CC BY
580
СОВРЕМЕННАЯ МОДЕЛЬ ОРГАНИЗАЦИИ КАЗНАЧЕЙСКОЙ СИСТЕМЫ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
САРАНЦЕВ В.Н.,
кандидат экономических наук, доцент, Поволжский институт управления им. П.А. Столыпина, Российская академия народного хозяйства и государственной службы
при Президенте Российской Федерации, e-mail: [email protected]
см
Организация и обеспечение кассового исполнения федерального бюджета, контроль за использованием бюджетных средств и формирование бюджетной отчетности - ответстве- £
нейший этап бюджетного процесса. Роль Федерального казначейства в его исполнении трудно О
переоценить. На современной стадии реформирования бюджетной системы становятся особенно актуальными вопросы формирования целостной концепции казначейского исполнения см бюджета и проработки теоретических и методологических вопросов эффективного механизма ^ реализации Казначейством России своих функций.
см
Ключевые слова: государственные финансы; казначейство; бюджет; функции. 5
THE MODERN MODEL OF THE ORGANIZATION OF THE TREASURY SYSTEM OF BUDGET EXECUTION IN THE RUSSIAN FEDERATION
and budget reporting important stage of the budget process. The role of the Federal Treasury in its execution is difficult to overesti-mate. At the current stage of reforming the budget system become especially topical issues of formation of an integral conception of the Treasury execution of the budget and elaboration of theoretical and methodological questions of the effective mechanism of realization of the Treasury of Russia, its functions.
Keywords: public Finance; the Treasury; the budget; functions.
JEL classification: P43, H61.
о
CM
SARANTSEV V.N.,
PhD, associate Professor of the Department of Finance, credit and taxation, ^
Volga Region Institute of Management named after Stolypin P.A. ^
(the brunch of RANKhGS under the President of Russian Federation), Sara-tov,
e-mail: [email protected] O
z O
Organization and provision of cash execution of the Federal budget, control over the use of budget funds O
<
a a
В систему органов, обладающих полномочиями в сфере исполнения бюджета, входят финансовые органы, органы денежно-кредитного регулирования и органы государственного (муниципального) финансового контроля, каждый из которых выполняет свои задачи и действует в рамках установленных полномочий.
Ведущую роль в процессе исполнения бюджета играют казначейские органы.
Казначейство России находится в ведении Министерства финансов РФ и является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнению бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета (рис. 1).
© Саранцев В.Н., 2014
ю
ю >
т
О
о
0
1
о
с
со >
м о
л а о —) сг
2
Участники процесса кассового исполнения федерального бюджета
Главные администреторье доеодов
федерального бюджета:
• Федеральная налоговая служба
• Федеральная таможенная служба
• Министерство финансов РФ
• Федеральное агефтство по управлению государственным ммуществом
Главные расптрядители средств федерального бюджета: • Расходы на межбюджетные трансферты - 33 ГРБС • Рнсходы на безвозмездные перечисления организациям -41 ГРБС • Расходы на обслуживание государственного долга - 1 ГРБС Главные администраторы иеточников финансирования дефицита федералдного бюджета: • Министерство финансов РФ • Федералнное агентство по управлению ьосударственным имуществом
1 //
ФЕДЕРАЛЬНОЕ КАЗНАЧЕЙСТВО
Центральный бтнк РФ
^ 7
МГшгсттрство финансов
Федеральная налоговая служба
Рис. 1. Взаимодействие участников процесса составления кассового плана исполнения федерального бюджета
Федеральное казначейство осуществляет деятельность через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, Центральным банком Российской Федерации, общественными объединениями и иными организациями (рис. 2).
С момента создания казначейской системы в России технологии, используемые Федеральным казначейством, существенно изменились. К наиболее значимым нововведениям следует отнести:
• внедрение инновационных платежных технологий, повлекшее за собой централизацию функций, возложенных на казначейские органы;
• ввод в эксплуатацию принципиально нового программного обеспечения автоматизированной системы Федерального казначейства, приведший к снижению трудоемкости казначейских операций (Прокофьев, 2013. С. 10).
Данные обстоятельства породили необходимость оптимизации функциональной структуры Федерального казначейства, которая на сегодняшний день уже практически завершилась.
Законодательство РФ
Акты и послания РФ
Концепция долгосрочного развития РФ (Концепция 2020)
Основные направления деятельности Правительства РФ (государственные программы развития и транс формации)
Цели, задачи и направления развития Министерства финансов РФ
Цели и задачи
развития Казначейства России
Рис. 2. Место целей и задач развития Федерального казначейства в системе развития государственного управления
СОВРЕМЕННАЯ МОДЕЛЬ ОРГАНИЗАЦИИ КАЗНАЧЕЙСКОЙ СИСТЕМЫ.
93
Целью оптимизации функциональной структуры Федерального казначейства являлось в первую очередь повышение эффективности и результативности деятельности казначейской системы путем исключения дублирования функций на разных уровнях органов Федерального казначейства и сокращения излишних административно-хозяйственных расходов (Лукашов, 2012. С. 28).
К основным задачам, которые необходимо было выполнить для оптимизации функциональной структуры Федерального казначейства, относятся:
• оптимизация структуры, функциональной и организационной деятельности ЦАФК, УФК и ОФК;
• сокращение количества участников бюджетного процесса1;
• сокращение расходов на содержание казначейской системы с учетом инфляции не менее чем на 10% годовых лимитов бюджетных обязательств (Кашурина, 2013. С. 50).
В ходе проведения операций по оптимизации функциональной структуры Федерального казначейства должны быть достигнуты следующие основополагающие результаты.
Во-первых, важнейшей стратегической задачей оптимизации было создание принципиально нового специализированного государственного финансового учреждения для концентрации ряда операционных функций. Такой организацией стало Межрегиональное операционное управление Федерального казначейства (МОУ). Потребность создания подобного учреждения в России была вызвана, в первую очередь, необходимостью децентрализации и концентрации операционных функций в едином органе с обеспечением высокого уровня качества ^ обслуживания клиентов. Клиентами МОУ являются: главные распорядители бюджетных средств (ГРБС); главные администраторы бюджетных поступлений (ГАБП); главные администраторы источников финансирования бюд- о жетного дефицита (ГАИФД); органы управления государственных внебюджетных фондов (ГВБФ). х
Во-вторых, возникновение насущной необходимости оптимизации структуры уже существующих органов Федерального казначейства было вызвано потребностью ликвидации третьего уровня казначейской системы России (отделений Федерального 041
О!
казначейства) путем присоединения их в качестве структурных подразделений (отделов) к УФК. Основной задачей этих отделов 2 становится осуществление взаимодействия с участниками бюджетного процесса, при этом все остальные переданы на уровень УФК. Этот шаг вызван в первую очередь развитием информационных и платежных технологий (Саранцев, 2010).
Таким образом, новая структура Федерального казначейства в результате завершения оптимизации его струк- ^ туры представлена двумя уровнями, на первом из которых располагается Центральный аппарат Федерального казначейства, на втором - Управления Федерального казначейства на местах, а также новообразованный орган Межрегиональное операционное управление Федерального казначейства (МОУ).
Функции органов Федерального казначейства, как и казначейское исполнение бюджетов, в своей основе исходят из принципов единства фонда денежных ресурсов государства и единства их кассы, выражающихся в том, что все по- ^ ступления в бюджетную систему страны и их расходование, осуществляемые через единые счета федерального и территориальных (региональных и местных) бюджетов, учитываются в едином государственном органе - системе органов Федерального казначейства, представляющего интересы государства, под постоянным надзором которого должно находиться движение этих средств, обеспечивая их кассовое обслуживание и контроль за соблюдением требований единства бюджетной системы государства (по существу, единых принципов бюджетной системы) (Шмидт, 2014. С. 45). 3
Типологизировать функции Федерального казначейства мы предлагаем, выделив функции, характерные для О Российской Федерации в целом и для публично правовых образований.
Казначейство России - один из наиболее динамично развивающихся финансовых органов Российской Федерации. В ходе реализации Концепции оптимизации структуры и функций Федерального казначейства упраздняются утратившие актуальность и выводятся новые функции. Исходя из этого, мы предлагаем свою группировку функций Федерального казна- ш чейства, подразделив их на четыре основные группы, такие как операционные, учетные, контрольные, дополнительные. <;
Мы предлагаем все функции разделить на следующие группы: (рис. 3): Операционные, Учетные, Контрольные, ^ Дополнительные.
В соответствии с перечисленными функциями, общий механизм модели организации казначейской системы исполнения бюджета представлен на рис. 4. Основных участников бюджетного процесса, включая Федеральное казначейство, и их роль в данном процессе можно охарактеризовать следующим образом:
1. Правительство РФ (Минфин):
3-летний план расходов в 11 разделах ст. 21 Бюджетного кодекса (бюджетная «горизонталь»); классификация расходов: функциональная, ведомственная, программная, экономическая. . Бюджетирование (Минфин, Федеральное казначейство): высший уровень: агрегатные лимиты расходов;
средний уровень: лимиты для каждого раздела (Федеральное казначейство); низший уровень: автономия (Федеральное казначейство в пределах лимитов). . Управление результативностью (Минфин, Федеральное казначейство, Минэкономразвития): оценка результативности программ; усиление связи результативности программ с бюджетом. . Цифровой бюджет и бюджетный учет (Федеральное казначейство): программное бюджетирование; учет капитальных затрат методом начисления; компьютеризация учета.
О
1 По главе 100 «Федеральное казначейство», количество участников бюджетного процесса насчитывает 2190 (по состоянию на 01.10.2010).
Функции, связанные с составлением бюджета
Операционные функции
Функции, связанные с управлением основными средствами, товарно-материальными запасами и бюджетными инвестициями
Функции, связанные с управлением платежами
Учетные функции
Функции, связанные с осуществлением бюджетного учета
и отчетности
Ю
Ю >
m
О O z
0
1 о
с
со >
м о
л Q О сг 2
Контрольные функции
Функции, связанные с финансовым мониторингом результативности и эффективности деятельности публично-правовых образований
Дополнительные функции
Функции, связанные с управлением государственным долгом и активами
Функции, связанные с программно-целевым планированием деятельности публично-правовых образований
Функции, связанные с управлением государственными и муниципальными закупками и исполнением контрактов
Рис. 3. Предлагаемая группировка функций Казначейства России
В результате реализации предложенной модели осуществление Федеральным казначейством данной подгруппы функций позволит обеспечить взаимоувязку и неразрывность процессов исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, проведение государственных (муниципальных) закупок и учета государственных (муниципальных) контрактов, а также полноту контроля и анализа процессов размещения государственных (муниципальных) заказов, заключение и исполнение государственных (муниципальных) контрактов. Понятия контракта и государственной услуги мы относим к ключевым моментам программного бюджета.
Совершенствование функциональной структуры казначейской системы исполнения бюджета дает возможность увеличить эффективность всей системы управления государственными финансами. Рассмотренные нами расширения полномочий Федерального казначейства дают возможность выйти на качественно новый уровень не только этапа исполнения бюджета, но и фазы его формирования (планирования). Более того, подобное преобразование казначейской системы, основанное на модели активной системы исполнения бюджета с использованием в качестве инструмента помимо лимитов бюджетных средства бюджетных ассигнований с широким функциональным набором, наиболее полно, с нашей точки зрения, отражает происходящий процесс бюджетного реформирования - переход к программному бюджету.
ЛИТЕРАТУРА
Кашурина Л.В. Отдельные вопросы формирования бюджетной отчетности // Бюджетный учет, 2013, № 10.
Лукашов А.И. Эволюция кассового обслуживания исполнения региональных и местных бюджетов // Финансы, 2012, № 8.
Прокофьев С.Е. Кассовое обслуживание расходной части федерального бюджета: состояние и перспективы // Финансы, 2013, № 4.
Саранцев В.Н. Сравнительный анализ функций казначейских органов зарубежных стран // Бюджет, 2010, № 1, Режим доступа: http://bujet.ru/article/69253.php.
Шмидт Ю.В. Роль и функции органов Федерального казначейства в контрактной системе // Экономика Алтайского края, 2014, № 1 (29).
REFERENCES
KashurinaL.V. (2013). Some questions of formation of budget reporting. Budget accounting. 2013, no. 10, pp. 48-55. (In Russian.)
LukashovA.I. (2012). Evolution cash service of execution of regional and local budgets. Finance. 2012, no 8, pp. 25-29. (In Russian.)
Prokofiev S.E. (2013). Cash service of the expenditure side of the Federal budget: the state and prospects. Finance. 2013, no. 4, pp. 4-13. (In Russian.)
Sarantsev V.N. (2010). Comparative analysis of the functions of Treasury bodies of foreign countries. Budget. 2010, no. 1. Available at: http://bujet.ru/article/69253.php. (In Russian.)
SchmidtJ.V. (2014). Role and functions of the bodies of the Federal Treasury in the contract system. Economics of the Altai territory. 2014, no. 1 (29), pp. 44-49. (In Russian.)
Прогнозирование доходов (МФ, МЭР)
Программно-целевое планирование деятельности публично-правовых образ) (МФ, ФЬ
>аьок
е>4
Составление бюджета (МФ)
Исполнение бюджета (МФ, ФК)
Управление государственным долгом и активами (МФ. ФК)
Управление платежами (поступления и выплаты) (ФК)
X
Бюджетный и управленческий учет и отчетность Учет расходов по услугам, функциям Учет результатов (ФК)
Планирование yc. iyi и функций (доведение гос. заданий), МФ, ФК
Управление государственным, муниципальными закупками и исполнением контрактов (ФК)
Управление основными средствами, ТМЗ, бюджетными инвестициями (МФ, ФК)
_ Мониторинг результативности и эффективности
деятельности публично-правовых образований (ФК, МФ, МЭР)
Федеральное казначейство
Взаимоувязанная информация о планировании и исполнении бюджета в разрезе программ, услуг, функций, объектов финансирования
Федеральное казначейство
Обеспечение информационного взаимодействия министерств и ведомств по вопросам исполнения бюджета
Государственная автоматизированная информационная система
Внешние источники информации
Органы государственной власти, органы
местного самоуправления, другие участники бюджетного процесса
Рис. 4. Механизм модели организации казначейской системы исполнения бюджета
TERRA ECONOMICUS ^ 2014 ^ Том 12 № 2 Часть 2
О
сл
