CC BY
76
Федчишин Дмитрий Владимирович
аспирант кафедры земельного и аграрного права
Национального университета «Юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого» (e-mail: [email protected])_
Использование земель общественной застройки в Украине: актуальные проблемы
Рассматриваются вопросы использования земель общественной застройки в Украине. Приведено определение земель общественной застройки, проанализирована связь этих земель с другими землями застройки, рассмотрена связь между землей и строениями, которые на ней расположены.
Ключевые слова: земельное право, земля, земли общественной застройки, земли застройки, земли населенных пунктов, земли жилищной застройки.
D.V. Fedchishin, Post-graduate of a Chair of Land and Agrarian Law of the National University «Ya-roslav the Wise Law Academy of Ukraine»; e-mail: [email protected] Actual problems of using of lands of public buildings in Ukraine
Article is devoted to features in using of lands of public buildings. The definition of lands of public buildings is given, a comparative analysis of using of lands of public buildings and other lands of buildings has been made, the connection between land and buildings, which are located on it, is studied.
Key words: land law, land, lands of public buildings, lands of buildings, lands of municipalities, lands of residential buildings.
Согласно ч. 1 ст. 19 Земельного кодекса Украины 2001 г. (далее - ЗК Украины) земли Украины по основному целевому назначению подразделяются на следующие категории: а) земли сельскохозяйственного назначения; б) земли жилищной и общественной застройки; в) земли природно-заповедного и другого природоохранного назначения; г) земли оздоровительного назначения; д) земли рекреационного назначения; е) земли историко-культурного назначения; ё) земли лесо-хозяйственного назначения; ж) земли водного фонда; з) земли промышленности, транспорта, связи, энергетики, обороны и другого назначения [1].
Земли общественной застройки являются основной и очень важной частью земель застройки. Они входят в состав категории земель жилищной и общественной застройки. Выделение последней как самостоятельной категории земель является новеллой действующего ЗК Украины. Ранее законом была предусмотрена самостоятельная категория земель населенных пунктов. По мнению многих ученых, категория земель населенных пунктов выделялась не по критерию целевого назначения, а по критерию территориального размещения. Это создавало ситуацию, когда земли одной категории входили в состав земель иной категории (на территории каждого населенного пункта находились земли сельскохозяйственного использования, транспорта, промышленности и др., однако они не считались самостоятельными категориями земель, а были землями кон-
кретного населенного пункта). Именно поэтому при применении законодательства о земле, например, населенных пунктов довольно часто возникала ситуация, которая получила название «конкуренция норм» по правовым режимам соответствующих земель. Все это порождало конфликты и земельные споры. Именно для устранения указанных проблем законодатель в ЗК Украины закрепил новую категорию земель -«земли жилищной и общественной застройки». На первый взгляд, такая замена является логичной, однако полностью с ней согласиться нельзя. В действующем ЗК Украины при выделении земель жилищной и общественной застройки законодатель, к сожалению, не отказался от критерия территориального размещения - к этой категории земель относятся только земли в пределах населенных пунктов.
Следует заметить, что в Российской Федерации Земельный кодекс выделяет категорию земель населенных пунктов. Критерием же установления земель населенных пунктов является не их застроенность, а отграничение от земель других категорий чертой поселения. Поддерживают законодателя и некоторые ученые. Так, О.И. Крассов отмечает, что понятие «земли населенных пунктов» используется в законодательстве для того, чтобы определить пространственную и территориальную сферы, на которые распространяются полномочия органов местного самоуправления по управлению использованием земель и регулированию градостроительства. Он также настаивает на том, что земли населенных пунктов являются
54
составной частью территории, на которой ведется градостроительная деятельность, поэтому их можно рассматривать в качестве одного из видов градостроительного ресурса. Использование земель населенных пунктов в качестве градостроительного ресурса можно считать их родовым целевым назначением [10, с. 382-383].
Согласно ст. 38 ЗК Украины к землям жилищной и общественной застройки относятся земельные участки в пределах населенных пунктов, которые используются для размещения жилищной застройки, общественных зданий и сооружений, других объектов общего пользования. Эти земли предназначены для строительства зданий и сооружений и их последующего обслуживания. При этом земельный закон не выделяет приоритетность жи -лищного строительства или общественной застройки относительно использования земельных площадей. При рассмотрении земель этой категории в литературе иногда выделяют следующие их признаки: функциональность, которая характеризует основное целевое назначение этих земель; ограниченность в пространстве, т.к. они расположены именно в пределах населенных пунктов; управляемость, поскольку они находятся в управлении соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления [9, а 6].
В.П. Балезин в свое время отмечал, что особенностью целевого назначения городских земель является то, что они предназначены не для какой-то одной цели, а для обеспечения потребностей города, а именно:
для размещения и обслуживания жилых, культурно-бытовых, коммунальных, административных и других зданий непромышленного назначения, а также зданий и сооружений промышленного назначения;
для устройства путей внутригородского сообщения, мест отдыха и удовлетворения других культурных и бытовых потребностей городского населения;
для организации подсобного пригородного сельского хозяйства, разработки общераспространенных ископаемых, размещения водоемов и лесов санитарно-охранного назначения [7, с. 6].
Земли жилищной застройки, являясь разновидностью земель застройки, используются для размещения зданий и сооружений жилищного фонда. Согласно ст. 4 Жилищного кодекса Украинской ССР (далее - ЖК) жилищный фонд образуют жилые дома, а также жилые помещения в других строениях, находящихся на территории Украины [2]. Классификация объектов, образующих жилищный фонд, сейчас уже утратила свою актуальность. В частности, ЖК предусмотрено наличие государственного
жилищного фонда, общественного жилищного фонда, фонда жилищно-строительных кооперативов, частного жилищного фонда, жилищного фонда социального назначения, но не выделен коммунальный жилищный фонд. Речь идет о фонде, принадлежащем на праве собственности территориальным общинам населенных пунктов и предназначенном для удовлетворения жилищных потребностей населения конкретной территории. Коммунальный жилищный фонд образуется преимущественно путем передачи соответствующим территориальным общинам объектов права государственной собственности.
В соответствии со ст. 38 ЗК Украины в состав земель жилищной и общественной застройки входят и земли общего пользования. К таким землям относятся: площади, улицы, проезды, дороги, набережные, пляжи, парки, скверы, бульвары, кладбища, места обезвреживания и утилизации отходов и т.п. Земли общего пользования занимают значительные площади и имеют самостоятельное положение, поскольку они обеспечивают общие потребности жителей городов, поселков, сел. Однако их целевое назначение не до конца определено из-за того, что часть таких земель используется как пути сообщения и не закрепляется за определенными субъектами в пользование. На указанных землях располагаются площади, улицы, проезды, дороги, набережные и т.п. Другая часть земель общего пользования предназначена для обслуживания культурно-бытовых нужд населения, к ней относятся земельные участки, используемые для размещения парков, скверов, пляжей, водоемов и т.д.
Самостоятельным видом застройки выступает общественная застройка. Общественной считают застройку, предназначенную для удовлетворения общественных потребностей. Земли общественной застройки представляют собой земельные участки, на которых построены или спроектированы объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения: учебные заведения, учреждения здравоохранения, отдыха и т.п. Детальный перечень объектов общественного назначения определен в Инструкции о порядке проведения технической инвентаризации объектов недвижимого имущества [3], разработанной в соответствии с Государственными строительными нормами 2.2-9-99 «Общественные здания и сооружения».
Земли общественной застройки и расположенные на них здания и сооружения, в первую очередь, предназначены для удовлетворения публичных интересов. Как отмечается в литературе, публичный интерес - это важные для значительного количества физических и юридических лиц потребности, которые в соответ-
55
ствии с законодательно установленной компетенцией обеспечиваются публичной администрацией [8, с. 182]. Потребности у людей бывают разными: социально-бытового, культурно-бытового, физиологического характера и т.д. И именно на землях общественной застройки могут быть размещены здания и сооружения, которые обеспечивают удовлетворение таких потребностей. Обеспечивается строительство таких зданий и сооружений публичной администрацией, т.е. органами государственной власти и местного самоуправления. Так, в структуре местных советов существуют департаменты, управления, первоочередной задачей которых является осуществление управления землями застройки. Например, согласно Положению об Управлении капитального строительства Одесского городского совета основной его задачей является выполнение задач по строительству зданий, объектов образования, здравоохранения, связи, транспорта, торговли, общественного питания, коммунального хозяйства, культурно-бытового и другого назначения и эффективного использования капитальных вложений, направленных на эти цели [6].
Земли жилищной застройки предназначены для удовлетворения жилищных потребностей населения нашей страны. Эти потребности обеспечиваются путем осуществления строительства жилых домов. Однако в большинстве случаев такое строительство осуществляют или жилищно-строительные кооперативы, или граждане индивидуально, они не обеспечиваются публичной администрацией, кроме случаев строительства жилья для социально не защищенных слоев населения. Поэтому можно сделать вывод о том, что земли жилищной застройки удовлетворяют, в первую очередь, индивидуальные, а не публичные интересы.
Государственные строительные нормы 36092** «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений» на территории города по функциональному назначению и характеру использования выделяют селитебную, производственную, в том числе внешнего транспорта, и ландшафтно-рек-реационную зоны [5]. В пределах селитебной зоны могут располагаться земельные участки жилых домов, общественных учреждений, зданий и сооружений, в том числе учебных, проектных, научно-исследовательских и других институтов без опытных производств, улично-дорожная и транспортная сеть, а также площади, парки, сады, скверы, бульвары, прочие объекты зеленого строительства и места общего пользования. Учитывая вышеизложенное, можно констатировать, что земли жилой застройки находятся главным образом в пределах селитебной зоны. Земли же общественной
застройки не только могут, но и должны быть расположены в пределах как селитебной, так и производственной и ландшафтно-рекреационной зон. Кроме того, в некоторых крупных городах Украины генеральными планами предусмотрено выделение других функциональных зон. Так, например, генеральным планом города Харькова предусмотрено выделение зоны общегородского центра. Эта зона рассматривается как полифункциональная структура и включает в себя зону исторического ядра, зону административных зданий, торгово-коммерческих учреждений, банков, учреждений культурно-бытового обслуживания, рекреационную зону. Проанализировав перечень объектов, которые находятся в пределах этой зоны, можно сделать вывод, что почти все они располагаются на землях общественной застройки. Однако такая ситуация имеет место преимущественно в городах. В селах и поселках, наоборот, преобладает жилая застройка, а из объектов общественной застройки можно выделить лишь административные здания, где размещаются сельский или поселковый совет, школы, магазины и т.п. Это обусловлено, в первую очередь, недостаточно развитой инфраструктурой таких населенных пунктов.
Все земельные участки общественной застройки предназначены для размещения строительства, а после принятия зданий в эксплуатацию - для обслуживания зданий, которые были размещены на этих участках.
Взаимозависимость земель общественной застройки и зданий, расположенных на их территории, характеризуется тем, что право пользования участками общественной застройки тесно связано с правом собственности на здания, расположенные на этих участках. Так, согласно ст. 120 ЗК Украины в случае приобретения права собственности на жилой дом, здание или сооружение, находящиеся в собственности, пользовании другого лица, прекращается право собственности, право пользования земельным участком, на котором расположены эти объекты. К лицу, которое приобрело право собственности на жилой дом, здание или сооружение, размещенные на земельном участке, находящемся в собственности другого лица, переходит право собственности на земельный участок или его часть, на которой они размещены, без изменения его целевого назначения. Если жилой дом, здание или сооружение размещены на земельном участке, находящемся в пользовании, то в случае приобретения права собственности на эти объекты к приобретателю переходит право пользования земельным участком, на котором они размещены, на тех же условиях и в том же объеме, которые были у предыдущего землепользователя.
56
Учитывая вышеизложенное, можно сделать вывод, что земли общественной застройки и жилой застройки, а также земли других категорий в пределах населенных пунктов не могут существовать отдельно, они взаимосвязаны. Эти земли играют важную роль в обеспечении жизнедеятельности населенных пунктов, в повышении их благоустройства и улучшению инфраструктуры, что и способствует улучшении условий жизни населения, росту уровня комфорта. Выделение категории земель жи-
лищной и общественной застройки является, по нашему мнению, правильным шагом законодателя, т.к. способствует разрешению множества спорных ситуаций (например, по использованию земель других категорий, находящихся в пределах населенных пунктов). Однако, несмотря на это, остаются нерешенные вопросы, поэтому совершенствование регулирования отношений по использованию земель данной категории должно продолжаться.
1. Земельный кодекс Украины от 15.10.2001 // Ведомости Верховной Рады Украины. 2002. № 3-4. Ст. 27.
2. Жилищный кодекс Украинской ССР от 30.06.1983 // Ведомости Верховной Рады УССР. 1983. № 28. Ст. 573.
3. Об утверждении Инструкции о порядке проведения технической инвентаризации объектов недвижимого имущества: указ Государственного комитета строительства, архитектуры и жилищной политики Украины от 24.05.2001 № 127. URL: http://zakon3.rada.gov. ua/laws/show/Z0582-01.
4. Об утверждении Классификации видов целевого назначения земель: указ Государственного комитета Украины по земельным ресурсам от 23.07.2010 № 548. URL: http://search.Hgazakon.ua/l_doc2.nsf/Hnk1/RE18306. html.
5. Государственные строительные нормы 360-92**. «Градостроение. Планирование и настройка городских и сельских поселений» от 17.04.1994 № 44. URL: http://www.budinfo.com.ua.
6. Положение об Управлении капитального строительства Одесского городского совета: утв. Одесским городским советом 28.02.201. URL: http://www.odessa.ua/ru/acts/ committee/33481.
7. Балезин В. П. Правовой режим земель городской настройки. М., 1963.
8. Галунько В. В. Публичный интерес в административном праве // Форум права. 2010. № 4.
9. Иванова Е.О. Правовое регулирование использования земель жилищной и общественной настройки в городах Украины: ав-тореф. дис. ... канд. юрид. наук. Харьков, 2007.
10. Крассов О. И. Земельное право: учеб. М., 2007.
1. The Land Code of Ukraine of 15.10.2001 // Bulletin of the Verkhovna Rada of Ukraine. 2002. № 3-4. Art. 27.
2. The Housing Code of Ukrainian SSR of 30.06.1983 // Bulletin of the Verkhovna Rada of Ukraine. 1983. № 28. Art. 573.
3. On Approval of the Procedure for technical inventory of real estate: decree of the State Committee for Construction, Architecture and Housing Policy of Ukraine of 24.05.2001. № 127. URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show /z0582-01.
4. On approval of the Classification of purpose of land: decree of the State Committee on Land Resources of 23.07.2010. № 548. URL: http://search.ligazakon.ua/ldoc2.nsf/link1/RE18306.ml
5. The state building regulations 360-92**. «Ur-banism. Planning and setting of urban and rural settlements» of 17.04.1994. № 44. URL: http://www.budinfo.com.ua.
6. Regulation on the management of capital construction of the Odessa City Council: approved by the Odessa City Council 28.02.2011. URL: http://www.odessa.ua/ru/acts/committee/33481.
7. Balezin V.P. The legal regime of land urban land. M, 1963.
8. Galunko V.V. Public interest in administrative law // Forum of right. 2010. № 4.
9. Ivanova E.O. Legal regulation of land use and public housing settings in Ukrainian cities: autoref. dis.... Master of Law. Kharkov, 2007.
10. Krassov O.I. Land law: textbook. M, 2007.
57
