of law is considered.
Keywords: contract, private property, the «thing», «property», civil rights, environmental and natural resources legislation.
Яковлев Василий Никитович, Yakovlev V.N., doctor of law, professor
доктоР юридических гаук профессор, Udmurt State University
заслУженный деятель науки РФ 426034, Russia, Izhevsk, Universitetskaya st., 1/4 ФГБОУ ВПО «Удмуртский государственный университет» 426034, Россия, г. Ижевск, ул. Университетская,! (корп. 4)
