CC BY
27
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
теоретико-правовые аспекты
соотношения местного
самоуправления и местного управления
Л.Т. Чихладзе,
кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Московского Университета им. С.Ю. Витте, доцент кафедры конституционного и муниципального права Российского университета дружбы народов Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс;
муниципальное право E-mail: [email protected]
Аннотация. В статье рассматриваются проблемы с отношения местного самоуправления и местного управления. Обосновывается вывод о том, что местного самоуправления и местного управления, как в континентальной, так и в англосаксонской правовой системе сочетаются независимо от того, присутствует ли представитель центральной власти на местах или местное самоуправление осуществляется выборными органами власти. В любом случае, в той или иной стране, местное самоуправление осуществляется на основании собственных полномочий в интересах местного населения, тогда как местное управление функционирует в рамках обязательных или делегированных полномочии для удовлетворения государственного интереса.
Ключевые слова: местное самоуправление, местное управление, публичная власть, муниципальные органы власти, собственные полномочия органов местного самоуправления, делегированные полномочия, переданные полномочия, обязательные полномочия
Annotation. In article problems from the relation of local government and local management are considered. The conclusion that local government and local management, both in continental, and in Anglo-Saxon legal system are combined irrespective of is proved, whether there is a representative of the central local authorities or the local government is carried out by elective authorities. Anyway, in this or that country, the local government is carried out on the basis of own powers in interests of local population whereas local management functions within the limits of obligatory or delegated power for satisfaction of the state interest.
Keywords: local government, local management, the public power, municipal authorities, own powers of the local governments, the delegated powers, the delegated responsibility, obligatory powers
TEORETIKO-LEGAL ASPECTS OF A PARITY OF LOCAL GOVERNMENT AND LOCAL MANAGEMENT
L.T.Chihladze,
candidate of jurisprudence, the associate professor of state and legal disciplines of the Moscow University of S.Yu. Vitte, the associate professor of the constitutional and municipal law of the Russian university
offriendship of the people
Начиная с конца XVIII первой трети ХК века, в Великобритании и в ряде европейских стран с англосаксонской традицией права была сформирована система децентрализованного управления местными делами с преобладанием выборных органов власти, что отличало ее от модели местного самоуправления, сложившегося во Франции, Испании, Италии и Португалии, где были заложены основы административной опеки над институтами местного управления. В историографии по данному вопросу сложилась точка зрения, в основе которой лежал тезис о существенных различиях между этими двумя общественными явлениями, с учетом того, что местное управление осуществляется назначаемыми из центра государственными служащими, а местное самоуправление реализуется выборными органами, формируемыми населением [1. а9].
В современной концепции муниципального права данная теоретическая позиция разделяется не всеми: некоторые ученые считают подобную точку зрения некорректной. Как правило, это иллюстрируется на примере муниципального права Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии и других государств англосаксонской правовой традиции, где нет представителей центра на местах: получается, что в них «вообще нет местного управления как такового, поскольку здесь отсутствуют чиновники, назначаемые из центра на места» [2. а10]. Более правильным, по мнению российского исследователя местного управления А.И. Черкасова, «представляется не противопоставлять местное самоуправление местному управлению, а рассматривать их в соотношении как части к целому. Ведь местное управление — сложный и гибкий механизм и может включать в себя как государственную администрацию на местах, так и местные представительные органы (органы местного самоуправления). Именно в таком качестве местное управление входит в государственный механизм, обладая «значительной спецификой и самостоятельностью по сравнению с другими его элементами» [3х. 676].
Представляется, что особенность местного самоуправления заключается в наличии у муниципальных органов власти собственной легитимности, ибо они формируются непосредственно населением, либо при его участии, и действуют в рамках собственных полномочий. Такого рода полномочия, реализуются местными органами власти по своему усмотрению в зависимости от финансовых возможностей. Так, например, к полномочиям, составляющим местное самоуправление можно отнести: коммунальное жилищное строительство, ремонт домов, создание коммунально-бытовых предприятий, организация коммунального общественного
транспорта, поддержка и обслуживание социально незащищенных слоев населения, назначение из муниципальных средств доплат к пенсиям и пособиям, организация зрелищных мероприятий, развитие художественной самодеятельности, обеспечение работы спортивных площадок, бассейнов, театров, библиотек.
В отличие от местного самоуправления, местное управление осуществляется только в рамках обязательных или делегированных местным органам государственных полномочий. Обязательные полномочия осуществляются при участии и под контролем государства, поскольку государство, обладая суверенитетом и выступая верховным гарантом осуществления публичной власти на своей территории, обязывает органы самоуправления корректно выполнять определенный минимум компетенции. Самоуправляющиеся сообщества не вправе отказываться от выполнения этих полномочии, кроме специально оговоренных законом случаев, когда ввиду очевидной неспособности органов самоуправления справиться с соответствующими функциями отдельные компетенции могут быть переданы другому уровню самоуправления или государству.
Конституционное и муниципальное законодательство ряда стран выделяет так называемую делегированную (порученную) компетенцию местных органов, близкую по функциональному значению к обязательным полномочиям, то есть компетенцию, передаваемую им вышестоящими властями. И в одном, и в другом случае при передаче государственными органами части своих полномочий органам местного самоуправления сами вопросы, по которым осуществляется делегирование, продолжают оставаться в ведении государства. Однако в случае безусловной передачи органам местного самоуправления тех или иных функций на безотзывной основе, государственные органы теряют возможность адекватного воздействия на соответствующие сферы управления, за исключением тех случаев, которые связаны с нарушением действующего законодательства [4. а 158].
В Российской Федерации перечень вопросов, по которым возможно делегирование органам местного самоуправления государственных полномочий, более конкретно определен законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Так, согласно ч. 2 и 6 ст. 26 этого закона, к ним относятся вопросы: формирования и содержания архивных фондов субъекта федерации; предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий; создания
и обеспечения охраны государственных природных заказников и памятников природы регионального значения; строительства и содержания автомобильных дорог общего пользования межмуниципального значения; социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов и т.д.
Механизм делегирования функций государственного управления органам местного самоуправления в Российской Федерации, несмотря на некоторое его несовершенство, все же находит комплексное отражение как в научной литературе, так и в региональном законодательстве. Включение государственных полномочий в компетенцию органов местного самоуправления, как показывает законотворческая практика, не требует специального механизма передачи. Соответственно, федеральный или региональный законодатель в подобном случае закрепляет в соответствующих законах государственные полномочия органов местного самоуправления. Так, наделение по ранее действующему законодательству органов местного самоуправления полномочиями по применению мер административной ответственности являлось формой включения государственных полномочии в компетенцию данных органов, которая не отражала таких необходимых для самого процесса передачи компонентов как субъект, то есть орган государства, от которого передаются полномочия, порядок, условия передачи и тому подобное.
К обязательным или делегированным полномочиям, как правило, относятся жизненно важные для местных сообществ вопросы, которым придается общегосударственное значение, в частности, поддержание общественного порядка и безопасности, организация дошкольного, начального и среднего образования населения, территориальное планирование, управление землепользованием, противопожарная охрана, водоснабжение, канализация, сброс сточных вод, утилизация коммунальных отходов, контроль за загрязнением окружающей среды, здравоохранение, эксплуатация санитарных учреждений, газо-электроснабжение, содержание дорог. Особенность обязательных или делегированных полномочий заключается в том, что самоуправляющиеся сообщества не имеют права отказываться от их исполнения в пределах своей компетенции, кроме специально оговоренных законом случаев, когда, ввиду очевидной неспособности органов местного самоуправления справиться с поставленными перед ними задачами, отдельные полномочия могут быть переданы другому уровню самоуправления или государству.
Сравнительно-правовой анализ опыта муниципального строительства в таких ведущих демокра-
тических государствах, как Великобритания и Соединенные Штаты, показал, что местное управление может осуществляться как с присутствием (романо-германская модель), так и без присутствия назначаемых из центра представителей государственной власти (англосаксонская модель). Более того, в европейских странах просматривается определенная тенденция сокращения собственно коммунальных дел и расширения обязательных, а также делегированных полномочий. Иными словами, появляются новые условия для обсуждения вопроса об интеграции местных органов в государственный механизм с целью приспособления их к решению задач, имеющих общегосударственное значение.
Обязательные и делегированные полномочия, в рамках которых осуществляется государственное управление и централизованный контроль, практически во всех странах выражаются в передаче таких функций, как сбор местных налогов, ведение статистики, призыв на военную службу и т.д. Делегирование осуществляется на основании закона и предусматривает передачу финансовых средств, необходимых для осуществления, переданных на местный уровень полномочий.
В рамках сравнительно-правового анализа нельзя не сказать, что важным нововведением закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 6 октября 2003 года является конкретизация формы финансирования и осуществления переданных органам местного самоуправления государственных полномочий. Иными словами, местным бюджетам предоставляются субвенции из соответствующих бюджетов. Положения федерального законодательства, законов субъектов федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответствующими нормативными правовыми актами о бюджете на очередной финансовый год.
Как следствие этого, усиливается контроль со стороны государства, в том числе и контроль политического характера. Местные органы публичной власти должны не только соблюдать закон, но и действовать в соответствии с политическими приоритетами центрального правительства. Это становится главным аргументом, когда говорят о «стирании границ» между местным управлением и местным самоуправлением. В дополнение к сказанному, можно сослаться на мнение немецкого ученного Р. Гра-верта, исследовавшего проблемы местного самоуправления на примере Германии Р. Граверт считает, что «в современной Германии (как и в других странах) судьба местных органов власти как составных частей государства во многом зависит от поддерж-
ки со стороны последнего. Неразрывно связанные с налоговой и финансовой государственной системой, они, скорее, являются частью единого целого, чем независимыми территориальными единицами, и возможность что-либо предпринять на местном уровне больше зависит от общей ситуации в государстве, чем от специфических местных обстоятельств» [5. с. 40].
Исследуя эту проблему в рамках российского муниципального права, С.Г. Соловьев замечает, что «такая сильная зависимость системы местного самоуправления, как финансовая зависимость от органов государственной власти, в значительной мере определяет принципы и порядок формирования местного бюджета. В настоящее время любое муниципальное образование очень сильно зависит от финансовых источников, переданных в его распоряжение, и от выделения разнообразных средств бюджетного регулирования»[6.с. 51]. По мнению французского исследователя И. Мени, «за некоторыми исключениями, местная автономия в области финансов является иллюзией в современном мире»[7. с. 129].
Исходя из сказанного выше, можно сделать вывод, что делегированные полномочия, особенно в финансовой сфере, играют превалирующую роль в системе государственного управления на местах. Преобладание таких полномочий сохраняется в муниципальном законодательстве ряда стран постсоветского пространства. В таких условиях четкое законодательное разграничение между переданными и собственными полномочиями создает баланс во взаимоотношениях государства и органов местного самоуправления.
В научной литературе обсуждаются различные подходы к анализу взаимоотношений центральных и местных органов, и, вместе с тем, обосновывается необходимость эффективного контроля центра над местным управлением. По мнению А.И. Черкасова, «многие функции, осуществляемые местными властями, по своей сути носят общенациональный характер, и поэтому необходимо поддерживать хотя бы некоторые минимальные стандарты их реализации» [8. с. 118]. Государственный контроль в итоге призван гарантировать такое развитие местного управления, при котором оно бы «не стало государством в государстве, а решало свои задачи в рамках общегосударственных законов». [9. с.108]. С точки зрения единства властной конструкции, «надзор следует рассматривать как естественный противовес правам, которые гарантированы общинам». Контроль выступает, прежде всего «как корректива их права на самоуправление», направленная на обеспечение законности действия коммун и «гарантирование интересов государственного целого в связи
с особым интересом коммун»[10. с. 118].
В недавнем прошлом контроль центра за деятельностью местных органов осуществлялся преимущественно посредством так называемой «административной опеки», предполагавшей вступление в силу решений местных властей после их одобрения соответствующими государственными надзорными инстанциями. Специфика административной опеки заключалась в том, что одобрения соответствующих государственных инстанций могло и не последовать. В последние двадцать лет ХХ века в большинстве демократических стран административная опека фактически уступила место административному контролю, в рамках которого решения местных органов по вопросам их собственной компетенции могут быть оспорены лишь в судебном порядке, однако элементы административной опеки сохраняются в обязательных и делегированных полномочиях.
Новый подход к контролю получил закрепление в «Европейской хартии о местном самоуправлении», где в пункте 2 статьи 8 отмечается, что «любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен, как правило, иметь целью соблюдение законности и конституционных принципов». В то же время «административный контроль может включать и контроль за целесообразностью, осуществляемый органами власти высшего уровня в случаях, когда речь идет о задачах, исполнение которых делегировано органам местного самоуправления».
В странах континентального права на местах до сих пор существует административный контроль, который осуществляют назначаемые из центра представители государственной власти. В странах с англосаксонской системой права нет представителей государства на местах, однако неизбежный контроль за органами местного самоуправления производится со стороны министерств. Кроме классических органов местного самоуправления, на местном уровне действует огромное количество отраслевых органов управления, чиновников, которых назначают вышестоящие организации. Это могут быть как правительственные департаменты (министерства), так и автономные центральные органы публичного управления.
Важная концептуальная особенность современной модели самоуправления в Российской Федерации, формируемой по закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года, заключается в том, что впервые как за невыполнение переданных (делегированных) полномочий, так и в случае их ненадлежащего выполнения органы местного самоуправления несут ответственность по законо-
дательству Российской Федерации. Так, глава местной администрации, при наличии указанных выше оснований, может быть отрешен от должности независимо от того насколько эффективно он решает вопросы местного значения. Следовательно, подчеркивается приоритетный характер государственных полномочий в системе местного самоуправления. Тем самым, в рамках данных полномочий повышается государственный контроль, несмотря на то, что на территории Российской Федерации действуют только выборные органы местного самоуправления.
По справедливому замечанию А.А. Уварова, «нельзя не признать, что наличие прямых связей, возникающих между государственными и муниципальными органами при делегировании государственных полномочий, может при определенных обстоятельствах быть расценено как вмешательство в компетенцию местного самоуправления» [11.0.168]. Такая научная позиция обосновывается ч. 1 ст. 131 Конституции 1993 года, согласно которой структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Поэтому вполне корректным выглядит вывод о том, что «указание на то, что именно тот, а не другой орган местного самоуправления должен осуществлять государственные полномочия, по сути дела будет ограничивать право муниципального образования на изменение структуры своих органов» [12.0.10].
В любом случае, в общем контексте исследования следует отметить, что «само правовое закрепление статуса местного самоуправления невозможно без опосредованного волеизъявления на это компетентных государственных органов. Очевидно и то, что как публичная власть местное самоуправления учреждено для решения тех дел, которыми ранее занимались государственные органы, но это не означает что эти дела перестали считаться государственными: они по-прежнему находятся в сфере интересов и политики государства» [13.0.15].
Говоря словами С.Г. Соловьева, подчеркнем, что «вычленение института муниципальной власти в качестве самостоятельного публично-властного правового института не свидетельствует об абсолютной самостоятельности данного правового образования от института государственной власти» [14.0.38].
В контексте исследования важно отметить, что и государственная власть, и органы местного самоуправления являются дополняющими друг друга формами народовластия, «то есть публичной власти народа». Поэтому их взаимосвязь, более того, взаимодействие — очевидно и во многом оправдано.
Сопоставляя различные точки зрения, характеризующие систему местного управления и систему местного самоуправления, можно прийти к выво-
ду, что многие авторы придерживаются дуалистической позиции, рассматривая местное управление как часть государственного механизма. Например, по мнению А.И. Черкасова, «местное управление является частью единой публичной администрации, децентрализованным и организационно обособленным элементом государственного механизма, зависимого от центра и выступающего в качестве административной организации по оказанию услуг населению в соответствии с общенациональными стандартами и общим политическим курсом центрального правительства» [15.0.21]. А.С. Автономов подчеркивает тот факт, что «в ХХ веке изменилось отношение к местному самоуправлению, что нашло отражение и в доктрине, и в законодательстве, и в правоприменительной практике. Стала очевидной взаимосвязь местного и центрального управления»
[16.0.189].
Вместе с тем необходимо признать, что, несмотря на финансовую, системную, территориальную и нормотворческую зависимость органов местного самоуправления от государственной власти, некорректно противопоставлять местное управление местному самоуправлению, как это делают некоторые исследователи, рассматривать самоуправление в качестве объекта административно-правового регулирования [17.0.76-78]. Тем более что «в законодательстве зарубежных стран, как правило, не зафиксировано включение местных органов в систему осуществления государственной власти, но в то же время обычно не закрепляется и противопоставление органов местного самоуправления» [18.0.189]. В противном случае, получилось бы, что отрицается существование предмета и метода правового регулирования муниципального права, как отрасли права. Сравнительно-правовой анализ собственных полномочий органов местного самоуправления в системе управления, в целом, подтверждает мысль о существовании муниципально-правовых отношений как в государствах с континентальной правовой системой, так и с англосаксонской.
Таким образом, налицо двойственная природа местного самоуправления, проистекающая из его взаимоотношений с системой государственной власти. В этой связи, нельзя не согласится с концептуальной точкой зрения К.Ф. Шеремета о том, что «действительная природа местного самоуправления состоит в том, что оно является, с одной стороны, аналогом центрального правительства, а с другой стороны — формой народовластия, которая обеспечивает реализацию прав граждан на местное самоуправление, а местному населению — возможность превращения своей воли в публичную власть» [19.0.49.].
Представляется очевидным сочетание местного
самоуправления и местного управления как в континентальной, так и в англосаксонской правовой системе, независимо от того, присутствует ли представитель центральной власти на местах или местное самоуправление осуществляется выборными органами власти. В любом случае, в той или иной стране, местное самоуправление осуществляется на основании собственных полномочий в интересах местного населения, тогда как местное управление функционирует в рамках обязательных или делегированных полномочии для удовлетворения государственного интереса.
Литература
1. Куфакова Н.А. Местное управление в буржуазных странах, освободившихся от колониальной зависимости. — М., 1969. Государственное право буржуазных стран и стран, освободившихся от колониальной зависимости: Учебник / Под. ред. И.П. Ильинского, М.А. Крутоголова. — М.: «Юридическая литература», 1979.
2. Черкасов А.И. Органы местного управления в зарубежных странах: сравнительное исследование.
— М.,1994.
3. Черкасов А.И. Местное управление и самоуправление: конституционные модели // Сравнительное конституционное право. — М.: Манускрипт, 1996.
4. Уваров А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации. М.: Норма, 2005.
5. Граверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ // Государство и право. 1992, №10.
6. Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. — СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003. 7.Черкасов А. Сравнительное местное управление: теория и практика. М.: Издательская группа «ФОРУМ-ИНФРА-М», 1998.
8. Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М.: Издательская группа «ФОРУМ-ИНФРА-М», 1998.
9. Кнемайер Ф.Л. Организация местного самоуправления в Баварии (Основные структуры, особенности, недостатки) // Государство и право. — М., 1995. № 4. 10.Кнемайер Ф.Л. Организация местного самоуправления в Баварии (Основные структуры, особенности, недостатки) // Государство и право. — М., 1995. № 4.
11. Уваров А.А. Местное самоуправление в России. М.: Норма, 2005.
12. Сорокин С.П. Конституционно-правовые основы функционирования органов местного самоуправления в Российской Федерации. Автореф. дисс.. ..канд. юрид. наук. — М., 2004.
13. Уваров А.А. Местное самоуправление в России. М.: Норма, 2005.
14. Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. — СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003.
15. Черкасов А. И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М.: Издательская группа «ФОРУМ-ИНФРА-М», 1998.
16. Автономов А.С. Правовая антология политики: к построению системы категорий. — М.: ООО Фирма «Инфограф». 1999.
17. Штатина М.А. Местное самоуправление // Административное право зарубежных стран: Учебник / Под. ред. А.Н. Козырин и М.А. Штатина. — М.: Спарк, 2003.
18. Автономов А.С. Правовая антология политики. М.: Инфограф, 1999.
19. Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. — М., 1998.
