CC BY
96
Экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами, регионами
УДК 35.078.3:[[336.5:336.14]:338.46]
И.В. СИМЕНКО, д-р экон. наук, профессор, зав. кафедрой контроля и анализа хозяйственной деятельности, e-mail: [email protected], Т.В. ПЕРЕВЕРЗЕВА, аспирант кафедры контроля и анализа хозяйственной деятельности, e-mail: [email protected]
ГО ВПО «Донецкий национальный университет экономики и торговли им. Михаила Туган-Барановского», г. Донецк, ДНР
КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ РАСХОДОВ БЮДЖЕТА НА ФИНАНСИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ
Рассмотрены такие основополагающие элементы государственного финансового контроля, как: принципы и сущность, цель и задачи, объекты и субъекты, контролируемые параметры и обеспечение. Развитие и усовершенствование данных аспектов стало основанием для представления авторской дефиниции «государственный финансовый контроль» и формализованного представления его концептуальных основ.
Ключевые слова: государственный финансовый контроль, принципы, цель, задачи, объект, субъекты, параметры.
Simenko I.V, Pereverzeva T.V. Conceptual basis of the State Financial Control for budget expenditures for social sphere financing.
The following elements of the State Financial Control are studied: aim and tasks, entities and controllers, controlled parameters and provisions. Development of the given aspects enabled the author to provide author's definition of the State Financial
Control and formalized understanding of its conceptual fundamentals.
Keywords: State Financial Control, principles, aim, tasks, entity, controllers, parameters.
Государственный финансовый контроль (далее ГФК) - сложное комплексное понятие, являющееся неотъемлемым структурным элементом государственного управления, контроля и финансовых взаимоотношений. Не останавливаясь детально на понятии «контроль», отметим, что многие специалисты подчеркивают его многогранность и необходимость рассмотрения с различных сторон. Изучением теоретико-методологических вопросов ГФК занимались такие специалисты, как Р.В. Колесов, А.В. Юрченко [1], В.Ф. Пихоцкий [2], Ю.Б. Слободяник [3], Е.Ю. Грачева [4], Г. Выговская [5], Ю.Р. Туманян [6], И. Стефанюк [7] и др. Несмотря на уже имеющиеся достижения в этой сфере определенные концептуальные вопросы носят дискуссионный характер.
© И.В. Сименко,
Т.В. Переверзева, 2018
Целью данной работы является раскрытие содержания и дальнейшее развитие концептуальных основ государственного финансового контроля расходов бюджета на финансирование социальной сферы.
Рассматривая ГФК как элемент финансовой политики государства, необходимо отметить, что законодательно закрепленного определения данного поня-
тия нет ни в Донецкой Народной Республике, ни в Российской Федерации [8, 9].
Проведенный анализ подходов к трактованию термина «государственный финансовый контроль» дает основание сделать определенные выводы: ГФК это синтез правовых, финансовых, управленческих (административных) и контрольных аспектов (табл. 1).
Таблица 1
Характеристика ГФК в разрезе аспектов
Аспекты Характеристика
Правовые подотрасль финансового права; осуществляется органами законодательной, исполнительной власти, в том числе специально созданными органами исполнительной власти с целью оценки законности формирования, распределения и использования финансовых ресурсов
Финансовые форма реализации контрольной функции финансов; средство обеспечения распределительной и регулирующей функций финансов; средство обеспечения законности в финансовой деятельности государства
Управленческие (административные) одна из функций государственного управления; элемент системы управления, обеспечивающий обратную связь в процессе управленческого воздействия; входит в компетенцию органов исполнительной власти
Контрольные совокупность непрерывных превентивных, текущих и последующих контрольных действий
Из большого числа рассмотренных работ только некоторые специалисты проводят комплексное рассмотрение ГФК: Р.В. Колесов и А.В. Юрченко, В.Ф. Пихоцкий [1, 2], что дает возможность не только глубоко его изучить, но и определить наиболее важные стратегические направления усовершенствования.
Анализ научных работ относительно принципов ГФК свидетельствует, что практически все специалисты выделяют принципы ГФК, базирующиеся на положениях Лимской декларации [10]. Некоторые из принципов носят все-таки дискуссионный характер; например, выделение принципов своевременности и предусмотрительности является результатом соблюдения плановости ГФК; уважительности - морально-этической характеристики индивида.
Все принципы ГФК можно представить как совокупность общих, организационных, методических и этических принципов (рис. 1).
Необходимо отметить имеющиеся расхождения, которые в настоящее время существуют в отечественной и международной практике относительно определения объекта ГФК. В законодательной базе ДНР и Российской Федерации в качестве объектов ГФК рассматриваются юридические лица - распорядители и получатели бюджетных средств, финансовые органы и т.д. [8, 9]. В то же время в качестве объектов ГФК ученые выделяют:
процессы формирования и использования государственных финансовых ресурсов и материальных средств [3, 47];
финансовую деятельность экономических субъектов [2, с. 46];
Рис. 1. Принципы ГФК
проверку законности осуществления финансовой деятельности [4, с. 112] и т.д.
Однако в качестве объекта ГФК могут рассматриваться только лишь государственные (муниципальные) финансы, т.е. совокупность экономических отношений, система образования, распределения и использования денежных фондов, необходимых государству для содержания его органов и выполнения присущих ему функций [5]. Данная точка зрения обусловлена следующим:
1) юридические лица являются «инструментом» («носителем» отношений); с их помощью реализуются указанные экономические отношения. Да, в процессе ГФК происходит проверка деятельности юридических лиц, но подлежат проверке именно процессы формирования, распределения и использования государственных (муниципальных) финансовых ресурсов;
2) обобщенное представление объекта ГФК в виде государственных (муниципальных) финансов позволяет аккуму-
лировать все представленные выше объекты;
3) детализированное рассмотрение объекта ГФК показывает, что социальная сфера выступает одним из элементов объектов ГФК, так как ее затрагивают процессы распределения, а значит и использования средств как республиканского, так и местного бюджетов.
В соответствии с Лимской декларацией выделяют внутренних и внешних субъектов проведения ГФК [10]. Субъекты проведения внешнего ГФК расходов бюджета на финансирование социальной сферы Донецкой Народной Республики представлены Министерством финансов в лице Департаментов финансового и бюджетного контроля и казначейства, а так же Контрольно-ревизионной службой Донецкой Народной Республики. С 2015 г. ведется обсуждение законодательной базы о формировании еще одного внешнего контролирующего органа -Счетной платы ДНР, однако до сегодняшнего дня принятие закона не произошло [11].
Внутренний ГФК расходов бюджета на финансирование социальной сферы осуществляется обособленными структурными подразделениями. Так, например, в составе Министерства образования и науки ДНР функционирует департамент финансово-экономической политики,
Проведенными проверками установлено нарушений финансовой дисциплины на общую сумму 7,1 млн. рос. руб. Наиболее существенными стали: выявленные искажения бухгалтерской отчетности на сумму 1,9 млн. рос. руб.; необоснованное списание товарно-материальных ценностей на сумму 1,6 млн. рос. руб.; необоснованная выплата заработной платы, надбавок и доплат, отпускных и компенсаций за неиспользованный отпуск на общую сумму 794,9 тыс. рос. руб. [12].
структурным подразделением которого является отдел финансового контроля. За период с 01.01.2016 г. по 30.11.2016 г. работниками данного отдела проведены следующие контрольно-проверочные документальные мероприятия (рис. 2) [12].
Сложность ГФК ведет к разночтениям и в определении цели его функционирования. Во временном положении «О бюджетной системе Донецкой Народной Республики» понятие ГФК не рассматривается, однако указывается что: «...контроль за соблюдением бюджетного законодательства направлен на обеспечение эффективного и результативного управления бюджетными средствами и осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса его участниками в соответствии с настоящим Законом и другим законодательством» [8].
3
| Плановые документальные проверки о Внеплановые документальные проверки (в т.ч. по письмам правоохранительных органов) Н Тематические проверки (продукты питания) Проверки по жалобам
Рис. 2. Контрольно-проверочные документальные мероприятия отдела финансового контроля МОН ДНР с 01.01.2016 г. по 30.11.2016 г., число мероприятий
Лимская декларация определяет цель контрольной работы высшего органа финансового контроля как: «...законность, правильность, экономичность, эффективность и результативность управления финансами» [5].
265 статья Бюджетного кодекса Российской Федерации целью ГФК определяет: «.обеспечение соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения» [9].
Ю.Р. Туманян в качестве цели ГФК выделяет «... оценку сохранности, эффективности и целевого расходования государственных средств, законности и высокой результативности их использования, обеспечения своевременности и полноты формирования ресурсов государства» [6].
Р.В. Колесов и А.В. Юрченко определяют целью ГФК «.проверку соблюдения финансового законодательства и целесообразности деятельности всех органов власти, учреждений и организаций» [1].
Обобщив представленные мнения, можно утверждать, что:
1) целью ГФК является обеспечение соблюдения интересов участников финансовых отношений в соответствии с требованиями действующего законодательства;
2) требования законодательства должны выполняться на всех стадиях финансовых отношений (формирование, распределение и использование) и всеми участниками этого процесса;
3) законность, рациональность, эффективность, полнота, своевременность и верность информации - это так называемые параметры контроля, т.е. основные аспекты, подлежащие проверке.
Следующим элементом концепции ГФК расходов бюджета на финансирование социальной сферы являются виды контроля в зависимости от времени его
проведения. В Лимской декларации выделяется два вида контроля: предварительный и последующий [10] 1. В то же время значительная часть специалистов, и мы полностью поддерживаем их точку зрения, помимо двух указанных видов ГФК выделяет еще и текущий контроль, который проводится в момент осуществления поверяемых фактов финансово-хозяйственной деятельности. Детальное исследование этого вопроса было проведено И. Стефанюком, который помимо обоснования наличия текущего контроля аргументировал то, что эти категории относятся к понятию «вид», а не «форма» контроля [7].
Исходя из сформированной цели ГФК и выделения трех видов в зависимости от этапа проведения контролируемой финансово-хозяйственной операции, считаем целесообразным определить следующие задачи:
1) предупреждение отклонений от требований действующего законодательства;
2) снижение вероятности возникновения отклонений от требований действующего законодательства;
3) выявление и устранение отклонений от требований действующего законодательства.
Формализируем положения, выделенные нами относительно параметров контроля расходов бюджета на финансирование социальной сферы и видов ГФК в зависимости от этапа проведения контролируемой финансово-хозяйственной операции (табл. 2).
Таким образом, при проведении предварительного контроля идет речь об оценке законности и рациональности использования финансовых ресурсов учреждениями социальной сферы, в то время, как текущий и последующий контроль
1 Аналогичные виды ГФК предполагает и Бюджетный кодекс Российской Федерации
Таблица 2
Параметры контроля расходов бюджета на финансирование социальной сферы в зависимости от этапа проведения контролируемой финансово-хозяйственной операции
——Вид контроля Параметры контроля ——— Предварительный Текущий Последующий
Законность + + +
Рациональность + + +
Эффективность + +
Полнота информации + +
Своевременность предоставления информации + +
Верность информации + +
дают возможность оценить использование финансовых ресурсов по всем параметрам.
Обобщив исследование результатов научных дискуссий относительно дефиниции ГФК, сформулируем авторское определение следующим образом: ГФК это реализуемая внутренними и внешними субъектами государственного контроля система правовых, финансовых, контрольных и управленческих (административных) взаимоотношений, функционирующая с учетом совокупности принципов, направленная на процессы формирования, распределения и использования государственных (муниципальных) финансовых ресурсов с целью обеспечения требований действующего законодательства.
Проведение ГФК расходов бюджета на финансирование социальной сферы невозможно без соответствующего обеспечения. Значительное влияние на процесс реализации государством контрольных функций оказывает наличие и возможность использования информационных, регламентных, финансовых, материальных, кадровых и прочих видов ресурсов.
Таким образом, формализация концепции ГФК расходов бюджета на финансирование социальной сферы (рис. 3) позволяет сформировать целостное пред-
ставление; идентифицировать нерешенные теоретические и организационно-методические вопросы; обозначить направления дальнейшего исследования и усовершенствования.
Выводы
Проведенное исследование концептуальных основ ГФК расходов бюджета на финансирование социальной сферы стало основанием для его рассмотрения в качестве совокупности правовых, финансовых, управленческих (административных) и контрольных аспектов. Мониторинг и систематизация принципов ГФК позволила классифицировать их на общие, организационные, методические и этические. Выделение в качестве объекта контроля государственных (муниципальных) финансов и определение контролируемых параметров способствует дальнейшему развитию и усовершенствованию объекта изучения. Рассмотрение внешних и внутренних субъектов ГФК проведено в контексте действующего законодательства Донецкой Народной Республики. Детализация видов ГФК на предварительный, текущий и последующий позволила раскрыть взаимосвязь сформированной цели с задачами контроля на каждом этапе проведения контролируемой финансово-хозяйственной операции. Результатом проведенного
00 00 2 КЗ оп
Ь-Ь
чО I
КЗ
о
Ь-ь
чО
И т гч н я к я к я
гч н я н
> ш
я о я о
я л т гч РЧ Я X
я
гч
гч ^
т Ь| о
га >
я
я »
КЗ
о
Ь-ь
00
2 Ю
КЗ
§ х
-г*
5 а
а
о 2 са с
©V * 3 £
N8
те а
3 о
а ® Я о-
* г
а
о
§ о
X
Г5 С 43 о
05
а
X с
те
Й'в» ® с
3
05 (й X X
о
с\> о
•я
X
§
с X о
Рис. 3. Элементы концепции ГФКрасходов бюджета на финансирование социальной сферы
с< РО о °
г з
43
I
изучения стало формирование авторского определения ГФК и формализованное представление его концептуальных основ.
Список использованной литературы
1. Колесов, Р.В. Система государственного финансового контроля РФ: проблемы и перспективы: монографiя / Р.В. Колесов, А.В. Юрченко - Ярославль: ЯФ МФЮА, 2013. - 100 с.
2. Шхоцький, В.Ф. Система державного фшансового контролю в Укрш'ш: концептуальш засади теорп та практики: дис. ... д-ра екон. наук: 08.00.08 / Шхо-цький Володимир Федорович. - Львiв, 2015. - 530 с.
3. Слободяник, Ю.Б. Державний аудит в Укрш'ш: теорiя, методология, ор-гашзащя: дис. ... д-ра екон. наук: 08.00.09 / Слободяник ЮЮшя Бориавна. -Одеса, 2014. - 589 с.
4. Грачева, Е.Ю. Развитие государственного финансового контроля в РФ как тенденция формирования социального государства / Е.Ю. Грачева. - М., 2009. - 112 с.
5. Виговська, Н. Державний фшан-совий контроль у системi регулювання земельних вщносин / Н. Виговська, О. Стеблянко // Галицький економiчний вюник. - 2012. - № 4(37). - С. 104-111.
6. Туманян, Ю.Р. Проблемы перехода российской экономики к инновационной модели развития / Ю.Р. Туманян // Актуальные проблемы экономического развития современной России. Материалы V Международной очной научно-
практической конференции. - Ростов-на-Дону: ФГАУ ВПО «Южный федеральный университет», 2015. - С. 152-157.
7. Стефанюк, I. Державний фшан-совий контроль: класифшацшш характеристики / I. Стефанюк // Вюник КНТЕУ. - 2011. - № 4. - С. 42-51.
8. О бюджетной системе Донецкой Народной Республики. Временное положение. Постановление Совета Министров Донецкой Народной Республики от 17 декабря 2016 г. № 13-18 [Электронный ресурс]. - URL: https:// minfindnr.ru/metodicheskij-kabinet/vremen noe-polozhenie-o-byudzhetnoj-sisteme-do neckoj -narodnoj -respubliki/.
9. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 27.11.2017 г.) [Электронный ресурс]. - URL: http://ppt.ru/kodeks. phtml?kodeks=2&paper=266.1.
10. Лимская Декларация руководящих принципов финансового контроля (The Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts) [Электронный ресурс]. - URL: http://www.intosai.org.
11. В Донецкой Народной Республике будет создана счетная палата [Электронный ресурс]. - URL: http:// dnrsovet.su/v-donetskoj -narodnoj -respubli ke-budet-sozdana-schetnaya-palata/.
12. Отчет МОН ДНР за 2 полугодие 2016 г. [Электронный ресурс]. - URL: http://mondnr.ru/component/jdownloads/sen d/39-otchet/1954-otchjot-o-rabote-minister stva-obrazovaniya-i-nauki-za-ii-polugodie-2016-g.
Статья поступила в редакцию 27.02.2018
