CC BY
135
УДК 352.075.2
ИССЛЕДОВАНИЕ АУТЕНТИЧНОСТИ ПОНЯТИЙ: «МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ», «МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ», «МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ»
Аннотация. В современной нормативно-правовой базе до настоящего времени отсутствует разделение понятий: «местное самоуправление», «местное управление», «муниципальное управление». В работе предлагается уточнение понятий на основе общей теории менеджмента. При этом именно уточнение этих понятий может дать ключ к пониманию некоторых процессов, происходящих в настоящее время, когда происходит самоидентификация места и роли граждан в обществе.
Ключевые слова: местное самоуправление, местное управление, муниципальное управление, государственная власть, базовая модель самоуправления.
RESEARCH OF AUTHENTICITY OF CONCEPTS: «LOCAL GOVERNMENT», «LOCAL MANAGEMENT», «MUNICIPAL MANAGEMENT»
Abstract. In modern standard and legal base there is no division of concepts so far: «local government», «local management», «municipal management». In work specification of concepts on the basis of the general theory of management is offered. Thus specification of these concepts can furnish the clue to understanding of some processes happening now when there is a self-identification of a place and role of citizens in society.
Keywords: Local government, local management, municipal management, government, basic model of self-government.
Местное самоуправление (далее МСУ) представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан и - в этом качестве - составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти (инструментом демократического участия граждан в управлении общими делами) и элементом рыночной экономической системы (восполняя пробелы рынка в части оказания услуг жителям и координации хозяйственной деятельности) [7, с. 9].
Мировой и отечественный опыт констатирует, что структура государственной власти может быть эффективной и устойчивой лишь тогда, когда ее подкрепляет жизнеспособная система местного управления и самоуправления.
Чтобы определить место МСУ в системе публичной власти, его взаимосвязь с другими институтами, функционирующими на местном уровне, необходимо, прежде всего, определить соотношение понятий «местное управление», «местное самоуправление» и «муниципальное управление».
Следует отметить, что отечественные и зарубежные исследователи, используя данные термины, вкладывают в них порой разный смысл. Прежде всего «местное управление» и «местное самоуправление» зачастую разделяется на две различные системы, параллельно функционирующие на местном уровне. При этом под местным управлением понимаются органы, назначаемые из центра и представляющие государственную администрацию на местах, а под МСУ - местные представительные органы [6, с. 164].
На наш взгляд, местное управление является всеобъемлющим и охватывает все единицы управления ниже общенационального уровня в унитарных государствах и ниже уровня субъекта федерации в федеративных государствах. В этой связи более адекватным представляется подход, предполагающий не противопоставление МСУ местному управлению, а рассмотрение их во взаимодействии [5, с. 263-266]. Фактически, в рамках каждой государственной системы можно наблюдать свою специфику способов осуществления управленческих функций на местах. О характере системы МСУ, действующей в той или иной стране, в первую очередь, дают представление ее конституция и специальные законы, регламентирующие деятельность местных органов власти. Однако, несмотря на существующие различия, выделяются определенные модели МСУ [8, с. 55-57].
© Мусинова Н.Н., Сираждинов Р.Ж., 2014
Н.Н. Мусинова Р.Ж. Сираждинов
Nina Musinova Rifat Sirazhdinov
Моделью МСУ называют форму организации местной власти, воплощающую в себе все наиболее существенные характеристики различных муниципальных систем и выступающую в качестве их типичного представителя [10, с. 766].
С учетом двойственной природы МСУ, его общественно-государственного характера основным признаком классификации систем МСУ можно считать базовые принципы, лежащие в основе отношений различных местных органов, как между собой, так и с вышестоящими властями, прежде всего отражающие степень влияния государственных структур на деятельность органов МСУ. По этому основанию многообразие мировых систем МСУ обычно сводится к двум базовым моделям.
1. Модели автономного МСУ, базирующейся на положениях общественной теории самоуправления, предполагающей обособление МСУ от системы государственной власти и исключающей прямое подчинение органов МСУ государственным органам.
Эта модель, на сегодняшний день утвердившаяся в Великобритании, США, Австралии и др. странах, ориентирующихся на англосаксонские правовые принципы, получила название «англосаксонской».
Примечательно, что в законодательстве США и Великобритании термин «самоуправление» не употребляется, а вместо него используется термин «местное управление» для обозначения деятельности муниципальных образований.
2. Модели наблюдаемого МСУ, являющейся практическим воплощением идей государственной теории самоуправления, делающей основной акцент на главенствующую роль центра в отношениях с местными органами власти.
Эта базовая модель, именуемая «континентальной», получила распространение в большинстве стран мира (континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток). Ее родоначальницей является Франция.
В этих странах не декларируется самостоятельность МСУ, не говорят о независимости его от государства, избегают употребления самого понятия «местное самоуправление», а вместо него используют понятие «местное управление», что соответствует истинному положению дел. Во Франции вместо термина «самоуправление» употребляется понятие «децентрализация» или «муниципальная власть».
Одна из современных тенденций состоит в том, что системы МСУ различных стран сближаются друг с другом: в странах англосаксонской традиции все более заметен государственный контроль над муниципалитетами, а государства - приверженцы континентальной модели, напротив, наделяют местные власти все большей свободой. Системы МСУ, в той или иной степени, вобравшие в себя черты и англосаксонской модели, и континентальной, а также обладающие собственными специфическими признаками, получили название «смешанных».
В качестве такового можно назвать «германский» тип, при котором органы МСУ наделяются полномочиями, осуществляют их по поручению государства, а территориальные общины самостоятельно и под свою ответственность, руководствуясь законами, выполняют задачи соответственно своему статусу.
Сходствами, как с англосаксонской, так и с континентальной моделями обладают системы МСУ Австрии и Японии. В определенной степени это объясняется тем, что после разгрома фашизма эти страны были оккупированы войсками антигитлеровской коалиции, в результате чего в каждой активно насаждалась американская модель демократии.
Есть и такие государства (например, Индия), где комбинированные системы самоуправления создавались намеренно и вполне целенаправленно.
Принципиальное отличие от рассмотренных выше моделей имеет так называемая советская модель местного управления, которая была широко распространена в странах «мировой системы социализма», а также в ряде развивающихся государств просоциалистического образца. «Она, в сущности, отрицает МСУ, а управление местными делами возлагает на органы государственной власти на местах, хотя они также могут избираться местным населением, как и органы МСУ» [4]. Сейчас в той или иной форме эта модель имеет место лишь в немногих странах, все еще сохранивших социалистическую ориентацию (Вьетнам, Китай, Куба, КНДР), а также в некоторых государствах, образованных из бывших республик Советского Союза (например, Беларусь, Узбекистан). Фактически здесь самоуправленческие начала ограничиваются правом населения выбирать членов
(депутатов) представительных органов. Реальной властью при советской модели управления обладает, как правило, партийно-номенклатурная элита разных уровней [9, с. 33-34].
Таким образом, на основе анализа основных форм организации МСУ в современных зарубежных странах, можно сделать следующие выводы. Роль МСУ в системе органов публичного управления можно определить как обеспечение децентрализации и организационной обособленности власти на местах. Однако это не означает, что органы МСУ «освобождаются» от проведения общегосударственного политического курса и контроля со стороны государства.
Правовую основу деятельности местных органов власти составляют конституции, а также акты, издаваемые центральными законодательными органами или (в федеративных государствах) представительными органами субъектов федерации. В странах с федеративным политико-территориальным устройством национальные конституции регулируют лишь основные принципы формирования и деятельности местных органов власти, возлагая правовое регулирование местного управления, в основном, на субъекты федерации. Органы МСУ в федеративных государствах не имеют полномочий в сфере определения границ своей компетенции. Общей чертой организации деятельности муниципальных образований, вне зависимости от преобладающих «национальных» моделей, выступает принцип непосредственного участия населения в процессе формирования органов МСУ, а также доминирующая роль выбранного представительного органа.
Заметим, что в дореволюционной России в полном соответствии с постулатами континентальной модели всегда практиковалось явное и вполне ощутимое присутствие чиновников центрального правительства на местах. Далее вплоть до самого недавнего времени самоуправленческие структуры выстраивались в строгую вертикаль, а вышестоящие органы имели право отменять решения низовых местных властей. Наконец, местные общины неоднократно привлекались центральной властью к решению общегосударственных вопросов. Вместе с тем земское самоуправление было сформировано на основе общественной теории самоуправления, истоки которой лежат в славянофильских идеях об особом пути развития Русского государства и представлениях о собственных правах общины. Оно не было включено в систему государственных учреждений. Положение о губернских и земских учреждениях» (1864 г.), определяло новые структуры управления как общественные и цензовые, им не передавались какие-либо функции власти. Другими словами в России существовала своеобразная, самобытная, оригинальная система МСУ.
Раскрытие понятия «муниципальное управление» (далее М.у.) требует толкования его составных частей. Прежде всего, М.у. ассоциируется со словом муниципалитет. Появление термина «муниципалитет» (от лат. шиширшш - город с правом самоуправления) относится к республиканской эпохе истории Древнего Рима: так назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления. Поэтому употребление термина «М.у.» в узком смысле слова представляется как управление городом на принципах самоуправления. В связи с этим, логично заключить, что термины «городское (муниципальное) управление», «МСУ» и «местное управление» тождественны, если речь идет об управлении городом в государствах с англосаксонской моделью, для которой характерна автономность МСУ.
Вместе с тем, в государствах с континентальной моделью «городское (муниципальное) управление» представляется более объемным понятием относительно «МСУ», включающим в себя как государственную администрацию на местах, так и непосредственно представительные и исполнительные органы МСУ.
Анализ базовых нормативных правовых актов, касающихся организации МСУ в Российской Федерации, показывает, что ни Конституция РФ, ни базовый федеральный закон об общих принципах организации МСУ не содержат определение М.у, но в последнем указывается следующее: «В законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации слова «местный» и «муниципальный» и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления» [2].
Организация МСУ в Российской Федерации исходит из приоритета общепризнанных принципов и норм международного права в сфере МСУ, нашедших свое отражение в Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Россией в 1998 г. [1]. В
связи с этим такой поход законодателя к терминологии объясняется тем, что основные положения Европейской хартии исходят из общественной теории самоуправления. Именно на этом основании некоторые авторы и источники одинаково трактуют «МСУ» и «М.у.». Однако МСУ осуществляется не только в городах, но и сельских поселениях, поэтому такое заключение представляется не вполне корректным. Основываясь на выше изложенном, следует заключить, что в этом случае понятие «МСУ» шире «М.у.».
Ряд исследователей отмечают, что эти термины действительно близки, но не идентичны [3, с. 48-55; 9, с. 179-184; 11], при этом аргументация проистекает из различий в толковании понятий «управление» и «самоуправление». Действительно, с точки зрения науки об управлении:
• управление - это функция различных организованных систем, обеспечивающая их целостность, т. е. достижение стоящих перед ними задач сохранения их структуры и деятельности (как самоуправляющейся территориальной целостности);
• управление - это целенаправленное упорядочивающее внешнее воздействие, поступающее в систему в готовом виде извне, а самоуправление - внутреннее воздействие, вырабатываемое самой системой [9, с. 13].
В отличие от МСУ, где местное сообщество выступает и как субъект и как объект в одном лице, в М.у. субъектом являются органы МСУ, а объектом - муниципальное образование.
М.у. осуществляется в пределах муниципального образования и представляет собой целенаправленное упорядочивающее воздействие органов МСУ на систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопросы местного значения, вопросы устройства и функционирования муниципальной власти. Его место и роль определяются следующими характеристиками.
М.у. - определенный вид деятельности, имеющий свои функции и компетенцию по осуществлению МСУ.
М.у. - деятельность специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как органы муниципального управления (в законодательных актах - МСУ).
М.у. - в основном исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного непосредственного руководства экономической, социальной, политической и духовной сферами муниципального образования.
Таким образом, МСУ - сложная категория. Термин «местное управление» в России применительно к управлению поселениями, муниципальными районами и городскими округами используется в одном значении с термином «МСУ». Если же речь идет о внутригородских муниципальных образованиях в городах федерального значения, то «местное управление» предстает более объемным понятием, включающим в себя как государственную администрацию на местах, так и органы МСУ. Например, управление районом города Москвы - это местное управление, представляющее собой сочетание административного (государственного) управления и МСУ.
Исходя из модели организации МСУ, принятой в современной России, не корректно отождествление понятий «МСУ» и «М.у.». «М.у.» следует рассматривать как конкретный вид деятельности по осуществлению МСУ, имеющий определенные полномочия и функциональную специфику.
Библиографический список
1. Европейская хартия местного самоуправления / принята Советом Европы в 1985 г. // СЗ РФ. - 1998. - №15. - Ст. 1695.
2. Федеральный закон №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 [Электр. ресурс]: www.consultant.ru.
3. Васильев А.А. Система муниципального управления: учебник. - 2-е изд., исп. и доп. - М.: КНОРУС, 2010.
4. Вильямский В., член-корр. Петровской Академии наук и искусств, профессор кафедры муниципального права и управления ЮФУ [Электр. ресурс]: Шр://кргГ-don.ru/old/index.php/home/analitics/1099-q-q-.html.
5. Государственное и муниципальное управление: итоговая государственная аттестация студентов: учеб. Пособие / под ред. Е.Г. Коваленко. - М.: Инфра-М, 2006.
6. Дроботенко И.И. Местное управление и местное самоуправление за рубежом: традиции и новации // Местное самоуправление в России и Германии: история и современность (на примере Юга
России): материалы междунар. науч.-практ. конф., 3 апреля 2010 г., Ростов-на-Дону. Ред. изд. гр.: В.В. Рудой и др. - Ростов н/Д.: изд-во СКАГС, 2010.
7. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути совершенствования. Итоговый доклад. - М.: Экон-Информ, 2009.
8. Саначев И. Д. Сравнительный анализ моделей местного самоуправления в России, США и Западной Европе. - Владивосток: ВГУЭС, 2004.
9. Система муниципального управления / под ред. В.Б. Зотова. - 5-е изд. исп. и доп. - Ростов н/Д.: Феникс, 2010.
10. Системы и модели местного самоуправления // Местное самоуправление: энциклопедия / под общ. ред. В.Б. Зотова. - Ростов н /Д : Феникс, 2010.
11. 11. Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления: учебник. - М.: Юристъ, 2005.
