CC BY
186
Харитонов Илья Константинович
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры гражданского права и процесса Краснодарского университета МВД России (e-mail: [email protected])
Яшин Вячеслав Николаевич
адъюнкт Академии управления МВД России (e-mail: [email protected])
Исторические предпосылки формирования
полиции в современной России
В статье рассматривается историческое развитие полиции (милиции) как одного из важнейших институтов государства. Анализируются вопросы зарождения и развития полиции на отдельных отрезках становления Российского государства и общества. Отмечается, что каждому историческому этапу присущи свои особенности формирования полиции, что находит свое проявление в соответствующих принципах деятельности, функциях и организации полиции.
Ключевые слова: государственная служба, милиция, полиция, подразделения полиции.
I.K. Haritonov, Master of Law, Senior Lecturer of the Chair of Civil Law and Procedure of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: [email protected];
V.N. Yashin, Adjunct of the Academy of Management of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: [email protected]
Historical background of the formation police in modern Russia
In the article the authors examine the historical development of the police as one of the most important institutions of the state. Analyze the origin and development of the police in some parts of the formation of the Russian state and society. It is established that each historical stage has its own characteristics of formation of the police that is reflected in the relevant principles, functions and organization of the police.
Key words: public service, militia, police, police subdivisions.
Вначале своего исследования хотелось бы отметить, что в литературе недостаточно внимания уделяется изучению истории развития полиции. Необходимо отметить, что становление полиции в России происходит под влиянием, в том числе, и исторических предпосылок, сформировавшихся за многие годы развития полиции. Она меняла свое наименование, корректировались ее функции, организация, принципы деятельности, но при этом полиция оставалась и остается важным институтом государства, основной целью которого являются защита и охрана прав и свобод человека и гражданина, поддержание правопорядка в стране [1].
Наиболее значительные успехи по исследованию правовых аспектов деятельности полиции были достигнуты в трудах государствове-дов В.Ф. Дерюжинского, И.П. Высоцкого [2; 3]. В советской историографии наиболее признанными работами в этой области являются труды Р.С. Мулукаева [4] и др.
Еще в конце XIX в. Ф.А. Брокгауз и И.А. Ефрон утверждали, что «служба государственная... есть результат долгого исторического процесса, находящегося в тесной связи с развитием самого государства» [5].
Общеизвестно, что служба в полиции представляет собой разновидность государственной службы. Данный вид службы имеет определенную историю развития.
Причем каждому историческому этапу развития соответствуют определенные принципы формирования, задачи и функции, обусловленные потребностями общества и государства.
К общим чертам всего исторического развития полиции условно можно отнести следующие характеристики: территориальный принцип ее организации; государственную природу; полифункциональность; правоохранительную направленность; единоначалие. Рассмотрим, как в действительности происходило зарождение и развитие данного института государства.
Историю развития полиции можно условно разделить на несколько этапов: первый - дореволюционный период, второй - советский период, третий можно обозначить как современный период.
Рассмотрим основные вехи становления современного института полиции.
Возникновение в России специализированных полицейских органов связано с реформами Петра I и становлением Российской империи как великой европейской державы.
39
25 мая (5 июня по новому стилю) 1718 г. была учреждена должность санкт-петербургского генерал-полицмейстера - начальника главной полицмейстерской канцелярии и издан руководящий документ «Пункты, данные Санкт-Петербургскому генерал-полицмейстеру» [6].
Для данного периода были характеры следующие отличительные особенности деятельности полиции: многофункциональность, военизированный характер, кадровая связь с армией, активное привлечение населения к выполнению административно-полицейских обязанностей.
В это время за полицией были закреплены несвойственные ей функции, в частности надзор за благоустройством и санитарией, а также обеспечение пожарной безопасности.
Следующий этап становления полиции приходится на 1802 г., когда был принят манифест «Об учреждении министерств». Данный этап характеризуется продолжением становления и укрепления полиции.
Еще до публикации манифеста 8 сентября 1802 г. В.П. Кочубей был заинтересован в образовании Министерства внутренних дел и принимал активное участие в его создании, привлекая сотрудников, которые работали в его кабинете, в том числе и М. Сперанского [7]. После того как манифест вступил в силу, ми -нистр внутренних дел начал организовывать деятельность Министерства, для чего создан Департамент внутренних дел. Департамент включал в себя четыре экспедиции, исполняющие функции управления снабжения продовольствием, благочиния, сельского хозяйства и приказов общественного призрения. Департамент создавался не с целью управления всеми делами - он выступал в качестве главной канцелярии Министерства.
В 1810 г. произошло выделение из Министерства внутренних дел Министерства полиции, которое начало выполнять функции благочиния, а Министерство внутренних дел сохранило функции обеспечения и контроля в различных сферах деятельности государства.
Указанная стадия характеризуется усилением правоохранительных аспектов полицейской деятельности. В качестве ведущего направления нового курса императора Николая I стала борьба с революционным движением как внутри государства, так и во внешней политике со странами Западной Европы. Для внутренней борьбы с вольнодумством 3 июля 1826 г. Николай I учредил третье отделение канцелярии его Императорского Величества с целью расширения полицейского аппарата. С этого момента началась история тайной полиции в Российской империи.
Реформы второй половины Х1Х в., ознаменованные отменой крепостного права, разви-
тием капитализма, задали новое направление развитию полиции. В частности, это привело к изменениям в организации и в содержании деятельности полиции. Потеря помещиками собственности на крестьянина означала также потерю своих полицейских прав, что обусловило необходимость создания новых полицейских структур на уровне округа, особенно если учесть, что правящие круги после отмены крепостного права ожидали крестьянских бунтов. Именно эти причины и привели к реформе полиции, и начать было решено снизу - с округа.
Соответствующие предложения, называемые «Основными принципами реформирования полиции», были утверждены Александром II 25 марта 1859 г. Суть планируемых реформ заключалась в следующем: слияние городской и земской полиции под руководством уездного исправника, назначаемого правительством; исключение обязанностей полицейского расследования из хозяйственно-административной части (которая должна была создать специальные структуры управления); более точное определение сферы деятельности, прав и обязанностей полиции в отношении губернаторов и других органов власти как в обычное время, так и в чрезвычайных ситуациях.
Проекты «великих реформ» были разработаны группой министров. Наряду с реформой земств, судов, армии, особая позиция была в отношении Министерства внутренних дел. Первым шагом в этом направлении стала смена министра внутренних дел С.С. Ланского на П.А. Валуева, который взял на себя ответственность за осуществление реформы на основании указа от 4 июля 1858 г., разработанного Н.И. Милютиным. В указе содержались следующие положения: назначать сотрудников полиции от правительства; объединить городскую полицию с уездной.
П.А. Валуев продолжил политику своего предшественника. В результате его деятельности был издан указ от 25 декабря 1862, который установил временные правила о структуре полиции в 44 губерниях России [8]. Согласно этому указу городская полиция объединилась с окружной, местной полицией под контролем городской полиции. Помимо административных подразделений, в городах было введено деление на полицейские участки и околотки. Все эти меры помогли систематизировать работу и создать систему координации и подчинения в структуре Министерства внутренних дел.
Что касается советского периода, то с 1917 по 1993 г. не было никакого специального законодательного акта о государственной службе.
Этот период характеризуется переходом от добровольной милиции к профессиональной, карательной полиции.
В качестве одной из важнейших задач коммунистического строительства в области раз-
40
вития советского государственного управления КПСС потребовала дальнейшего укрепления верховенства закона, полной защиты прав и законных интересов советских граждан. «Партия ставит задачу, - говорилось в Программе КПСС, - обеспечение строгого соблюдения социалистической законности, устранение каких-либо нарушений закона, борьба с преступностью, устранение всех причин, которые порождают ее» [9].
10 ноября (28 октября по старому стилю) 1917 г. Народный комиссариат внутренних дел (НКВД) принял постановление «О рабочей милиции», установив, что все Советы рабочих и солдатских депутатов учреждают рабочую милицию, которая целиком и полностью находится под юрисдикцией Советов рабочих и солдатских депутатов. Это решение стало правовой основой для создания советской милиции.
10 мая 1918 г. коллегией НКВД РСФСР было принято решение, что «милиция существует как постоянный штат людей, выполняющих специальные функции». С тех пор милиция из «народной» начинает переходить в профессиональную.
12 октября 1918 г. НКВД и Наркомат юстиции утвердили Инструкцию об организации советской рабоче-крестьянской милиции, юридически закрепив создание профессиональной милиции в РСФСР как «исполнительного органа рабочих и крестьян», состоящего в непосредственном ведении местных советов и под руководством НКВД.
В 1920 г. ВЦИК впервые было утверждено Положение о рабоче-крестьянской милиции. В структуру милиции стали входить: городская и уездная милиция, промышленная, железнодорожная, водная (речная, морская), розыскная милиция. Служба в милиции была добровольной.
В структуре милиции с течением времени появились новые подразделения. В 1936 г. были созданы подразделения Государственной автомобильной инспекции (Гаи), а в 1937 г. - отдел по борьбе с хищениями социалистической собственности (ОБХСС).
В 1941 г. в составе Главного управления рабоче-крестьянской милиции были образованы отделы уголовного розыска, ОБХСС, наружной службы, дорожной милиции, железнодорожной милиции, паспортный, научно-технический, по борьбе с бандитизмом. Впоследствии в разные годы в состав милиции входили отряды милиции специального назначения - спецназ (1987), отряды милиции особого назначения -ОМОН (1988), Главное управление по борьбе с организованной преступностью - ГУБОП (1992) и др. В 1990 г. в России было создано Национальное центральное бюро Интерпола.
Первоначально милиция подчинялась и входила в состав НКВД РСФСР (1917-1930).
15 декабря 1930 г. Центральный исполнительный комитет (ЦИК) и Совет народных комиссаров (СНК) СССР приняли постановление «О ликвидации наркомата внутренних дел союзных и автономных республик». После отмены наркоматов на базе отделов коммунального хозяйства, милиции и уголовного розыска были созданы такие же подразделения при СНК РСФСР. Такой порядок сохранялся до 1934 г. [10].
В связи с этим интересно определение задач, возложенных на милицию Положением о НКВД, утвержденным ЦИК и СНК РСФСР 24 мая 1922 г. Защита прав человека и личности в данном положении не предусматривалась. Отчетность также отразила эту особенность советского уголовного права. В отчетах под заголовком «информация о преступлениях, зарегистрированных милицией» преступления указывались в следующем порядке: контрреволюционные преступления, преступления против общественного порядка, должностные преступления, нарушение правил об отделении церкви и государства, экономические преступления, а затем преступления против личности [11].
С 1991 г. милиция перешла в ведение Министерства внутренних дел РСФСР.
В соответствии с Законом о милиции милиция в Российской Федерации - это система государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и имеющих право использовать принудительные меры в пределах, установленных настоящим Законом и другими федеральными законами [12].
В соответствии с этим законом милиция в России подразделялась на криминальную и милицию общественной безопасности (МОБ). В состав криминальной милиции вошли подразделения уголовного розыска, по борьбе с экономическими преступлениями, по борьбе с незаконным оборотом наркотиков, по противодействию экстремизму и др. В состав МОБ вошли дежурные части, участковые инспекторы милиции, Государственная инспекция безопасности дорожного движения МВД России, изоляторы временного содержания подозреваемых и обвиняемых, специальные приемники для содержания лиц, арестованных в административном порядке, и другие подразделения.
В декабре 1991 г. после того, как Президент СССР Михаил Горбачев ушел в отставку, был принят Закон РСФСР «Об изменении названия государства Российская Советская Федеративная социалистическая республика» [13], в соответствии с которым РСФСР ста-
41
ла Российской Федерацией (Россией). В связи с этим все органы, учреждения и организации Министерства внутренних дел СССР на территории России были переданы под юрисдикцию России, с включением в систему МВД России.
К 2004 г. в структуре МВД России насчитывалось 37 отделов (управлений). 5 ноября 2004 г. Президентом был подписан указ, в соответствии с которым эти отделы были заменены 15 департаментами.
С 1 марта 2011 г. вступил в силу Федеральный закон «О полиции». Закон определяет
статус, права и обязанности сотрудника полиции; освобождает полицию от дублирующих и несвойственных функций, закрепляет партнерскую модель отношений между полицией и обществом.
Изменение наименования, принципов, задач деятельности полиции подтверждает изменение самой природы данного вида государственной службы, его ориентированность на выполнение общегосударственных целей, профессионализм и служение закону.
1. Харитонов И. К. Проблемы правового регулирования государственной службы в Российской Федерации // Общество и право. 2015. № 2(52). С. 40-44.
2. Высоцкий И. П. Санкт-Петербургская столичная полиция и градоначальство (17031903 г.): крат. ист. очерк. СПб., 1903.
3. Дерюжинский В.Ф. Полицейское право: пособие для студентов. СПБ., 1903.
4. Мулукаев Р. С. Развитие системы управления органов внутренних дел СССР: лекция. М., 1979.
5. ЭнциклопедическШ словарь Брокгауза и Ефрона. СПб., 1890-1907.
6. Кубышко В.Л. Возрождение права на память //Полиция России. 2016. № 2. С. 44-47.
7. Сперанский М.М. Проекты и записки. М.; Л., 1961.
8. Валуев П.А. Дневник П.А. Валуева, министра внутренних дел: в 2 т. М., 1961. Т. 1: 1861-1864 гг.
9. Солопанов Ю.В., Мурашов С. В. Советская милиция как орган охраны общественного порядка // Советское государство и право. 1962. № 12. С. 111-119.
10. Камалова Г. Т., Зорина Р.Ф. Советская милиция в борьбе с преступностью в годы НЭПа //Вестник ЮУрГУ. 2012. № 43.
11. Чапчиков С.Ю. Комментарий к Федеральному закону от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» (постатейный). М., 2012.
12. О советской милиции: закон СССР от 6 марта 1991 г. № 2001-1 //Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1991. № 12. Ст. 319.
13. Об изменении наименования государства Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика: закон РСФСР от 25 дек. 1991 г. № 2094-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ от 9 янв. 1992 г. № 2. Ст. 62.
1. Kharitonov I.K. Problems of legal regulation of civil service in the Russian Federation // Society and law. 2015. № 2(52). P. 40-44.
2. Vysotsky I. P. St. Petersburg capital police and local authority (1703-1903): historical essay. St. Petersburg, 1903.
3. Deryuzhinsky V.F. Police law: study aid for students. St. Petersburg, 1903.
4. Mulukaev R.S. Development of the Interior of the USSR government system: lecture. Moscow, 1979.
5. Ensyclopedia of Brockhaus and Efron. St. Petersburg, 1890-1907.
6. Kubyshko V.L. The revival of the right to memory // Russian police. 2016. № 2. P. 44-47.
7. Speransky M.M. Projects and notes. Moscow; Leningrad. 1961.
8. Valuev P.A. Blog of P.A. Valuev, Minister of Internal Affairs: in 2 vol. Moscow, 1961. Vol. 1: 1861-1864.
9. Solopanov Yu.V., Murashov S.V Soviet militia as an organ of protection of public order // Soviet state and law.1962. № 12. P. 111-119.
10. Kamalova G.T., Zorina R.F. Soviet militia in combating crime in the years of the NEP // Bull. of SUSU. 2012. № 43.
11. Chapchikov S.Yu. Commentary to the Federal law d.d. February 7, 2011 № 3-FL «On Police» (itemized). Moscow, 2012.
12. On the Soviet militia: law of the USSR d.d. March 6, 1991 № 2001-I // Bull. of the Congress of People's Deputies of the USSR and the Supreme Soviet of the USSR. 1991. № 12. Art. 319.
13. On changing the name of the State Russian Soviet Federative Socialist Republic: law of the RSFSR d.d. Dec. 25, 1991 № 2094-1 // Bull. of the Congress of People's Deputies of the Russian Federation and the Supreme Soviet of the Russian Federation. 1992. № 2. Art. 62.
42
