CC BY
22
УДК 621.3:519.27
Оганян М.А.
Государственное регулирование деятельности
предпринимательских структур на рынке нефтепродуктов
Нет и не было ни одной страны, экономика которой функционировала бы только под воздействием рыночных институтов. В экономике существует немало социально-экономических проблем, не подвластных рынку и требующих государственного регулирования. Особенно остро эта необходимость проявляется в отношении рынка нефтепродуктов, что, в частности, объясняется особенностями данного сегмента рыночной системы.
Современное антимонопольное регулирование деятельности предпринимательских структур должно рассматриваться не только как система рестриктивных мер государства в отношении монополий, но и как активная деятельность по формированию конкурентной среды. Антимонопольное регулирование, направляемое именно против возникновения и существования монополии как таковой, таит в себе источник разрушения института регулирования [4, с. 145]. Использование принципа «разумного подхода» позволяет избежать отказа от той или иной формы организации хозяйственной деятельности только на том основании, что она не соответствует некоторым требованиям антимонопольного законодательства, и определить наиболее эффективные формы организации производства и обмена.
Именно неустойчивость конкуренции, как и монополии, есть предпосылка возникновения и существования государственного антимонопольного регулирования. Конкурентная среда не сможет формироваться как результат действий предпринимательских структур на рынке нефтепродуктов без целенаправленного государственного регулирования.
Рынок нефтепродуктов относится к таким сферам деятельности, где антимонопольное регулирование необходимо и, более того, должно быть достаточно эффективным. Это определяется:
отсутствием товаров - заменителей нефтепродуктов;
использованием нефтепродуктов в других отраслях хозяйственной деятельности;
разрывом в уровнях экспортных и внутренних цен на нефть и нефтепродукты, что порождает внутренний дефицит нефтепродуктов;
сращением финансового и промышленного капиталов в крупных предпринимательских структурах.
Учитывая это, приоритетными направлениями государственного регулирования деятельности предпринимательских структур на рынке нефтепродуктов, на наш взгляд, должны стать:
разработка эффективного механизма стимулирования продаж нефтепродуктов на внутренних рынках;
регулирование механизма ценообразования с учетом олигополистического характера рынка;
формирование эффективного механизма изъятия сверхприбылей;
создание оптимальной системы налогообложения.
Антимонопольное регулирование должно быть ориентировано в том числе и на устранение необоснованных административных и экономических барьеров для входа на рынки и выхода с них.
Предлагаемое в ряде исследований определение антимонопольного регулирования не в полной мере отражает содержательную сторону данных отношений [3, с. 150]. Сведение этих отношений исключительно к действиям государственных органов вольно или невольно делает акцент лишь на одной из форм этих отношений, необоснованно замалчивая их содержание. Но регулирование включает в себя и поведение предпринимательских структур, которые строят его, сопоставляя в каждый конкретный момент или на перспективу возможные выгоды и издержки и вероятность их наступления (в том числе относительно качества, оперативности, границ, меры ответственности).
Таким образом, дадим определение, которое, на наш взгляд, следует из системного анализа управляющего воздействия, т. е. системы отношений, в которой сталкиваются интересы как минимум двух агентов - государства и управ-
^ЖауЧНО-ТеХНИЧе£КИеВеДОМО£ТИ.СПбГПУ.1..2210.ЭКОНОМИЧе£КИе«НаУКИ
ляемого объекта. Антимонопольное регулирование представляет собой систему отношений целеуказания и целевосприятия, связанных с формированием условий функционирования диалектически противоположных институтов - конкуренции и монополии, с целью деблокирования их положительных функций.
Высокий уровень экономической концентрации и наличие вертикальной интеграции обусловливают основные барьеры для входа на рынки нефтепродуктов и осуществления рентабельной деятельности на них. Основными проблемами, с которыми сталкиваются потенциальные и действующие участники рынка, являются:
ограничение или отсутствие доступа независимых участников рынка к мощностям по переработке нефти и хранению нефтепродуктов и возможности для них поставлять нефтепродукты в отдельные регионы;
наличие хозяйствующих субъектов, которые доминируют на рынке хранения нефтепродуктов и одновременно осуществляют розничную реализацию нефтепродуктов;
наличие у ВИНК большого административного ресурса;
высокие первоначальные затраты [4, с. 139]. Существенным фактором, оказывающим влияние на уровень и динамику внутренних цен на нефтепродукты, является монополизированная система реализации нефтепродуктов внутри страны, характеризующаяся непрозрачным ценообразованием и закрытостью хозяйственных отношений между участниками рынка.
В качестве основных целей современной политики антимонопольного регулирования выделим: создание и поддержание среды для равной и добросовестной конкуренции; повышение общественного благосостояния; обеспечение устойчивого экономического роста.
Антимонопольное регулирование на рынке нефтепродуктов в отношении процессов получения конкурентных преимуществ предпринимательскими структурами путем горизонтальной, вертикальной интеграций должно сводиться к контролю за этими процессами. В любом случае, как в ходе приобретения конкурентных преимуществ, так и в ходе реализации полученных преимуществ, государственное антимонопольное регулирование должно фокусироваться на рассмотрении основных признаков антиконкурентных действий, ограничивающих конку-
ренцию, на отслеживании качественных и количественных показателей этого процесса и их динамики.
Влияние основных видов антиконкурентных действий, ограничивающих добросовестную конкуренцию, на общественное благосостояние и устойчивый экономический рост дает основание для определения направленности антимонопольного регулирования и выявления наиболее эффективных способов и инструментов антимонопольного регулирования с целью создания и поддержания среды для равной добросовестной конкуренции, способствующей росту общественного благосостояния (см. таблицу).
Важнейшими формами антимонопольного регулирования в современных условиях являются нормативное и организационное воздействие.
Нормативное регулирование - это установление в нормативно-правовых актах правил ведения хозяйственной деятельности, а также контроль за ее осуществлением. В свою очередь, организационное регулирование состоит в создании государством и наделении соответствующим объемом полномочий различных организационных структур, прежде всего антимонопольных органов (ФАС России и его территориальных управлений), способных оказывать реальное и положительное воздействие на экономические отношения и обеспечивающих их эффективность.
Способы вмешательства государства двуна-правлены: мы можем выделить высокую степень законодательного нормирования и регламентации отношений между участниками рынка, особую фискальную политику, а также неэкономическое внимание - это следственные действия и иные силовые способы передела собственности и установления контроля над отраслью.
Говоря об этом признаке рынка, мы имеем в виду также два вида воздействия государства и общества в деятельность нефтяных компаний -легальное и нелегальное (см. рисунок).
Легальное воздействие нефтяного рынка проявляется через проводимую всеми входящими в холдинговые структуры компаниями (банками, страховыми компаниями) экономическую политику, а также посредством создания рабочих мест, зарплатной политики, кадровой политики (обучение, переподготовка, формирование спроса на рынке труда), налоговой, эмиссионной и дивидендной политики. Нелегальное влияние
Направления антимонопольного регулирования антиконкурентных действий предпринимательских структур
Вид антиконкурентных действий Влияние антиконкурентных действий Направления государственного регулирования
на общественное благосостояние на стабильный экономический рост
1. Вертикальные слияния Повышение конкуренции за счет диверсификации Оптимизация распределения ресурсов. Снижение производственных и сбытовых издержек Постоянный мониторинг рыночной среды, индексов концентрации
2. Горизонтальные слияния Снижение конкуренции уменьшает издержки конкурентной борьбы Оптимизация распределения ресурсов. Снижение производственных и сбытовых издержек Постоянный мониторинг рыночной среды, индексов концентрации с целью недопущения злоупотребления фирмой своей рыночной властью
3. Сговор (тайный или явный) Раздел рынков по территориальному принципу или по объему продаж. Дискриминация отдельных фирм, снижающая благосостояние Занижение объемов продаж. Установление монопольно высоких цен Запрет на образование картелей. Создание условий для исключения возможности заключения тайного сговора
4. Ограничение входа новых фирм на региональный рынок Раздел рынков по территориальному принципу. Дискриминация фирм других регионов, снижающая благосостояние Отсутствие стимулов к повышению эффективности производства Снижение подобных административных барьеров, контроль за деятельностью местных органов власти
5. Ограничение объемов выпуска, изъятие товара из оборота Общество несет потери из-за недостаточного потребления товара. Перераспределение доходов в пользу монополиста Занижение объемов производства. Неэффективное распределение ресурсов Запрет на ограничения продажи товара отдельным покупателям. Избирательный допуск на рынок
6. Монопольное ценообразование (установление монопольно высоких или низких цен) Кратковременный выигрыш в благосостоянии при низкой цене (рост излишка потребителей), в долгосрочном периоде перекрывающийся потерями из-за ухода с рынка фирм. Получение монопольной прибыли Убытки фирмы в краткосрочном периоде при монопольно низкой цене; в долгосрочном -назначение монопольной цены, извлечение монопольной прибыли Активное регулирование ценообразования. Запрет на установление монопольно высокой цены. Пресечение сложно идентифицируемой монопольно низкой цены, рассматриваемой как конкурентное поведение при отсутствии достаточной информации о затратах и ценах фирмы. Сбор и обработка достоверной информации о рынке
нефтяного рынка - это, безусловно, лоббирование интересов нефтяного бизнеса, коррупция и сращение нефтяных компаний с органами государственной власти на всех ее уровнях [2, с. 28].
Контроль за выполнением предпринимательскими структурами законодательства в области слияний, поглощений, соглашений, ценовой политики обеспечивает условия для создания и поддержания среды для равной добросовестной конкуренции, повышения общественного благосостояния и устойчивого экономического роста.
По нашему мнению, стратегические задачи государственного антимонопольного регулирования деятельности предпринимательских структур на рынке нефтепродуктов должны решаться
посредством реализации следующих принципов при его проведении.
1. Принцип комплексности регулирования -как совокупность правил формирования мер по реализации антимонопольного регулирования, которые должны носить комплексный, системный, последовательный и логически обоснованный характер; они должны охватывать всех субъектов деятельности на рынке нефтепродуктов, независимо от размера предприятия.
2. Принцип открытости - подразумевающий усиление мер по привлечению к участию в процесс выработки решений по вопросам государственного антимонопольного регулирования предпринимательских структур, предпринимательских объединений, экспертных и независимых исследовательских организаций.
Научно-технические ведомости СПбГПУ 1' 2010. Экономические науки
Сферы и способы воздействия государства и рынка нефтепродуктов
Легальное I оздействие
1 г
Через нормативно-законодательные акты, способами государственного регулирования
Нелегальное воздействие
1 г
Силовыми методами через подконтрольные государственные органы
Государство
3. Принцип постоянного контроля - выражающийся в формировании мер по контролю за деятельностью предпринимательских структур со стороны государства, которые не должны быть ограничены периодичностью и носить предварительный или последующий характер. Данный принцип предусматривает контроль за соблюдением законодательства о конкуренции и экономической концентрацией в целях недопущения ухудшения конкурентной среды и исключения возможности возникновения ситуации злоупотребления доминирующим положением.
4. Принцип равных возможностей - определяющий необходимость обеспечения равных возможностей осуществления деятельности на рынке нефтепродуктов и устранения административных препятствий на пути развития бизнеса.
5. Принцип своевременности - предусматривающий обновление и совершенствование законодательства, регулирующего деятельность предпринимательских структур, устранение существующих в нем противоречий, минимизацию числа инструкций, разъяснений.
6. Принцип мониторинга - заключающийся в осуществлении антимонопольным органом кон-
трольных мероприятий путем формализованной проверки соответствия деятельности предпринимательских структур, а также производимой ими продукции утвержденным техническим регламентам и иным обязательным для исполнения требованиям.
Развитие рыночных реформ в нашей стране требует создания такого механизма антимонопольного регулирования, который бы соответствовал всем вышеуказанным принципам. Считаем необходимым отметить, что наряду с механизмом, который должен стимулировать определенное поведение на рынке - добросовестную конкуренцию, важно также наличие и функционирование механизма дестимулирования поведения, которое явно отклоняется от стимулируемой модели поведения. Например, при нарушении принципов добросовестного поведения предоставление льгот и преференций в любом виде автоматически прекращается и не допускается в дальнейшем. При этом степень отклонения от такого поведения может обусловливать не только возмещение полученных льгот, но также изъятие дохода, который был получен благодаря государственной поддержке. Параллельное
функционирование этих механизмов позволит, на наш взгляд, задействовать механизм социально-экономической ответственности бизнеса в рамках его партнерства с государством.
Представляется, что концептуальная задача практики регулирования состоит в том, чтобы выработать и задействовать механизм предупреждения, выявления и устранения элементов рынка, сдерживающих реализацию положительных функций как конкуренции, так и монополии. Принципиально важно не столько фиксировать отклонение от заданной модели, сколько вычленять и исключать элементы системы, подрывающие стимулы проявления соответствующих положительных функций.
Таковыми, с одной стороны, могут быть действия государства (административные барьеры) и, как следствие, необходимость дерегулирования, а с другой - такие барьеры (дисфункции) рынка, как согласованные действия, монополизм, наличие региональных, межотраслевых барьеров перетока факторов производства, в том числе предпринимательства, которое, придя на рынок, может найти способ открытия каналов для движения остальных факторов производства [3, с. 158]. Их эффективное вычленение и исключение из системы социально-экономических отношений невозможно без дальнейшего совершенствования антимонопольного регулирования.
Антимонопольное регулирование должно нести в себе созидательную, предупредительную (стимулирующую) и пресекательную (репрессивную) направленность. Именно превентивная ориентация государственного регулирования антиконкурентной деятельности предпринимательских структур свидетельствует о высокой зрелости системы антимонопольной защиты общества, так как дает сигнал о возможности государства выявить и пресечь любые монополистические действия.
Эффективность государственной экономической политики в целом во многом определяется именно комплексностью ее проведения. На наш взгляд, антимонопольное регулирование представляет собой результат синергии непосредственно политики поддержания конкуренции и предупреждения монополизма, структурной, налоговой, инвестиционной и таможенной политики государства. И наличие такого, и только такого, синергического эффекта позволит действенно решать вопросы демонополизации, дере-
гулирования, повышения конкурентоспособности как отдельных производств, так и национальной экономики в целом.
Таким образом, эффективность регулирования отношений конкуренции и монополии определяется способностью систематизировать задачи отдельных направлений государственного регулирования экономики и сводить их в единый комплекс мероприятий, увязанных по срокам, инструментам и способам реализации, а также принимать на этой основе решения, отвечающие принципам «стратегического поведения», что позволит в полной мере достичь синергетическо-го эффекта и сделать политику регулирования не столько следствием реакции на хозяйственную практику, сколько инструментом формирования направлений развития и интенсивности такой практики.
Исходя из обозначенных в нормативных актах [1, с. 256] приоритетов и фактических действий, концепция антимонопольного регулирования в России представляет собой вариант пассивной политики. В этой концепции отсутствуют приоритеты развития, и она являет собой производную от рыночной конъюнктуры.
Проведение активной политики антимонопольного регулирования предполагает оказание воздействия на объект и на внешнюю по отношению к нему среду для придания им конкретного (планируемого) вектора развития. Речь идет об активном участии государства в формировании условий хозяйствования, выборе тех форм их проявления, которые бы обеспечивали разрешение противоречий и дальнейшее развитие системы. Практика регулирования по факту отклонения поведения или состояния от желаемого отрицает возможность проявления синер-гетического эффекта регулирования. Сосредоточение конкретного направления такого регулирования на конкретной и единственной для данного направления цели, которая в рамках системного подхода выступает всего лишь в качестве одной из задач достижения общей цели государственного регулирования, исключает наличие альтернативы действий и выбора сравнительно эффективных инструментов. Соответственно из системы государственного регулирования исключается разнообразие инструментов, методов, направлений, задач, обеспечивающее долгосрочную устойчивость и эффективность развития.
Выбор активной или пассивной модели реализации антимонопольного регулирования или любого иного направления государственной экономической политики во многом обусловлен конкретно-историческими условиями развития отрасли или экономики в целом. Неоправданное вмешательство в экономику ведет к росту тран-закционных издержек. Отсутствие своевременной оценки и адекватного наказания за нарушение антимонопольного законодательства способствует нарастанию противоречий и консервации устоявшихся отношений.
Содержание антимонопольного регулирования образует система мер, которая одновременно способствует развитию конкуренции и нововведений в интересах потребителей и в то же время направлена на предоставление предпринимательским структурам свободы действий для осуществления стратегий по завоеванию конкурентных преимуществ, приобретению доминирующего положения.
Воздействие на объект регулирования может осуществляться государством экономическими методами. Система экономических методов предполагает воздействие на структурные или технологические составляющие процесса монополизации (устранение барьеров для входа на рынок, контроль над рыночной концентрацией), а также поведенческие составляющие (пресечение монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции). Воздействие антимонопольного регулирования на технологические элементы направлено на сохранение конкурентной структуры экономики, при которой ни одна из компаний не располагает монопольными позициями на рынке. Наличие поведенческих элементов предполагает проведение политики недопущения межфирменных соглашений, ассоциирующихся со «злоупотреблениями» рыночной властью и неэффективным функционированием рынка, при этом полагается, что «злоупотребления» не являются автоматическим следствием доминирующих позиций на рынке [4, с. 148].
Наличие технологических элементов позволяет выработать в рамках антимонопольного регулирования ряд формализованных критериев, способных эффективно регулировать процесс монополизации. К способам государственного регулирования на рынке нефтепродуктов можно отнести:
установление предельных коэффициентов изменения цен;
установление предельного размера рентабельности;
контроль над объемом выпуска, издержками, прибылью;
контроль за приобретением активов предприятий, акций;
установление допустимых и запретительных уровней концентрации рынка на основе индексов концентрации.
Административные методы антимонопольного регулирования включают также контроль антимонопольного ведомства за органами исполнительной власти в отношении предоставления лицензий, поскольку в процедуре лицензирования заложены возможности влияния на условия входа на тот или иной рынок. Основной целью лицензирования как метода государственного регулирования служит контролирование числа участников на рынке и в отрасли.
Следует отметить, что применение лицензирования в ходе антимонопольного регулирования будет эффективным, если будет создана благоприятная среда для равной добросовестной конкуренции, повышения общественного благо -состояния или устойчивого экономического роста. Следовательно, применение лицензирования в качестве метода антимонопольного регулирования может способствовать достижению поставленных целей.
При нарушении антимонопольного законодательства государство выдает предписание фирмам прекратить запрещенную деятельность или применяет штрафные санкции. Практикой отмечено, что сама угроза понесения наказания может служить методом предупреждения осуществления фирмой антиконкурентной деятельности. Поэтому меры антимонопольного регулирования могут носить превентивный характер.
Целям повышения уровня конкуренции и снижения уровня монополизации рынка могут служить такие инструменты, как система щадящего налогообложения малого и среднего бизнеса, система налоговых льгот для вновь образованных акционерных обществ, снижение обязательных платежей по регистрации предпринимательской деятельности, введение налогов на ограничение количества приобретаемых акций и др.
Закон является основным инструментом государственного регулирования рыночных отно-
шений и применяется в целях: охраны и поощрения конкуренции; контроля за предпринимательскими структурами, которые обладают существенной экономической властью на товарном рынке; регулирования процессов концентрации на товарных рынках и контроля за структурой рынка; защиты прав и интересов потребителей; содействия малому предпринимательству.
Одним из провозглашенных инструментов стратегического антимонопольного регулирования выступает реестр хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35 % (далее - реестр). Однако на практике его значение проявляется в качестве пассивного инструмента государственного регулирования экономики. Фактически включение предпринимательской структуры в реестр является основанием для получения предварительного согласия на совершение сделок экономической концентрации с ее участием. Сложность и длительность исследования товарных рынков предопределяют отставание формирования реестра от практики и требуют постоянной его актуализации.
В ходе предотвращения антиконкурентной деятельности предпринимательских структур, осуществления контроля над структурной концентрацией фирм, вертикальными соглашениями и слияниями, ослабляющими независимость конкурирующих фирм, а также при создании равных условий хозяйствования должны широко использоваться информационные средства. Поиск и получение информации о состоянии рыночной среды, уровня монополизации, составление прогнозов их развития способствуют повышению эффективности антимонопольного регулирования.
Необходимо иметь в виду, что большинство инструментов, имеющихся в распоряжении государства, оказывают противоречивое воздействие
на экономику. Поэтому может оказаться целесообразным среди выделенных направлений первоначально определить подсистему предпочтений с учетом двух факторов: приоритетности и существующей социально-экономической ситуации. Кроме того, для разработки эффективной антимонопольной политики регулирования необходимо учитывать эффект запаздывания различных методов и инструментов регулирования, проявляющийся через систему внутренних и внешних лагов. В области государственного регулирования рынка нефтепродуктов к внутренним лагам можно отнести промежуток времени, который был необходим для принятия решений по антимонопольному регулированию системы ценообразования с целью предотвращения сговора, или затянувшуюся как минимум на пять лет разработку и внедрение системы изъятия сверхприбылей. Внешний лаг - это промежуток времени между моментом принятия решения и моментом, когда принятые меры могут давать результаты.
Таким образом, при проведении эффективного антимонопольного регулирования деятельности предпринимательских структур необходимо использовать комплексный подход, основу которого образует обоснованность поставленных целей, выверенные инструменты, формы государственного регулирования, что в целом образует механизм антимонопольного регулирования деятельности предпринимательских структур на рынке нефтепродуктов.
Достижению поставленных целей современной политики антимонопольного регулирования будет способствовать применение системного подхода к ее формированию, позволяющего разработать критерии оценки эффективности антимонопольного регулирования деятельности предпринимательских структур на рынке нефтепродуктов.
список литературы
1. Хоскинг А. Курс предпринимательства: Практ. пособие: Пер. с англ. М.: Междунар. отношения, 1993. 352 с.
2. Государство и нефтяной бизнес: осеннее наступление // Независимая газета. 2008. 26 декабря.
3. Мухин А. Российские вертикально-интегрированные нефтяные комплексы: проблемы управления // Вопросы экономики. 2006. № 1. С. 148-159
4. Антимонопольная политика, развитие конкуренции, защита прав потребителей и поддержка предпринимательства // Инф. бюл. ГКАП России. 2008. № 1. 134 с.
5. Монополизм и антимонопольная политика / А.В. Барышева, Ю.В. Сухотин, В.Н. Богачев и др. М.: Наука, 2004. 240 с.
