CC BY
204
Бюджетная система
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КАЗНАЧЕЙСКИЙ КОНТРОЛЬ: ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЙ АСПЕКТ РАЗВИТИЯ*
Организация эффективно действующей системы контроля за общественными финансами играет важнейшую роль в жизни государства. Общеизвестно, что хорошо отлаженная система контроля является необходимым атрибутом эффективно функционирующего демократического государства.
Модернизация российской экономики в условиях ограниченности бюджетных ресурсов предопределила необходимость системного повышения эффективности их использования.
Казначейство в Российской Федерации с учетом значимости решаемых им задач в системе экономической безопасности страны является важнейшим инструментом реализации государственной бюджетной политики и ключевой составляющей единой системы государственного финансового контроля.
Федеральное казначейство в соответствии со ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ осуществляет кассовое исполнение бюджетов в нашей стране [3, с. 126]. На казначейские органы возлагается управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Эти учреждения являются «кассирами» всех распорядителей и получателей бюджетных средств,
* Статья публикуется по материалам журнала «Международный бухгалтерский учет». 2014. № 33 (327).
Н.И. ДАНИЛЕНКО, кандидат экономических наук, доцент, заслуженный экономист России, проректор по общим вопросам и режиму Магнитогорского государственного технического университета
исполняют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.
Концептуально организационно-функциональная модель управления Федерального казначейства представлена автором на рис. 1.
Согласно конституционной норме разделения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в стране функционирует Федеральное казначейство и казначейства субъектов Российской Федерации. Деятельность этих структур многообразна, отличается отсутствием единых подходов к целевым установкам как в теории, так и на практике.
Дискуссии по изучаемой проблематике к осязаемым результатам не приводят. А решения, которые существуют и реализованы в виде регламентов, положений, стандартов, инструкций, методик, отражают преимущественно ведомственные интересы.
Одна из основных причин сложившейся ситуации, с точки зрения автора, заключается в отсутствии научных разработок, обоснованных предложений, вытекающих из современного научного видения экономических процессов и их финансово-контрольной составляющей.
При исполнении своих полномочий в бюджетном секторе экономики Федеральное казначейство и его структурные подразделения осуществляют
Рис. 1. Организационно-функциональная модель управления Федерального казначейства
контроль за полнотой и своевременностью зачисления и перечисления доходов от налогов, сборов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации, а также за законностью и эффективностью использования государственных бюджетных средств.
С появлением нового государственного финансового инструмента произошло обособление нового вида контроля — государственного казначейского. Он является государственным, так как его осуществляют органы, действующие от имени государства. В этой связи теоретически и практически востребованными являются научные исследования сущности государственного казначейского контроля, его роли и места в системе органов государственного финансового контроля, а также дальнейшее развитие теоретических и методологических основ организации и осуществления данного вида контроля.
Прерогативой казначейской системы Российской Федерации стало обеспечение эффективного контроля за целевым, рациональным использованием бюджетных средств, что способствовало достижению необходимого соответствия кассовых расходов нормам, установленным законом о бюджете на текущий финансовый год.
Кроме того, в Бюджетном кодексе РФ определено, что объем принятых обязательств, оплата которых проводится за счет средств бюджета, должен соответствовать объему доведенных до бюджетополучателя лимитов бюджетных обязательств; установлена ответственность главных распорядителей и получателей бюджетных средств за их целевое использование.
Вместе с тем бюджетное законодательство Российской Федерации содержит отдельные положения, которые не составляют целостной нормативной основы для правового регулирования казначейского контроля в рамках органа, осуществляющего казначейское исполнение бюджета.
Такое положение во многом объясняется отсутствием концепции государственного финансового контроля, а также нормативно-правового акта, закрепляющего наиболее общие концептуальные основы государственного и муниципального финансового контроля, развиваемые в законодательстве по отдельным его разновидностям (бюджетном, валютном, налоговом и т.д.).
В последние годы в России опубликовано большое количество статей и монографий, посвященных становлению, совершенствованию и развитию системы Федерального казначейства [1, 2, 4, 5, 8-11, 13]. Анализ этих работ показывает, что за рамками исследований остается такая важная и специфическая казначейская функция, как контроль.
Проблемы государственного казначейского контроля во многом обусловлены слабостью методологической и теоретической основ его реализации. Более того, до настоящего времени ни в экономической, ни в юридической научной литературе, посвященной теоретическим проблемам казначейства, нет толкования категории «государственный казначейский контроль». В результате и на законодательном уровне данная дефиниция отсутствует [6, с. 17; 8, с. 16].
Отсутствие этого определения, по мнению автора, — одна из причин того, что в стране не создана соответствующая реалиям правовая и
методологическая база государственного казначейского контроля, отсутствие которой негативно сказывается на использовании в теории и практике понятийного аппарата, что, естественно, приводит к недопониманию и двусмысленности.
Нуждаются в научно обоснованных определениях широко распространенные и постоянно употребляемые понятия: «финансовый контроль», «государственный финансовый контроль», «бюджетный контроль», «казначейско-финансовый контроль» и др.
В основополагающих финансово-контрольных актах — Бюджетном кодексе РФ, законе о Счетной палате, положениях о Федеральном казначействе, о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора — определений названных понятий нет. Отсутствие строгих, содержательно наполненных дефиниций мешает контрольному делу. Понятия, о которых идет речь, должны быть не только выверены юридически, но и содержательны экономически.
Для характеристики сущности государственного казначейского контроля с точки зрения концептуального подхода необходима систематизация основных принципов, целей, задач, объекта, предмета, методов, форм, поскольку исследование показало существенный разброс во мнениях.
Анализ понятийно-терминологического аппарата казначейского контроля позволил выявить разнообраз-
ные смысловые значения таких категорий, как «вид», «объект», «предмет», «формы», а также различный смысл, вкладываемый в одни и те же определяемые формы, виды, методы, принципы контроля.
С гносеологической точки зрения разночтения в терминологии сдерживают дальнейшее развитие теории казначейского контроля, вызывая неопределенность основополагающих понятий, что делает актуальным проведение четких граней между видами, формами, объектом, субъектом и методическими приемами казначейского контроля.
Концептуально механизм реализации государственного казначейского контроля представлен автором на рис. 2.
Определяющим фактором на всех этапах развития любой науки является единство ее предмета и метода.
Предметом государственного казначейского контроля являются:
— средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации как на этапе их формирования, так и на этапах распределения и использования;
— финансовые ресурсы, выделяемые в виде субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальным образованиям.
Рис. 2. Концепция реализации государственного казначейского контроля
Объектом государственного казначейского контроля являются:
— финансово-хозяйственные операции, проводимые распорядителями и получателями бюджетных средств;
— исполнение бюджетных и внебюджетных смет бюджетных учреждений;
— ведение Сводного реестра участников бюджетного процесса и Реестра государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов;
— ведение бюджетного учета;
— составление и представление отчетности по операциям бюджетов бюджетной системы государства.
Место казначейского контроля в системе финансовых дисциплин, с точки зрения автора, характеризуется тем, что это межотраслевая функциональная финансовая дисциплина. Ее возникновение обусловлено необходимостью удовлетворения нужд практики в казначейском контроле как специализированной функции управленческой деятельности. Теория и практика казначейского контроля базируется на положениях общей теории финансового контроля.
Исходя из этого, можно говорить о его специфических целях, задачах, функциях, видах, формах и методах осуществления казначейского контроля. Соответствующая классификация приведена автором на рис. 3.
Государственный казначейский контроль имеет разнообразные внешние проявления, осуществляется
в различных формах, в связи с чем возможна его классификация в зависимости от избранного критерия.
Государственный финансовый контроль по способу проведения и времени совершения проверяемых финансовых операций подразделяется на предварительный, текущий и последующий, тогда как государственный казначейский контроль за ведением операций с бюджетными средствами - на предварительный и текущий.
Казначейскому контролю как особой области научных знаний присущ определенный метод исследования ее специфического предмета. Метод - способ теоретического исследования и практического осуществления чего-либо [12, с. 131].
Под методом государственного казначейского контроля автор понимает способы, пути достижения данного вида контроля — эффективного и целевого формирования и расходования государственных финансовых ресурсов.
В содержании метода казначейского контроля учитываются требования законности, достоверности, целесообразности и эффективности бюджетных расходов бюджетополучателей, а также рекомендации бюджетного учета, методологических приемов экономического анализа и другой информации в сочетании с исследованием фактического состояния объектов контроля.
В основе ведущей методики казначейского контроля лежит нормативный подход, т.е. проверка бюджетной организации на предмет соблюдения правил финансовых и хозяйственных операций с бюджетными средствами.
Казначейский контроль
Вид
1
Государственный
Г
Региональный
1
Муниципальный
1
Исполнительной власти
Средства федерального, регионального, муниципального бюджетов
Средства от приносящей доход деятельности
Рис. 3. Классификация видов, форм и объектов казначейского контроля
Методы и приемы государственного казначейского контроля представлены автором на рис. 4.
Достижение своих целей государственный казначейский контроль обеспечивает только ему присущими способами. Например, в предварительном и текущем контроле применяются специальные источники данных и приемы нормативно-правового, документального логического и счетного контроля: анализ при санкционировании расходов бюджетополучателей, договоров на оказание или получение услуг в рамках принятых бюджетных обязательств, юридических дел бюджетополучателей при включении их в Сводный реестр и др. При этом контрольные действия осуществляются и по горизонтали, и по вертикали.
Государственный казначейский контроль в отличие от других видов контроля (финансового, бюджетного, налогового, таможенного и др.) имеет ограниченный спектр деятельности, оперирует технологией прохождения бюджетных средств через систему лицевых счетов, открытых в органах Федерального казначейства, и процедурой превентивного контроля при кассовом исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Методы государственного казначейского контроля
Методы документального контроля
Приемы работы с документами
Способы документальной проверки
Сплошной
Арифметический
Логический
Систематический
Тестирование
Сравнение
Хронологический
Нормативный
Анализ
Методы фактического контроля
Мониторинг
Наблюдение
Проверка (документальная, фактическая, сплошная)
Рис. 4. Методы и приемы государственного казначейского контроля
В данном контексте важное методологическое значение имеет принцип превентивности (от лат. ргаеуейи — предупреждающий, предусмотрительный) казначейского контроля. Такой подход позволяет своевременно вскрывать и предупреждать нарушения бюджетного законодательства, пресекать попытки нерационального и неэффективного использования бюджетных средств. Если органы государственного финансового контроля выполняют превентивные проверки периодически, то органы Федерального казначейства на предварительной и текущей стадиях проводят сплошной и непрерывный контроль за бюджетными средствами, что выводит его на новый качественный уровень.
Таким образом, государственный казначейский контроль, с точки зрения автора, — это разновидность осуществляемого специально уполномоченным исполнительным органом государственной власти в соответствии с законодательно наделенными полномочиями в бюджетном секторе экономики государственного финансового контроля за реализацией государственной бюджетной политики при кассовом исполнении бюджетов бюджетной системы государства, законным, целевым и эффективным расходованием бюджетных средств.
Данное определение дает общее представление о специфике и сущности категории «государственный казначейский контроль» и нуждается в правовом закреплении на законодательном уровне.
С сущностной стороны государственный казначейский контроль, отражая движения государственных финансов, проявляется в проверке полноты, своевременности зачисления и перечисления доходов от налогов, сборов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и расходования их по целевому назначению.
В то же время рассматриваемый вид контроля осуществляется через деятельность органов Федерального казначейства независимо от субъектов хозяйствования. Это позволяет обществу определить, своевременно ли бюджетные средства поступают в распоряжение субъектов хозяйствования и насколько эффективно, результативно используются.
В условиях применения казначейского метода исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации органы Федерального казначейства практически отладили механизм контроля, обеспечивающий достаточно высокую степень обнаружения и пресечения финансовых нарушений.
Механизм государственного казначейского контроля, с точки зрения автора, можно представить в виде следующих элементов:
— принципы — основные правила, используемые при проведении казначейского контроля в установленной сфере деятельности;
— субъект — система органов Федерального казначейства;
— объект — бюджетополучатели как субъекты, уполномоченные на расходование бюджетных средств в соответствии с установленными целями и способами;
— предмет — средства бюджетов бюджетной системы РФ;
— метод — проверка фактическая, документальная — подразумевает сплошной контроль за первичными документами;
— процесс — порядок действий при санкционировании операций по оплате денежных обязательств получателей средствами федерального бюджета;
— технология — четкая последовательность контрольной работы по этапам и времени;
— результат — выявление нарушений бюджетного законодательства или констатация отсутствия таковых у бюджетополучателей;
— оценка — методологические инструменты, позволяющие оценить эффективность контроля.
При дальнейшем развитии теоретико-методологических основ государственного казначейского контроля особое внимание должно быть уделено, с точки зрения автора, таким направлением, как:
— разработка методического обеспечения организации более эффективного предварительного и текущего контроля за целевым и рациональным расходованием средств бюджетными организациями с использованием современных 1СТ-процессов для автоматизированного выявления отклонений и ошибок в расходных документах бюджетополучателей от установленных нормативов;
— совершенствование механизмов мобилизации, учета и использования бюджетных средств;
— разработка методологического обеспечения упорядочения правовой основы деятельности органов Федерального казначейства в бюджетной сфере;
— разработка методического обеспечения стандартизации процедур контроля и методических документов контроля;
— определение методов оценки эффективности государственного казначейского контроля.
Федеральное казначейство как инструмент реализации основополагающих принципов государственного финансового контроля базируется на единстве правовой базы, денежной системы, порядка ведения расходов и отчетности.
Целостное представление о результативности государственного казначейского контроля должно исходить из согласованности его задач с перспективными целями бюджетной политики государства, воздействия внешних и внутренних факторов, оказывающих влияние на реализацию результатов контрольной деятельности органов Федерального казначейства.
Список литературы
1. Артюхин Р.Е. Казначейство России: стратегическое управление и информационные технологии // Финансы. 2010. № 3. С. 3-9.
2. Бурлаков П.И., Чемоданова Ю.А. Кассовое обслуживание исполнения местных бюджетов Федеральным казначейством // Финансы. 2010. № 7. С.27-30.
3. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
4. Воронин Ю.М. Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики. М.: Финансовый контроль, 2005. 432 с.
5. Даниленко Н.И. Казначейский контроль: вопросы теории и практики. М.: Финансовый контроль, 2005. С. 22.
6. Зырянова Т.В., Даниленко Н.И., Даниленко Д.Н. Федеральное казначейство в системе органов государственного финансового контроля Российской Федерации // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2005. № 10. С.16-23.
7. Начинкин Д.Б. Эволюция казначейской службы в России // Финансы. 2002. № 5. С. 19.
8. Нестеренко Т.Г. Казначейское исполнение бюджетов и развитие системы учета в государственном секторе Российской Федерации // Финансы. 2004. № 3. С. 3-8.
9. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1975. С. 320.
