CC BY
50
УДК 352.075.1 Р.Ж. Сираждинов
Rifat Sirazhdinov
ИССЛЕДОВАНИЕ ТЕНДЕНЦИИ В РАЗВИТИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
Аннотация. Реформа местного самоуправления должна приводить к уточнению компетенций и полномочий органов местного самоуправления. Основные изменения касаются, прежде всего, установление нормативных актов субъектами федерации. Не все изменения, принятые в законе, приводят к повышению эффективности государственного и муниципального управления.
Ключевые слова: местное самоуправление, местные выборы, компетенции, полномочия.
STUDY OF TRENDS IN THE DEVELOPMENT OF LOCAL SELF-GOVERNMENT IN RUSSIA
Annotation. Local government Reform should lead to the clarification of the competences and powers of local authorities. The main changes relate primarily to the establishment of normative acts of subjects of the Federation. Not all the changes in the law, leading to increased efficiency of state and municipal management. Keywords: local government, local elections, competence, powers.
Основы функционирование местного самоуправления в Российской Федерации регулируются двумя основными нормативными актами. Прежде всего, безусловно - это Конституция и базовый закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-Ф3 от 6 октября 2003 г. [1].
Статьями 130-133 местное самоуправление выделено из системы государственного управления. Особо хотелось выделить следующие моменты, касающиеся особого места местного самоуправления в системе общественного управления России. Конституцией России определено, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. При этом определено, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Причем необходимо отметить, а, лучше даже выделить, что в Конституции определен основной способ реализации функций и полномочий местного самоуправления через различные формы прямого волеизлияния населения. Кроме того, необходимо отметить, что структура органов местного самоуправления, а, следовательно, формы его организации, определяется населением самостоятельно.
Для проведения некоего системного анализа, каким образом федеральное законодательство реализует принципы функционирования местного самоуправления, проведем небольшой экскурс в содержание основополагающего закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
За период действия, как показал проведенный нами анализ, в приведенный выше базовый закон было внесено 105 изменений, т.е. примерно 9,5 изменений в год. Много это или мало, трудно сказать сразу. Это возможно лишь после проведения структурного анализа.
Изменения, внесенные в анализируемый закон, распределились следующим образом: 2004 - 7; 2005 - 8; 2006 - 10; 2007 - 10; 2008 - 6; 2009 - 4; 2010 - 9; 2011 - 16; 2012 - 9; 2013 - 14; 2014 - 12. Однако для выявления тенденций в развитии местного самоуправления целесообразнее проведение не только количественного, но и качественного анализа.
Как показал лингвистический анализ изменений, принятых в законодательстве, регулирующем основы функционирования местного самоуправления в 2006-2007 гг. основные изменения касались уточнения функций и предметов ведения государства и органов местного самоуправления. Так в 2005 г. произошло введение в действие Лесного, Земельного и других Кодексов, что потребовало уточнения функций и места местного самоуправления. Так в частности у органов местного само-
© Сираждинов Р.Ж., 2015
управления в связи с централизацией функций охраны лесного хозяйства и обеспечения пожарной безопасности у органов местного самоуправления были изъяты предметы ведения, связанные с обеспечением этой государственной функции. В этот же период произошли изменения в законе, связанные со смежными отраслями государственного управления.
Если вспомнить ситуацию с лесными пожарами в 2010 г., когда выяснилось, что федеральные органы управления не справляются с функциями, возложенными на них. Это потребовало принятия срочных мер по уточнению предметов ведения. То есть, часть функций, изъятых в 2006-2007 гг. были возвращены в несколько модифицированном виде органам местного самоуправления.
Однако начиная с некоторого времени, начались масштабные изменения в системе местного самоуправления. Причем все изменения фактически были инспирированы федеральными законами. Прежде всего, все вносимые изменения касаются значительного сокращения компетенций и полномочий, как у представительной, так и исполнительной власти муниципального уровня управления.
Практически все эти изменения и уточнения начали приниматься с 2011 г. Если проанализировать компетенции в области здравоохранения и общего образования местного самоуправления, то можно сделать выводы о постепенном их сокращении. Так если на начальном этапе муниципальное управление имело достаточно много прав в области организации здравоохранения, то постепенно они сокращались. На первом этапе основные функции по организации здравоохранения были возложены на городские округа и муниципальные районы. При этом статус городского округа устанавливался нормативными актами субъекта федерации.
Формирование системы государственных округов, как показала практика, осуществляется в достаточно волюнтаристском порядке. Так создание городских округов в Московской области происходило путем слияния муниципальных районов и поселений. Именно этим путем образом были созданы городские округа Балашиха и Домодедово. Это потребовало изменения перечня компетенций и полномочий в части вопросов местного значения. Проведенные изменения статуса муниципальных образований нисколько не повысили эффективность муниципального управления. В то же самое время другим городским поселениям в получении соответствующего статуса было отказано на начальном этапе.
При этом особой разницы в социально-экономическом положении вновь образованных городских округов и городских поселений не наблюдается даже в настоящее время. Так, например, в городском поселении Щелково центра Щелковского района Московской области доля собственных доходов в муниципальном бюджете в 2012 г. составляла - 88,6 %. В тот же самый период в городском округе Балашиха соответствующий показатель в 2012 г. составлял 75,4 %. Таким образом, финансовые возможности городского поселения Щелково выше чем, у городского округа Балашиха, что явно противоречит статусу последнего в соответствии с анализируемым законом. Ибо даже для решения вопросов местного значения субъект федерации вынужден направлять часть финансовых ресурсов в виде трансфертов и дотаций. При этом необходимо заметить, что численность населения Щелковского района (около 190 тыс. чел.) Московской области в целом ненамного уступает численности населения городского округа Балашиха (около 260 тыс. чел.), что говорит о меньшей финансовой обеспеченности муниципальных услуг. Это требует в соответствии с правилами формирования муниципальных бюджетов выравнивания бюджетной обеспеченности через используемые механизмы. В итоге сравниваемые муниципальные образования находятся в неравных положениях и соответственно больше дополнительных финансовых ресурсов из бюджетов выше стоящего уровня достаются тому, у которого ситуация хуже, что противоречит финансовым правилам России. То есть дополнительные средства достаются не тому, кто их лучше использует. Однако в Московской области еще дальше и начиная с октября 2014 г. на базе городских округов Балашиха (более 260 тыс. чел.) и Железнодорожный (более 150 тыс. чел.) формируется городской округ общей численностью более 400 тыс. чел.
При этом обеспеченность муниципальными услугами, особенно в части финансового обеспечения, далеко не всегда имеет самый высокий уровень. То есть создание городского округа скорее всего не вызовет синергетического эффекта в части повышения качества муниципального управления.
Выявленное нами перераспределение полномочий в области здравоохранения может быть вызвано прагматичными причинами. В 2007-2011 гг. в Российской Федерации были реализованы на-
циональные проекты, в частности в области здравоохранения. В рамках этих проектов значительная часть ведущих учреждений здравоохранения были капитально реконструированы и дооснащены дорогостоящей медицинской техникой. Это позволило децентрализовать услуги здравоохранения и перевести технологически сложные в субъекты федерации в специализированные медицинские центры.
Кроме того, в последние 4-5 лет изменили финансовую основу финансирования услуг здравоохранения и в качестве основного источника финансирования были определены территориальные фонды медицинского страхования, которые заключают договора на реализацию задачи финансовых гарантий на оплату затрат медицинских учреждений на оказание высокотехнологичных медицинских услуг. Однако система управления медицинским страхованием организована по территориальному принципу, но в пределах субъекта федерации. То есть они не работают с муниципальными образованиями, что естественно затрудняет организационное взаимодействие территориальных фондов медицинского страхования и с ними. Аналогичные выводы могут использоваться по изменению компетенций и полномочий муниципального управления в области общего образования и перераспределению их на уровень субъекта федерации.
Но наиболее существенные уточнения, на наш взгляд, в области полномочий и компетенций местного самоуправления произошли после изменений принятых в законе № 136 от 27 мая 2014 г. [2].
В анализируемом федеральном законе самым существенным изменением является передача права изменения состава задач, решаемых органами местного самоуправления на уровень субъекта федерации.
Законами субъекта Российской Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Перераспределение полномочий и компетенций между органами государственной власти субъекта федерации может осуществляться на срок полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Таким образом, в базовом законе органам управления субъектов Российской Федерации предоставляется право значительно сокращать или расширять полномочия органов местного самоуправления в интересах представительного или исполнительного органа управления государственной власти.
Однако формально существуют ограничения по перераспределению в свою пользу полномочий органов самоуправления в пользу органов государственного управления субъектов Российской Федерации по целому ряду сфер. Например, не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственностью. Кажется, что очень серьезное ограничение, но даже с формальной точки зрения это ограничение достаточно легко может быть законодательно обойдено. Муниципальное имущество в соответствии со всеми нормативными актами и законами может передаваться в доверительное управление или передаваться по соответствующим актам любому юридическому лицу и в том числе государственному органу управления субъекта Российской Федерации.
Другие ограничения касаются формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования.
Однако если проанализировать приведенные выше ограничения, то они достаточно лукавы и отвергаются и обходятся другими статьями приведенного выше закона.
В соответствии с приведенным выше законом субъект Российской Федерации может определять условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств (ст. 23).
Так, например, в Ярославской области был принят закон, устанавливающий правила выбора глав администрации органов местного самоуправления [3]. На первом этапе в приведенном законе для городских округов Ярославль и Рыбинск были предусмотрены прямые выборы глав администраций. В декабре были внесены изменения в этот закон и итоге главы районов, городских поселений и городских округов будут избираться депутатами представительных органов муниципальных образо-
ваний из своего состава. Они будут исполнять полномочия председателей представительных органов власти.
27 ноября 2014 г. истек срок одного из этапов реформы местного самоуправления, на котором регионы должны были выбрать одну из моделей формирования МСУ. В более 10 регионах России в 2014 г. были отменены выборов глав городов (как в столицах отдельно, так и по всей области). Вообще уже до 2014 г. выборы глав региональных столиц были отменены в 51 регионе России. То есть до конца 2014 г. прямые выборы глав муниципальных образований в значительной части были отменены.
Что касается структуры органов местного самоуправления и степени их самостоятельности предусмотренной нормативными актами, то они также уже скорректированы. Ранее мы уже анализировали тенденции в изменениях структур органов местного самоуправления [2; 3].
Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации (ст. 34). Здесь наиболее интересным вопросом может быть примет ли субъект федерации самостоятельные решения органов самоуправления при некоторых разночтениях с законами субъектов федерации.
Подведя некоторые итоги нашего исследования можно сделать основные выводы об отсутствии реальной самостоятельности местного самоуправления в реализации вопросов местного значения, фактической замене модели самоуправления и фактическому дезавуированию декларируемой самостоятельности его и независимости от системы государственной власти.
Библиографический список
1. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. - Режим доступа : Справочная правовая система «Кон-сультантПлюс» (дата обращения : 17.01.2015).
2. Федеральный закон от 27.05.2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 263 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_163524/ (дата обращения : 17.01.2015).
3. Закон Ярославской области от 16.10.2014 № 59-з «О сроках полномочий и порядке формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области» (дата обращения : 19.01.2015).
