CC BY
868
Удк 336.148
государственный финансовый контроль в управлении бюджетами
г. в. Федотова,
кандидат экономических наук, доцент кафедры корпоративных финансов и банковской деятельности E-mail: g_evgeeva@mail. ru Волгоградский государственный университет
В статье рассматриваются особенности применения и функционирования органов государственного финансового контроля в сфере бюджетного финансирования, раскрывается сущность понятия «государственный финансовый контроль», его отличие от аудита финансовых отчетов, в результате обобщения взглядов различных экономистов дается авторская трактовка данной категории. Проанализированы цели осуществления контроля, его основополагающие принципы, которые дополнены принципом индикативности.
Ключевые слова: государственный финансовый контроль, бюджетные доходы, проверка, ревизия, бюджетное финансирование, цели контроля, принципы контроля, индикативность.
В международных стандартах финансовой отчетности контроль определяется как «возможность управлять финансовой и хозяйственной политикой компании таким образом, чтобы получать выгоды от ее деятельности» [8].
Немецкий ученый Д. Хан считает, что «контроль предполагает определение и документирование фактических показателей (результатов реализации решений) и сравнение их с плановыми показателями для определения результатов деятельности» [10].
На современном этапе развития экономики страны государственный финансовый контроль (ГФК) является неотъемлемой частью финансовой системы. Четкое определение понятия ГФК в отечественной науке пока не выработано, более того, на законодательном уровне также нет определения понятия «государственный финансовый
контроль». Бюджетный кодекс РФ не дает определения контроля, федеральный закон «О финансовом контроле» существует лишь в проекте, концепция государственного финансового контроля до сих пор не утверждена, но в некоторых субъектах приняты законы о финансовом контроле.
Например, в Волгоградской области принят закон Волгоградской области от 06.12.2002 №№ 763-ОД «О финансовом контроле на территории Волгоградской области». В нем областной законодатель приводит следующую трактовку финансового контроля: «Финансовый контроль на территории Волгоградской области - это проверка органами финансового контроля Волгоградской области соблюдения органами государственной власти Волгоградской области, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами финансового законодательства РФ и Волгоградской области, рациональности и эффективности использования государственных финансовых и материальных ресурсов».
С точки зрения автора, такая трактовка понятия «финансовый контроль» не вполне обоснована по двум причинам:
1) проверка - это форма проведения финансового контроля, сам законодатель далее в ст. 10 этого же закона определяет проверку формой контроля. Таким образом, контроль не может быть одной из своих форм проведения контрольных мероприятий;
2) органы финансового контроля Волгоградской области - это субъекты ГФК на уровне данного региона, т. е. финансовым контролем в данном регионе занимаются лишь уполномоченные этим
законом региональные органы. Такое ограничение ставит вне деятельности закона контрольно-счетные органы Минфина России, которые осуществляют контрольную деятельность на территории области, в том числе ревизуют получателей из областного бюджета.
Поэтому данный закон требует доработки и не может служить документом, четко характеризующим ГФК.
Лимская декларация руководящих принципов контроля гласит: «Контроль - не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях, привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем» [7].
Приведенная цитата дает общее основополагающее определение термина «контроль». Но так как объектом исследования является ГФК, то для целей данного исследования добавим некоторые корректировки в это определение:
- во-первых, ГФК - это не часть системы регулирования, а деятельность государственных органов;
- во-вторых (ввиду отсутствия принятых стандартов ГФК), целью ГФК является выявление и пресечение фактов отклонений от принятых нормативных актов РФ на всех трех уровнях власти;
- в-третьих, к принципам законности, эффективности и экономии следует добавить принцип целевого расходования средств, который будет более четко обозначать специфику данного вида финансового контроля;
- в-четвертых, нужно говорить не просто о расходовании материальных ресурсов, а о расходовании государственных финансовых и материальных ресурсов.
Отечественная экономическая литература изобилует разнообразными трактовками и определениями этого термина.
Так, автор учебника «Финансовое право» Н. И. Химичева под финансовым контролем понимает «контроль за законностью и целесообразностью действий в области образования, распределения
и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях эффективного социально-экономического развития страны и ее регионов» [9].
На взгляд автора, такое определение не раскрывает сущности контроля, так как здесь нет трактовки термина «финансовый контроль». Так, доктор юридических наук Е. Ю. Грачева считает финансовый контроль подотраслью финансового права. Определение, которое она приводит далее, в общих чертах сходно с определением Н. И. Химичевой [4].
Исследователь Н. Т. Белуха раскрывает понятие «экономический контроль», одним из видов которого является контроль финансово-хозяйственной деятельности. Причем сначала дает трактовку термина «контроль»: «Контроль - это система наблюдений и проверки соответствия процесса функционирования управляемого объекта принятым управленческим решениям, определение результатов управленческих воздействий на управляемый объект путем выявления отклонений, допущенных в ходе выполнения этих решений». Затем она трактует экономический контроль как «систему органов государственного и хозяйственного управления, осуществляющих наблюдение за экономическим и социальным развитием страны в соответствии с законодательным регулированием» [2].
Исследователь Н. Т. Белуха видит контроль прежде всего как функцию социального управления, что, несомненно, справедливо для экономики СССР. Однако с учетом современных преобразований это определение немного устарело, поскольку в настоящий момент, вследствие приватизационных процессов, контроль разбился на два направления: ГФК и аудит.
Исследователи С. О. Шохин и Л. И. Воронина считают, что «под финансовым контролем следует понимать межотраслевую систему надзора наделенных контрольными функциями государственных и общественных органов за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, учреждений и организаций в целях объективной оценки экономической эффективности этой деятельности, установления законности и целесообразности хозяйственных и финансовых операций и выявления резервов доходов государственного бюджета» [11].
Здесь дается общее определение финансового контроля, а целью данного исследования является ГФК, поэтому следует акцентировать внимание прежде всего на хозяйственных и финансовых
операциях в части формирования и использования государственных денежных фондов.
Исследователи А. М. Бабич и Л. Н. Павлова полагают, что «государственный финансовый контроль включает контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ» [1].
Данная формулировка предлагает список объектов ГФК, не раскрывая его сущности.
Исследователь А. А. Ялбулганов под финансовым контролем понимает «осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных органов, а в ряде случаев и негосударственных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности и выявления резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности» [12].
Такое понимание сущности ГФК, по мнению автора, не учитывает таких аспектов, как рациональность, целесообразность, эффективность расходования поступающих государственных средств конечными получателями.
Исследователь А. В. Крикунов трактует ГФК следующим образом: «ГФК - это совокупность мероприятий по проверке полноты и своевременности формирования и использования бюджета на уровне как Федерации, так и субъектов Федерации, а также международных финансовых обязательств, организации денежного обращения и рынка ценных бумаг, состояния государственного внешнего и внутреннего долга, эффективности использования государственных ресурсов всех видов, а также льгот и преимуществ, которые предоставляются государством, а также государственных внебюджетных и бюджетных фондов и другой государственной собственности» [6].
В данном определении, на взгляд автора, А. В. Крикунов ограничивает технологию проведения ГФК одной из его форм - проверкой. Далее поясняется, что «проверка - это единичное контрольное действие или исследование состояния дел на
определенном участке деятельности проверяемого субъекта» [6]. Поэтому становится непонятно, как совокупность мероприятий может быть проверкой. Кроме того, это определение не может быть полным, так как в части использования бюджетных средств ГФК «занимается» прежде всего целевым назначением средств и рациональностью, кроме того, в определении не обозначены субъекты контроля.
Наиболее полным и соответствующим современным экономическим процессам, на взгляд автора, является определение ГФК, которое дает В. В. Бурцев: «ГФК в широком смысле - это установленная соответствующими нормативными актами деятельность органов государственной власти и управления всех уровней (должностных лиц), а также подразделений внутреннего контроля государственных организаций по выявлению, предупреждению и пресечению следующих нарушений в процедурах управления государственными финансовыми потоками и финансово-хозяйственной деятельностью экономических субъектов, которые касаются:
1) несоблюдения законодательства при осуществлении финансово-хозяйственной деятельности организаций (выполнение финансово-хозяйственных операций) в ходе бюджетного процесса, а также при выполнении любых иных процедур управления государственными финансовыми потоками;
2) недостатков в различных областях финансово-хозяйственной деятельности государственных организаций и их объединений, организаций с государственным участием или особо связанных с деятельностью государства;
3) ошибок и злоупотреблений в управлении государственными денежными и материальными ресурсами (капиталами), а также используемыми в хозяйственной деятельности и отчуждаемыми нематериальными объектами государственной собственности, что влечет нанесение прямого или косвенного финансового (материального) ущерба государству;
4) действий, обусловивших возникновение угроз финансовой безопасности государства» [3].
Трактовка В. В. Бурцева требует, на взгляд автора, некоторого дополнения. Объединение под понятием «нарушения» различных действий, которые входят в противоречие с законодательством и несут угрозу государству, по мнению автора, неверно. Поэтому термин «нарушение» следует заменить термином «деятельность». Кроме того, некоторые исследователи считают необходимым различать природу финансовых нарушений и финансовых
ошибок. Например, А. В. Крикунов полагает, что финансовые нарушения и финансовые ошибки имеют различные корни, т. е. могут быть умышленными и неумышленными. В первом случае это нарушения, во-втором - ошибки [6]. В целях устранения таких противоречий нужно принять иную трактовку: «ГФК является деятельностью государственных органов по выявлению, пресечению, предупреждению фактов отклонения от установленных законодательных норм».
Таким образом, приведенные примеры определений ГФК показали, что экономическая наука до настоящего момента не выработала единого подхода к трактовке ГФК.
По мнению автора, государственный финансовый контроль (в узком понимании) - это деятельность уполномоченных государственных органов по выявлению, предупреждению, пресечению фактов отклонения от нормативов и предписаний в ходе формирования общественных доходов и расходов, а также в процессе распоряжения общественным имуществом.
В данном случае под общественными финансовыми потоками следует понимать средства, аккумулированные в централизованных государственных и муниципальных фондах, а под общественным имуществом - имущество, находящееся в полной или частичной государственной и муниципальной собственности.
В широком понимании государственный финансовый контроль - это индикатор соответствия потребностей экономических субъектов финансовой политике, проводимой государством и его финансовыми институтами [5].
С этой целью, на взгляд автора, следует несколько пересмотреть цели ГФК. Необходимо их классифицировать на текущие и стратегические.
Текущие цели ГФК реализуются по мере проведения контрольных действий за финансовыми операциями с общественными финансовыми потоками при совершении деятельности:
- по формированию и расходованию средств бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов;
- по управлению денежными потоками предприятий различных организационно-правовых форм собственности с полным или частичным государственным участием;
- по совершению операций с общественным имуществом и иными товарно-материальными ценностями.
В связи с совершением перечисленных функций деятельность органов ГФК должна опираться на принципы:
- законности;
- целесообразности;
- эффективности;
- рациональности;
- независимости.
Указанные принципы требуют некоторого пояснения.
Под законностью проведения ГФК следует понимать, на взгляд автора, прежде всего соответствие действий контролирующих органов установленным нормативам и предписаниям. Такое жесткое ограничение полномочий ревизоров обусловлено самим определением ГФК. Однако на практике нередки ситуации, когда жесткое следование данному принципу не всегда отвечает потребностям государства и граждан. Поэтому возникает потребность в дополнительном принятии инструкций для контролирующих лиц, учитывающих возникающие на практике «нестыковки».
Принцип целесообразности призван обеспечить целевое и законное расходование полученных бюджетных средств, он тесно связан с первым принципом, так как его реализация связана с более глубокой детализацией принципа законности. Существование данного правила вытекает из ряда нормативных актов: законов РФ, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, которые касаются федерального бюджета. Кроме того, приказ Минфина России от 17.02.1995 № 111 «О порядке перечисления бюджетных средств для осуществления финансирования расходов и мероприятий федерального бюджета» предусматривает необходимость указания в финансовой документации раздела, подраздела целевой статьи, вида расхода, экономической статьи Бюджетной классификации РФ, что гарантирует однозначное использование полученных денежных ассигнований.
Согласно принципу эффективности расходования бюджетных средств распорядители должны прежде всего обоснованно и правомерно, в соответствии с действительными потребностями совершать операции с полученными средствами. Более того, управление и функционирование государственной собственности в условиях рыночной экономики должно быть рентабельным и эффективным, тогда как в реальности государственные предприятия убыточны. Таким образом, нужно оценивать дейс-
твия должностных лиц по показателям финансовой эффективности. Однако необходимо отметить, что на законодательном уровне не выработан критерий оценки эффективности совершаемых операций с государственным имуществом и средствами.
Рациональность подразумевает разумное расходование имеющейся наличности. Данный принцип пересекается с принципом эффективности, но имеет немного иной аспект. Разумное использование не всегда является наиболее эффективным и, как правило, сопряжено с меньшей отдачей, но и с меньшей долей риска, в то время как наиболее прибыльные по своей эффективности проекты высокорисковые.
Обеспечение принципа независимости предписано самим законодательством и трактуется прежде всего как устранение использования должностных полномочий для осуществления давления на контролирующих лиц в целях искажения конечных результатов работы контролеров и ревизоров.
Перечисленные принципы подчеркивают специфику ГФК, его отличие от второго вида финансового контроля - аудита достоверности финансовых документов, который базируется прежде всего на принципах независимости и самостоятельности. Среди них в последнее время становится наиболее значимым принцип эффективности. Рост его значения продиктован прежде всего появлением государственного аудита эффективности, деятельность которого направлена на оценку эффективности работы государственных органов с государственными средствами и государственным имуществом. Такое изменение отношения к государственной собственности вызвано рыночными преобразованиями в экономике страны, переходом от планово-директивной системы к свободной рыночной конкуренции, в условиях которой для дальнейшего существования государству необходимо более рентабельно работать со своим имуществом. Органы ГФК призваны быть проводниками данной политики по отношению к государственному имуществу.
Указанные автором принципы не являются исчерпывающими. Необходимо отметить, что некоторые исследователи применяют другую классификацию.
Например, А. В. Крикунов выделяет шесть принципов: законность, объективность, независимость от должностных лиц проверяемого объекта, гласность, разграничение функций и полномочий между органами ГФК, подотчетность органов ГФК
соответствующим государственным органам [6]. Другой экономист, В. В. Бурцев, основными параметрами работы органов ГФК считает законность, целесообразность и эффективность [3].
Таким образом, текущая деятельность органов ГФК жестко регламентирована присущими данной деятельности принципами, соблюдение которых определяет рамки осуществления контрольной функции государства.
Стратегическая цель деятельности органов ГФК связана с разработкой параметров социально-экономического развития страны на предстоящий финансовый год и утверждением федерального бюджета. Для наиболее полного обеспечения потребностей отдельных получателей бюджетных средств необходим инструмент, с помощью которого государство будет выявлять реальные нужды и финансовые возможности отдельного ведомства, управления, учреждения и организации. Для этих целей должен послужить ГФК, который в ходе осуществления ревизий и проверок должен работать с первичной финансовой отчетностью и объективно оценивать финансовое состояние каждого конкретного получателя, его самостоятельные источники финансирования, объемы потребляемых денежных средств и зависимость от бюджетного финансирования. Таким образом, результаты работы контролеров будут содержать не только констатацию фактического использования государственных средств и перечисление выявленных отклонений от нормативов и требований, но и оценку обеспеченности объекта контроля финансовыми ресурсами, объемы финансирования из бюджета тех или иных статей.
Использование ГФК в этом направлении позволит более эффективно и рационально распределять финансовые ресурсы между отдельными ведомствами, а также поможет в корректировке дальнейшей финансовой политики государства.
По мнению автора, ГФК должен являться объективным инструментом в оценке потребностей бюджетных учреждений, поскольку сметы, составляемые самими получателями бюджетных средств, не всегда соответствуют реальным данным. На практике нередки факты завышения сумм предполагаемых расходов, в то время как доходные статьи корректируются в сторону занижения. Объективность ГФК будет способствовать пресечению иждивенческих тенденций и заставит получателей изыскивать дополнительные источники самофинансирования и рациональнее распоряжаться полученными средствами.
Поэтому к основополагающим принципам ГФК необходимо добавить принцип индикативности, посредством проявления которого государство сможет реализовать свои стратегические цели. Определенные автором принципы указаны на рисунке.
Суть принципа индикативности заключается в выявлении отклонений в фактической финансово-хозяйственной деятельности экономических субъектов от провозглашенной финансовой политики государства, в статистическом учете полученных фактов и в выработке рекомендаций Минфину России для последующей разработки государственной финансовой политики и формирования государственного бюджета всех уровней.
Таким образом, имеется шесть основополагающих принципов системы ГФК, каждый из которых отражает определенную специфику данного вида контроля. Взаимосвязь перечисленных принципов позволяет системе ГФК функционировать как самостоятельному гармоничному образованию. Дополнительно введенный автором принцип инди-кативности является комплексным, объединяющим все остальные принципы ГФК. Кроме того, он нацелен на перспективу и должен предопределять дальнейшее реформирование контроля в сторону его адекватности экономической политике государства. С помощью принципа индикативности и внедрения индикативного планирования государство сможет более качественно и эффективно управлять общественными финансовыми фондами.
Список литературы
1. Бабич А. М., Павлова Л. Н. Государственные и муниципальные финансы: учебник для вузов. М.: Финансы, ЮНИТИ. 2003. С. 573.
2. Белуха Н. Т. Контроль и ревизия в отраслях народного хозяйства: учебник. М.: Финансы и статистика. 2002. С. 4-5.
3. Бурцев В. В. Организация системы ГФК в РФ: теория и практика. М.: Дашков и К. 2002. С. 45-46.
Источник: [5].
ПринципысистемыГФК
4. Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М.: Юриспруденция. 2000. С. 111-117.
5. Козенко Ю. А., Федотова Г. В. Роль финансового контроля в повышении эффективности управления бюджетами: монография. Элиста: Изд-во «КИСЭПИ». 2006. С. 57.
6. Крикунов А. В. Сущность, организация и перспективы государственного финансового контроля в РФ. СПб.: Изд-во СПб гос. ун-та экономики и финансов. 2001. С. 6.
7. Лимская декларация руководящих принципов контроля // Контроллинг. 1991. № 1. С. 56-65.
8. Международные стандарты финансовой отчетности. М.: Аскери. 2003. С. 860.
9. Финансовое право: учебник / под ред. Н. И. Химичевой. М.: Юристъ, 2002. С. 109-110.
10. Хан Д. Планирование и контроль: концепция контроллинга. М.: Финансы и статистика. 1998. С. 11.
11. Шохин С. О., Воронина Л. И. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. Теория и практика применения в России: научно-методическое пособие. М.: Финансы и статистика. 1997. С. 14.
12. Ялбулганов А. А. Финансовый контроль как институт финансового права // Юрист. 1999. № 4.
