CC BY
446
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 6, №3. 2015
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ТЕОРИЯ
м
www.hjournal.ru
DOI: 10.17835/2078-5429.2015.6.3.006-021
ПОЛИТИКА ПОДДЕРЖКИ КОНКУРЕНЦИИ В РОССИИ:
ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА
РОЗАНОВА НАДЕЖДА МИХАЙЛОВНА,
доктор экономических наук, профессор, Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», г. Москва, e-mail: nrozanova@hse.ru
В статье анализируется история и основные тенденции политики поддержки конкуренции в России. Рассматриваются разные трактовки понятия «конкуренция» и «конкурентная политика». Исследуются этапы развертывания государственного регулирования взаимодействия фирм, от жесткого антимонопольного законодательства к более гибким формам поддержки и развития отраслевой конкуренции. Анализируется российское законодательство и российская практика антимонопольного регулирования и политики поддержки конкуренции. Показывается взаимосвязь между политикой поддержки конкуренции и инновационной активностью российских компаний. Оценивается эффективность политики поддержки конкуренции в России.
Ключевые слова: теория отраслевых рынков; политика поддержки конкуренции; конкуренция; история экономической мысли.
COMPETITION POLICY IN RUSSIA: PAST, PRESENT AND FUTURE
ROZANOVA NADEZHDA, M.,
Doctor of Economics (DSc), Professor, Department of Theoretical Economics, National Research University Higher School of Economics, Moscow,
e-mail: nrozanova@hse.ru
The paper analyzes history and main tendencies in Russian competition policy. Various understandings of such concepts as competition and competition policy are dealt with. Stages in government industry regulation are investigated, starting from strictly defined antitrust law per ser to more flexible forms of competition policy on the format of rule of reason. Russian antitrust legislation and Russian competition practice are shown. Relationship between competition policy and innovation activity of Russian companies are demonstrated. Efficiency of Russian competition policy is estimated. Keywords: industrial organization; competition policy; competition; history of economic thought.
JEL: B40; D42; D47; LI; L51.
Политика поддержки конкуренции в России: вчера, сегодня, завтра
Эффективность национальной экономики повышается там, где складываются более жесткие условия хозяйствования, где конкуренция оказывается более сильной, а концентрация уменьшается с течением времени.
В экономике свободных рынков, в которой государство проводит политику
© Розанова Н. М., 2015
Политика поддержки конкуренции в России: вчера, сегодня, завтра
7
невмешательства, возникают проблемы монополизации рынков, злоупотребления доминирующим положением, недопроизводства каких-либо товаров, что приводит к чистым потерям общественного благосостояния. Если бы в экономике отсутствовали явления, связанные с асимметрией информации, положительной отдачей от масштаба, неисключаемостью из потребления («безбилетным» поведением агентов), внешними эффектами производства и потребления, продуктовой дифференциацией, то есть если бы рынки полностью соответствовали теоретическим положениям совершенной конкуренции, то потребности в государственном вмешательстве не возникало бы.
Особенностью экономического развития России является все еще продолжающееся воспроизводство неравных условий конкуренции на российских рынках, что проявляется в первую очередь через сохранение неравных условий входа на рынки или через неравное участие в приобретении прав собственности на товары и услуги. Роль конкурентной политики в России должна заключаться в выявлении этих мест неравенства, их устранении или, по крайней мере, смягчении, а также предотвращении их воспроизводства.
Конкуренция как двигатель рыночной экономики
Не ресурсы, не объемы финансирования и не цены сами по себе определяют конкурентоспособность фирмы, отрасли и национальной экономики в целом, а наличие и сила конкуренции. Однако конкуренция представляет собой многогранное явление.
Конкуренция — это независимые действия участников рынка, направленные на формирование более привлекательного для потребителя предложения.
Конкурентная среда — такое состояние экономической среды бизнеса, при котором:
• все желающие могут предложить более привлекательный вариант товара или услуги;
• потребители имеют возможность выбора товара или услугу среди неодинаковых предложений.
Под конкуренцией понимаются экономические состязательные отношения на рынке между хозяйствующими субъектами, связанные с совершением ими предпринимательских действий, направленных на получение наибольшей прибыли посредством удовлетворения покупательского спроса, ограничивающих возможность каждого из конкурирующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия производства, распределения и обращения товаров, работ и услуг на соответствующем рынке (Паращук, 2002. С. 9).
Осуществление экономической предпринимательской деятельности невозможно без наличия и поддержки права фирмы и индивида на конкуренцию, на конкурентные действия по отношению к другим участникам экономики (конкурентам). Конкурентные действия заключаются в поиске и поддержании приоритета среди потребителей для своего товара или услуги. Конкуренция выражается в возможности свободного и равного для всех доступа на рынок с целью поставки продукции, удовлетворяющей ту или иную потребность покупателей, снижения цен, повышения качества поставляемых товаров, занятия более удобного (выгодного) местоположения, использования рекламы, модификации упаковки, применения товарных знаков и результатов инноваций.
Согласно ст.4 Закона «О защите конкуренции» (№135-ФЗ),
Конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
Не любая конкуренция допустима в национальной экономике.
Тот же федеральный закон определяет:
Недобросовестная конкуренция - любые действия хозяйствующих
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 6, №3. 2015
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 6, №3. 2015
8
Розанова Н. М.
субъектов (группы лиц), которые направлены на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, противоречат законодательству Российской Федерации, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и причинили или могут причинить убытки другим хозяйствующим субъектам - конкурентам либо нанесли или могут нанести вред их деловой репутации.
Такие действия фирм, как: необоснованное восхваление собственного товара и принижение товара конкурирующей фирмы; ограничение объема продаж на рынке с целью увеличение рыночной цены; назначение монопольно высоких цен на готовую продукцию или монопольно низких цен на ресурсы; навязывание контрагенту условий договора, не выгодных для него; создание препятствий доступу на товарный рынок другим компаниям; распространение ложных сведений о конкуренте; и аналогичные им, являются примерами недобросовестной конкуренции и подпадают под запрет со стороны государства.
Важным методологическим принципом анализа рынка и конкурентной политики является парадигма «структура-поведение-результативность».
Основоположники этой парадигмы — Джо Бейн (Bain, 1959) и Эдвард Мейсон (Mason, 1939; 1949) исходили из того, что конкуренция является неотъемлемой частью структуры рынка. Фундаментальные условия отрасли, которым относятся, по мнению Бейна и Мейсона, только технологические характеристики производства (технология, масштаб выпуска, наличие или отсутствие продуктовой дифференциации, местоположение продавцов и покупателей и т.д.) в соотношении с размером рынка определяют его структуру — в большей или меньшей степени концентрированную или конкурентную. Структура рынка оказывает воздействие на поведение фирм-продавцов и фирм-покупателей, на наличие и степень их рыночной власти, которая выражается в способности фирм назначать цену выше предельных издержек производства. Поведение фирм, в свою очередь, определяет результативность рынка — величину прибыли продавцов, степень удовлетворенности спроса продуктовым разнообразием и объемами продаж, степень динамизма рынка.
Структура рынка детерминирует поведение фирмы. Сама структура определяется также однозначно через такие признаки, как степень концентрации продавцов; степень концентрации покупателей; степень дифференциации товара; условия входа-выхода с рынка; степень влияния продавцов / покупателей на цену.
Конкуренция как экономический процесс предусматривает такую степень состязательности хозяйствующих субъектов, когда их самостоятельные действия эффективно ограничивают возможность каждого из них односторонне воздействовать на общие условия обращения товаров на каком-либо товарном рынке. Наибольшую эффективность, с этой точки зрения, дает совершенная конкуренция, поскольку при этом присутствуют компоненты рынка, которые в наибольшей степени ограничивают претензии участников на доминирование:
- наличие большого числа экономических агентов, продавцов и покупателей, так что крупнейшая фирма отрасли производит незначительный объем продаж;
- максимальная информированность продавцов и покупателей о товарах и ценах, так что все экономические агенты обладают полным знанием экономических параметров рынка;
- свободный вход на рынок и выход с него - наличие высокой степени мобильности ресурсов между отраслями экономики;
- однородность продаваемой продукции;
- отсутствие значимого влияния на рыночную цену со стороны продавцов или покупателей.
Конкурентное поведение предусматривает, что рынок полностью определяет параметры поведения фирмы, фирма целиком подчиняется рынку, фирма является параметрополучателем (в частности, ценополучателем). Степень влияния фирмы на рынок минимальна (или равна нулю). Взаимодействие фирм -
Политика поддержки конкуренции в России: вчера, сегодня, завтра
9
параметрополучателей - дает самую высокую степень конкуренции, однако, с другой стороны, здесь нельзя говорить в строгом смысле о взаимодействии фирм, так как фирмы пассивно реагируют на изменения окружающей экономической среды.
Совершенно конкурентный рынок предусматривает достижение стабильного равновесия, что предполагает отсутствие очередей и неудовлетворенного спроса, с одной стороны, и отсутствие сверхнормативных запасов товаров (нераспроданной продукции), с другой.
Таким образом, согласно структурному подходу, конкуренция представляет собой часть структуры рынка. Без конкурентной структуры невозможен конкурентный результат.
В 1960-70-е гг. Чикагская экономическая школа выступила против структуралистского подхода. Стиглер Дж. (Stigler, 1957, 1968) и Х. Демсец (Demsetz, 1968; 1973). Критиковали теорию Бейна и Мейсона на основе ранее высказанных идей Чемберлина о том, что конкуренция — это по своей сути динамический процесс, поэтому статический подход, которые демонстрирует структуралистская концепция, не применим здесь по существу дела.
В этот период в качестве альтернативе структуралистскому подходу появилась теория квазиконкурентных (соревновательных рынков) Баумоля, Панзара и Виллига (Baumol, Panzar and Willig, 1982). Эта теория устанавливали связь рыночной структуры и конкуренции с потенциальными возможностями входа -выхода.
Если до этого традиционным было отождествление монопольной власти с высоким уровнем концентрации продавцов на рынке, то теперь происходит осознание того факта, что, с одной стороны, монопольная власть может сочетаться с достаточно низкой концентрацией продавцов на рынке - например, монопольная власть на региональном (локальном) рынке в сочетании с низким уровнем концентрации на общенациональном уровне или продуктовые цепочки вертикально интегрированных структур, когда формально большое число продавцов конечного товара оказывается в зависимости от нескольких крупных поставщиков, так что конкуренция между ними практически исчезает. С другой стороны, наличие небольшого числа крупных продавцов на рынке - формально высокий уровень концентрации - не обязательно означает большую степень монопольной власти данных фирм.
Обычно считается, что чем больше конкуренции на рынке, тем лучше для общественного благосостояния. Однако многие исследования последних лет (например, Ahion et al., 2005) свидетельствуют о том, что на самом деле общественное благосостояние, эффективность, интенсивность инноваций и прочие положительные моменты экономики связаны с силой, жесткостью и интенсивностью инноваций нелинейным образом, в частности, имеют перевернутую U-образную форму (перевернутая парабола с точкой максимума). Другими словами, конкуренция имеет оптимум: бесконечное развитие конкуренции, так же как и небольшая конкуренция, вредны для экономики.
Антимонопольная политика в России: история вопроса
Решающая роль в достижении устойчивого экономического роста и повышения конкурентоспособности российских товаров на мировых рынках отводится активной экономической политике. Поощрение инвестиционной активности российских компаний, стимулирование экспорта, адресная помощь отдельным фирмам — все это оказывает значительное влияние как на экономику страны в целом, так и на структуру рыночных отношений в рамках отдельных отраслей и регионов. Довольно частным «побочным» результатом экономической политики выступает тенденция к монополизации продуктовых и финансовых рынков со стороны компаний — целевых объектов экономической политики. Для предотвращения или, по крайней мере, смягчения антиконкурентных последствий подобных государственных мероприятий развитые страны выработали комплекс
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 6, №3. 2015
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 6, №3. 2015
10
Розанова Н. М.
мер, называемых политикой поддержки конкуренции, включающей в себя как антимонопольное регулирование (с запретительными и разрешительными функциями), так и более сложные действия государства, касающиеся развития и поощрения конкуренции на отдельных рынках.
В этой связи возникает вопрос, в какой степени антимонопольная политика России справляется со своими функциями поддержки конкурентных начал в экономике?
Право на конкуренцию и реализацию конкурентных принципов в России основывается на конституционных принципах свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств и свободе экономической деятельности (п.1 ст. 8 Конституции РФ) и на конституционном праве граждан на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (п.1 ст.34 Конституции РФ).
Право на конкуренцию предпринимателя была предусмотрена еще законом РФ «О предприятиях и предпринимательской деятельности» (1990 г.), в соответствии с которым (ст.20) гарантировались:
- равное право доступа всех субъектов предпринимательской деятельности на рынок, к материальным, финансовым, трудовым, информационным и природным ресурсам, равные условия деятельности предприятий, независимо от вида собственности и их организационно-правовых форм;
- свободный выбор предпринимателем сферы деятельности предприятия в пределах, установленных законодательством.
Трудности при создании и осуществлении антимонопольной политики в России в первую очередь были вызваны тем, что антимонопольное регулирование по своей природе рассчитано на рыночную базу отношений в экономике и не предусматривает инструментария, пригодного для создания рыночных отношений — задача, которой приходилось заниматься антимонопольным органам в России с момента зарождения конкурентной политики. Поэтому эффективность антимонопольного регулирования в России напрямую зависела и зависит от взаимодействия антимонопольной политики и других видов экономической политики в большей степени, чем это наблюдается в зарубежных странах.
Сложность формирования и реализации антимонопольного регулирования состояла в том, что оно создавалось в условиях, когда конкурентного рынка и рыночных отношений не было вообще. В России антимонопольное законодательство стало развиваться на начальном этапе перехода к рынку, и антимонопольная политика первоначально рассматривалась как часть политики разгосударствления и создания рыночных отношений.
Первая версия Федерального Закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» была принята в мае 1991 г. и в целом для ее создания использовались зарубежные модели (в частности, западноевропейские законы). Зарубежные страны играли также заметную роль в подготовке соответствующих кадров и первоначальном содействии антимонопольным органам. В отличие от многих других реформ создание и развитие антимонопольных институтов проходило довольно быстро и гладко, с наименьшим сопротивлением со стороны промышленных кругов России.
Первоначально Антимонопольный комитет России руководствовался «презумпцией виновности» в отношении российских предприятий: регистрация новых предприятий была возможна лишь после одобрения со стороны антимонопольных органов. Тем самым антимонопольная политика создавала новые административные барьеры для конкуренции и свободного вхождения на рынок.
Такая жесткость и даже в какой-то степени непродуманность антимонопольной политики объяснялись, главным образом, соответствующими целями экономической политики реорганизации экономики, выдвигаемыми на первом этапе реформ. Поскольку основная задача экономической политики состояла
Политика поддержки конкуренции в России: вчера, сегодня, завтра
11
в обеспечении проведения приватизации и реорганизации приватизируемых предприятий, антимонопольный комитет создавался как раз для обеспечения соответствующих условий этому процессу. Антимонопольная политика России, таким образом, изначально мыслилась и закладывалась как пассивная защита возникающей конкуренции с преимущественно разрешительно-запретительной ролью.
Назначение антимонопольной политики быть своего рода «придатком» экономической политики, как это, по-видимому, виделось на первом этапе реформ, проявлялось в активизации преимущественно регистрирующей функции Антимонопольного Комитета — составлении и ведении (периодическом пополнении) Реестра предприятий-монополистов, а также в чрезмерной деятельности Комитета по регулированию ценообразования.
Таким образом, на первом этапе реформ цели экономической политики определяли не только нормативные положения зарождающейся антимонопольной политики, но и доминировали в практическом осуществлении последней, даже в ущерб ей самой. Конкурентная политика сводилась к государственному антимонопольному контролю и разработке реестра действий, подлежащих запрету.
Узкая ориентация ГКАП на деконцентрацию и демонополизацию как главные (если и не единственные) способы развития конкуренции означала разработку таких программ антимонопольного регулирования, в которых не могло быть места согласованию целей с другими видами экономической политики, которые — в тех условиях — неизбежно сопровождались бы повышением концентрации на отдельных рынках. В силу этого сама антимонопольная политика становилась противоречивой, подменяя зачастую собственные задачи целями промышленной политики. Например, в Докладе ГКАП 1995 г., указывается, что «целью антимонопольной политики на рынке сырой нефти является повышение конкурентоспособности продукции нефтедобывающих предприятий на внутреннем и мировом рынках...». Причем данная цель дается в разделе предложений по развитию конкуренции, а среди мероприятий, способствующих повышение конкурентоспособности отрасли, называются такие как: льготное кредитование инвестиций и снижение налогового бремени — меры, создающие неравные условия конкуренции для разных хозяйствующих субъектов.
Политика приватизации, проводившаяся во многом без консультаций со стороны антимонопольных органов, имела противоречивые последствия для механизма конкуренции. С одной стороны, разукрупнение предприятий привело к увеличению числа рыночных агентов, конкурирующих между собой на одних и тех же товарных рынках. С другой стороны, в процессе приватизации проявились тенденции к усилению концентрации капитала путем приобретения одними и теми же хозяйствующими субъектами акций, паев, долей в уставном капитале ликвидируемых предприятий.
В начале 1990-х гг. предпринимались неоднократные попытки регулировать цены всех предприятий, включенных в Реестр монополистов. Государственные органы намеревались в принудительном порядке вернуться к прежним хозяйственным связям между предприятиями на основе чисто административных мер — принудительной реорганизации предприятий и снятия директоров с занимаемых должностей. Антимонопольная политика использовалась в качестве административной формы контроля над государственными предприятиями в интересах экономической политики.
Таким образом, на первом этапе развития антимонопольного регулирования мы видим довольно нечеткое разграничение сфер деятельности и полномочий между антимонопольной и экономической политиками.
Хотя на первом этапе (условно — это начало 1990-х гг. до принятия Закона «О естественных монополиях») в антимонопольном регулировании и были достигнуты определенные успехи (понимание необходимости антимонопольной политики, формирование органов антимонопольного регулирования, разработка и принятие
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 6, №3. 2015
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 6, №3. 2015
12
Розанова Н. М.
законов, обеспечивающих юридическую регламентацию антимонопольной политики), в целом антимонопольная политика не могла и не выполняла функции, требуемых для реализации как ее собственных целей, так и целей экономической политики.
Второй этап реформ и развития антимонопольного регулирования начинается с 1994-95 гг., когда были приняты Постановление Правительства РФ «О Государственной программе демонополизации экономики и развитии конкуренции на рынках Российской Федерации» (1994 г.) и Федеральный Закон «О естественных монополиях» (1995 г.). Эти нормативные акты определили долгосрочную стратегию развития антимонопольного регулирования и придали ему необходимую системность и организованность.
По мере того, как экономическая политика России в этот период переходила от макро- к микроуровню, наблюдалось соответствующее смещение акцентов и в антимонопольной политике. В этот период происходит распространение общих принципов антимонопольного регулирования на особые сферы экономики — финансовые рынки, страхование, банковскую сферу, отрасли естественных монополий. Антимонопольная политика начинает переходить от регулирования товаропроводящей сети к контролю производственных процессов. Так, в Докладе ГКАП 1997 г., подчеркивается, что «задачей ГКАП России является не только устранение необоснованного ограничения конкуренции при движении товаров, но и в инвестиционном процессе».
В 1995 г. были внесены определенные изменения и в Закон «О конкуренции». В антимонопольной политике России начинает преобладать количественный подход к анти-конкурентным явлениям. Доминирующее положение фирмы на рынке приобретает выраженные количественные критерии: фирмы с долей рынка до 35% исключаются из потенциальных нарушителей, фирмы с рыночной долей, превышающей 65%, признаются доминирующими и подверженными «искушению» злоупотреблением монопольным положением; фирмы с долями рынка между 35% и 65% занимают промежуточное положение, антимонопольные органы обязаны доказать наличие злоупотребления и монополистических намерений.
Формализация критериев рыночной власти помогает осмыслить ситуации, когда необходимо антимонопольное вмешательство государства с позиции объективности и непредвзятости, что помогает в практической работе территориальных органов Антимонопольного Комитета.
Основным достижением второго этапа можно считать начало обособления антимонопольного регулирования как самостоятельной политики со своими специфическими объектами, субъектами и инструментарием воздействия, отличными от методологии экономической политики, хотя и имеющими точки соприкосновения.
Важность учета положений конкурентной политики понимается на самом высоком уровне: соответствующие изменения вносятся в Гражданский Кодекс РФ (часть 1).
Особую роль в этот период сыграла разработка правил добросовестной конкуренции применительно к отдельным сферам хозяйственного оборота, в частности, принятие закона «О рекламе» (1995 г.). Спецификация видов поведения фирм, которые допустимы и недопустимы на рынках России, определение требований к рекламе и указания на случаи надлежащей и ненадлежащей рекламной деятельности способствовали более четкому выделению границ цивилизованной конкуренции, что помогало в осуществлении целей экономической политики на данном этапе — удовлетворение внутреннего спроса за счет качественных отечественных товаров.
Началом третьего этапа в развитии антимонопольной политики в России можно считать август 1998 г., когда после финансового кризиса произошли изменения в ориентирах и методах экономической политики. Начинается
Политика поддержки конкуренции в России: вчера, сегодня, завтра
13
понимание того, что антимонопольная политика может как способствовать, так и препятствовать проведению и эффективности экономической политики. Признанием значимости антимонопольного регулирования можно считать повышение статуса регулирующего органа — в 1998 г. Государственному комитету по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур был придан статус министерства, а в 1999-2000 гг. ГКАП был преобразован в Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. Позднее преобразован в Федеральную антимонопольную службу (ФАС).
В этот период наблюдается активизация антимонопольной политики в рамках ее защитной функции. Появляется новая редакция Закона «О конкуренции», дополненная многочисленными случаями запрета тех или иных действий фирм. Однако из всех дополнений и изменений новой редакции по -прежнему лишь две статьи (ст.17 и 18) касаются поведения фирм ex ante (регулирование слияний и поглощений и регулирование приобретений акций компаний), причем в большинстве случае применение данной статьи носит уведомительный, а не предупредительный характер.
Политика демонополизации полностью передается в ведение антимонопольного регулирования. Тем самым начинается процесс разграничения сфер полномочий экономической и конкурентной политики. Наблюдается углубление представления о предмете антимонопольной политики, во многом — под воздействием потребностей экономической политики. Так, демонополизация как одно из направлений антимонопольного регулирования, должна охватывать теперь не только региональные, но и межрегиональные товарные рынки.
В 2002-2001 гг. появляется большое число подзаконных правовых актов (постановления Правительства РФ, приказы МАП РФ), нацеленных на дальнейшее углубление регулирования отдельных видов деятельности в рамках финансовых рынков (банковской деятельности, страхования, деятельности пенсионных фондов, сферы лизинговых услуг и т.д.). Разработка и осуществление данных документов происходила целиком в среде МАП, хотя, согласно еще закону «О конкуренции» (ст.21), и другие ведомства имеют непосредственное отношение к проведению антимонопольной политики (Центральный Банк РФ, федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие регулирование на рынке ценных бумаг и на рынке страховых услуг и др.). Участие этих заинтересованных ведомств остается под вопросом. Их стратегические интересы никак не формулируются. Поэтому по форме они пассивно соглашаются с теми мероприятиями, которые предлагает МАП, а на деле их политика во многих случаях вступает в противоречие с антимонопольным регулированием. Во многом именно отсутствием полномасштабной координации усилий различных ведомств и МАП объясняется недостаточный уровень развития конкуренции на финансовых рынках.
В этот период складывается понимание того, что антимонопольное регулирование является лишь одним из способов государственной поддержки конкуренции, которым отнюдь не исчерпывается конкурентная политика. Рассматриваются нормы законов и внесение соответствующих дополнений, направленных на предупреждение, а не исключительно на запрещение правонарушений в сфере антимонопольного правого регулирования. Определенные нормы, в частности, вносятся в Водный кодекс РФ (редакция 2001г.), в федеральный закон «О государственном регулировании агропромышленного производства» (1997 г.), в закон РФ «О защите прав потребителей» (редакция 2001 г.), в федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах» (редакция 2001 г.), в закон РФ «О недрах» (редакция 2001 г.) и др.
Происходит постепенное понимание того, что конкуренция равных требует неравного отношения государства к экономическим агентам рынка, неучет принципов антимонопольного регулирования может оказать негативное влияние в некоторых областях экономической политики, а сама экономическая политика может выступать как дискриминационная и нарушающая принципы свободного
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 6, №3. 2015
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 6, №3. 2015
14
Розанова Н. М.
рынка.
Наблюдается переход от узкого представления о концентрации и монополии как негативных эффектах экономики к понятиям необоснованной экономической концентрации и от выявления к предупреждению нарушений антимонопольного законодательства.
Все эти изменения были окончательно оформлены в новой Законе РФ «О защите конкуренции» (принят 8 июля 2006г.), который заменил устаревший Закон «О конкуренции».
В то же время в законодательстве развитию конкуренции уделяется все еще мало внимания. Считается, что мер по защите конкуренции от злоупотреблений достаточно для того, чтобы на рынке развивалась эффективная конкуренция с большим числом участников и эффективными результатами, в частности, с позиции экономического роста.
В 2000-03 гг. наблюдается переход в антимонопольном регулировании от преимущественно ценового регулирования к мониторингу общего состояния дел на рынке. Нарастает понимание того, что «высокий уровень цены и неуклонное повышение ее само по себе еще не является результатом монополистических действий изготовителя продукции, то есть монопольным завышением цены, а только в случае, если это повышение получено в результате злоупотребления изготовителем своим доминирующим положением» (Доклад МАП, 1999. С. 214). Тем самым расширяются инструменты конкурентной политики, что создает хорошую основу для согласования ее действий с экономическим регулированием.
Начиная с 2000 г. особое место в антимонопольной политике России занимают положения, направленные на пресечение антиконкурентных действий государственных органов. В конкурентном законодательстве России имеются специальные главы, посвященные действиям органов исполнительной власти, федерального, регионального и местного уровня, которые могут ограничивать конкуренцию на товарных и финансовых рынках.
Это, с одной стороны, резко отличает российское конкурентное законодательство от зарубежных аналогов, где подобные нормы отсутствуют, так как государство рассматривается в качестве субъекта, защищающего конкуренцию, а не противоречащего ей. С другой стороны, признавая обоснованность и целесообразность наличия данных статей в российских конкурентных законах, следует отметить, что одной из причин неконкурентного поведения органов государственной власти является нацеленность на проведение какой-либо конкретной промышленной политики в регионе, отрасли или применительно к конкретному рынку.
В 2002 г. выдвигается и развивается новая концепция демонополизации экономики на основе дифференцированного подхода, с учетом особенностей отдельных отраслей и конкретных рынков. Ставится вопрос о том, что не всегда экономическая концентрация является необоснованной и наносит ущерб общественному благосостоянию. Как подчеркивается в планах ФАС, необходимо поддерживать процессы обоснованной концентрации, обеспечивающей устойчивость российских предприятий и конкурентоспособность их продукции на отечественном и мировом рынке.
В тоже время даже наличие специальных законов, регулирующих конкурентные взаимоотношения на разных рынках, является недостаточным для системного решения возникающих проблем антимонопольного регулирования. Требуется серьезная координация усилий с соответствующими направлениями экономической политики.
С 2004 г. начинается новый этап развития антимонопольного регулирования. В рамках административной реформы государственных органов управления создается Федеральная антимонопольная служба (ФАС), задачей которой является не только и не столько антимонопольное регулирование, сколько развитие полноценной политики поддержки конкуренции.
Политика поддержки конкуренции в России: вчера, сегодня, завтра
15
В целом можно сделать вывод о том, что со стороны ФАС проводится политика, направленная на участие антимонопольных органов в формировании государственной промышленной политики в России, в то время как экономическая политика пока еще в недостаточной степени ориентируется на сотрудничество с конкурентной политикой. Хотя от ФАС требуется более решительная активная политика развития конкурентных механизмов, поскольку имеющиеся примеры в большинстве своем свидетельствуют скорее о реагировании антимонопольных органов постфактум, чем о предупредительных мероприятиях ex ante.
Ключевое значение в проведение антимонопольной политики и ее эффективности занимает положение о политической независимости антимонопольных органов. Как показывают зарубежные исследования (Dutz and Vagliasindi, 1999), эффективность политики поддержки конкуренции напрямую зависит от степени неполитизированности гос. органа. В этой связи представляется характерным существенная зависимость ФАС России от политического курса Правительства. Так, главу ФАС назначает и освобождает Президент РФ, а его заместителей — Правительство РФ.
Политическая зависимость антимонопольного органа может снижать действенность принимаемых решений в угоду политическим целям, хотя может сопровождаться и более гибким подходом к другим видам экономической политики, проводимых в рамках одного и того же основного политического курса. Что лучше: более жесткая конкурентная политика независимого антимонопольного органа с вероятностью угрозы столкновений с другими ведомствами или более гибкое в целом антимонопольное регулирование, но при опасности оставления без внимания ключевых факторов, ограничивающих конкуренцию — это вопрос, ответ на который надлежит искать сегодня и конкурентной и экономической политике.
Итак, антимонопольная политика России прошла долгий путь в своем развитии, от политики прямых запретов на деятельность отдельных компаний, попавших в реестр фирм-монополистов, через установление предельных цен на продукцию монопольных поставщиков до активного вмешательства в организацию рынков в виде политики поддержки конкуренции. И хотя не всегда мероприятия, предпринимаемые антимонопольными органами России, оказывали положительное воздействие на формирование конкурентной среды в стране, общая оценка деятельности государства в этой области является заслуженно высокой. Благодаря своевременному принятию законов, регулирующих конкурентные взаимодействия между фирмами на различных рынках, и их эффективному применению на практике, уровень монополизма и степень отраслевой концентрации в России существенно снизились.
Эффективность политики поддержки конкуренции
Российские антимонопольные органы проводят активную политику в поддержку и для развития конкурентного механизма в российской экономике. И эта политика, как показывает практика, становится с каждым годом все более и более успешной. Представители ФАС учатся отстаивать государственные интересы на всех уровнях, находя оптимальный баланс между стихийным и организованным началом для отраслей и рынков.
Эффективность и активность работы антимонопольных органов России показывает рис. 1. Если в начале и середине 1990-х гг. лишь небольшое число фактов антиконкурентного поведения рассматривалось в антимонопольных органах, то с конца 1990-х гг. эта деятельность резко активизируется, достигая пика в 20002001 гг.
Подобная активность выразилась в существенном увеличении нагрузки сотрудников антимонопольных органов России (см. рис. 2).
Повысилась эффективность судебной работы антимонопольных органов: с 1998 г. по 2003 г. доля решений, признанных судом недействительными, сократилась в 3 раза: с 46,3% до 15,4%. Хозяйствующие субъекты стали гораздо
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 6, №3. 2015
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 6, №3. 2015
16
Розанова Н. М.
более активно обжаловать решения и предписания антимонопольных органов: например, только за первое полугодие 2005 г. было обжаловано решений больше, чем за весь 2004 г.
■ Рассмотрено фактов по признакам нарушения АМЗ
■ Выявлено фактов нарушений
Рис. 1. Данные о работе антимонопольных органов по выявлению нарушений Закона РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных
рынках" за 1992-2004 гг.
Источник: Данные ФАС.
Рассмотрено фактов нарушения АМЗ и законодатель ства о рекламе на 1 работника
■ Рассмотрено ходатайств и уведомлений на 1 работника
Рассмотрено фактов нарушения АМЗ, законодатель ства о рекламе, ходатайств и уведомлений на 1 работника
Рис. 2. Динамика нагрузки сотрудников антимонопольных органов России по рассмотрению фактов нарушения антимонопольного законодательства, законодательства о рекламе и при контроле экономической концентрации в 1992-2004 гг.
Источник: Данные ФАС.
Таким образом, хотя переходный период демонстрировал высокую степень монополизации и концентрации, запущенные конкурентные процессы, усиление соревновательных начал в экономике и активная антимонопольная политика помогли в основном преодолеть монопольные эффекты командной экономики.
Современное состояние дел1 в данной области определяется несколькими концептуальными моментами.
Конкурентная среда сегодня определяется тремя факторами: структурными, функциональными и поведенческими. Структурные признаки конкуренции включают в себя наличие достаточно большого числа продавцов и покупателей на рынке и отсутствие барьеров входа. Поведенческие признаки означают независимость действий хозяйствующих субъектов, отсутствие неэффективных
1 В данном разделе использованы материалы Доклада ФАС «О состоянии конкуренции в РФ». М., 2014.
Политика поддержки конкуренции в России: вчера, сегодня, завтра
17
производителей, адекватная информация о рынке, отсутствие дискриминации кого-либо из участников рыночного процесса. Функциональные признаки — это отсутствие сверхприбыли (монопольной прибыли и монопольной ренты), соответствие товара требованиям потребителей, инновационное поведение экономических агентов.
Политика поддержки конкуренции сегодня нацелена на оптимизацию работы антимонопольных органов: сокращение мелких расследований и дел; предупреждение концентрации, а не борьба с ее последствиями; развитие малого и среднего бизнеса; таргетированная поддержка предприятий социально значимых отраслей экономики; распространение мониторинга на новые отрасли, которые ранее не попадали в сферу активного регуляторного внимания. Акцент делается на информационно-консультационной поддержке предпринимателей, формирование прозрачности ценообразования, поощрения производства с низкими издержками, более детальный поиск и мониторинг антиконкурентных и антипотребительских ситуаций внутри отраслей (например, борьба с мобильным «рабством» сотовых операторов; требование технологической нейтральности в отрасли связи), а также стимулирование производителей к разработке и принятию кодексов добросовестного поведения.
Отдельным направлением современной конкурентной политики ФАС является разработка и внедрение стандарта развития конкуренции во всех регионах России с целью «обеспечения реализации системного и единообразного подхода к деятельности по развитию конкуренции на всей территории РФ с учетом специфики функционирования региональной экономики и рынков» (Доклад ФАС, 2014. С. 18). В 2012 г. была принята «Дорожная карта» - система мероприятий по реализации конкурентных мер в регионах. В 2013-14 гг. стандарты развития конкуренции были опробованы в пилотных проектах на территории Ульяновской, Нижегородской, Тюменской, Владимирской и некоторых других областей. Это способствовало улучшению предпринимательского климата в регионах и поддержке ключевых отраслей, связанных с созданием благоприятных условий для эффективной конкуренции.
В 2012 г. ФАС проводит рейтинг субъектов РФ по степени интенсивности конкуренции и состоянию конкурентной среды. Некоторые результаты подобного рейтингования (лучшие и худшие регионы) приведены в табл. 1.
Таблица 1
Рейтинг субъектов РФ по степени интенсивности конкуренции и состоянию конкурентной среды
Субъект Российской Федерации Итоговый рейтинг
Краснодарский край 1
Белгородская область 2
Республика Татарстан 2
Калужская область 2
Новосибирская область 5
Тюменская область 6
Воронежская область 7
г. Москва 7
Рязанская область 9
Курская область 10
Смоленская область 11
Республика Саха (Якутия) 11
г. Санкт-Петербург 13
Московская область 16
Курганская область 80
Ивановская область 80
Амурская область 82
Источник: Доклад ФАС, 2014. С. 30-31.
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 6, №3. 2015
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 6, №3. 2015
18
Розанова Н. М.
Результатом активной деятельности ФАС в контакте с другими министерствами и ведомствами, а также с региональными властями в области развития конкуренции стала высокая оценка состояния конкуренции и конкурентной среды со стороны самого предпринимательского сообщества. Как показывают данные опросов, более 70% респондентов отмечают высокую и очень высокую конкуренцию в отрасли, а доля тех, кто вообще не испытывает конкуренцию, предельная мала — 1% (см. рис. 3).
Наибольшую конкуренцию испытывают компании, действующие в пищевой промышленности, в торговле, сфере услуг, в том числе финансовых, и текстильном производстве.
0,7%
■ Нет конкуренции
■ Слабая конкуренция
■ Умеренная конкуренция
■ Высокая конкуренция
Очень высокая конкуренция
Затруднились
ответить
Рис. 3. Оценка уровня конкуренции, доля ответивших в процентах к общему числу
респондентов
Источник: Доклад ФАС, 2014. С. 39.
Независимое международное издание “Global Competition
Review” (Всемирный обзор по конкуренции) на основе независимой экспертной оценки оценило деятельность ФАС по пятибалльной шкале как «хорошо». ФАС оказалась в одной группе с конкурентными ведомствами таких стран, как Австрия, Норвегия, Португалия, Финляндия, Швеция, Венгрия, Польша, Чехия.
Интересно отметить, как меняется профиль антиконкурентных действий с течением времени (см. рис. 4). Резко уменьшается количество и доля дел, связанных с антиконкурентными действиями органов власти (административные барьеры и т.д.). Стабилизировалось число нарушений в области совместных действий (картель - ст.11 Закона РФ «О Защите конкуренции») и недобросовестной конкуренции (ст.14). Рост наблюдается в сфере злоупотреблений хозяйствующим субъектом доминирующим положением (ст.10). Это говорит о том, конкуренция в России работает, лидеры рынка меняются местами, а ФАС пристально наблюдает за ходом конкурентной «игры», выявляя и наказывая нарушителей.
Новый этап экономического развития России связан с задачей перехода к инновационному варианту экономического роста. Именно в данном направлении конкуренция и конкурентная политика могут сыграть ключевую роль, в частности, в стимулировании инновационной активности российских предприятий.
Доля продукции высокотехнологичных и наукоемких отраслей экономики довольно высока и имеет тенденцию к увеличению (см. табл. 2). В настоящее время эта доля превышает 20% ВВП в целом по России, что является хорошим результатом.
Политика поддержки конкуренции в России: вчера, сегодня, завтра
19
Рис. 4. Динамика количества нарушений ключевых статей Закона РФ «О защите
конкуренции»
Источник: Доклад ФАС, 2014. С. 139.
Таблица 2
Доля продукции высокотехнологичных и наукоемких отраслей в валовом внутреннем продукте
(в % к итогу)
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
21,2 21,4 22,5 22,8 24,4 22,8 21,9 22,1 23,1 23,6
Источник: Данные Росстата.
Этот высокий удельный вес объясняется активизацией инновационной деятельности российских предприятий. Если в 2005 г. доля организаций, осуществляющих инновационную деятельность, составляла 9,7%, то к 2013 г. эта доля увеличилась до 10,1%.
Однако слабость механизмов рыночной селекций, недостаточность конкурентного давления, административная поддержка неблагополучных компаний позволяют сохранять в российской экономике довольно большой живучий слой в целом нежизнеспособных предприятий, убыточных и неинновацоинных, функционирующих на грани выживания. Разрыв между лучшими и худшими отраслевыми игроками особенно сильно ощущается на региональном уровне. Как показывают данные табл. 3, инновационная деятельность распределена неравномерно по различным регионам России, и хотя в масштабе страны удельный вес инновационных предприятий растет, по отдельным федеральным округам эта ситуация оказывается не столько благоприятной.
Если, к примеру, в Москве или Санкт-Петербурге доля организаций, осуществляющих инновационную деятельность, составляет почти 20% и имеет тенденцию к росту, то в таких федеральных округах, как Южный или Северо-Кавказский, эта доля не изменяется и равняется 6-7%, а в Приволжской и Уральском федеральных округах даже немного сокращается.
Соответственно, доля продукции высокотехнологичных отраслей в валовом
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 6, №3. 2015
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 6, №3. 2015
20
Розанова Н. М.
региональном продукте варьирует от 5-7% в таких регионах, как Сахалинская и Тюменская области до 20-24% в Центральном и Северо-Западном федеральных округах.
Таблица 3
Инновационная активность организаций (удельный вес организаций, осуществлявших технологические, организационные, маркетинговые инновации в отчетном году, в общем числе обследованных организаций), по субъектам Российской Федерации
(процентов)
2009 2010 2011 2012 2013
Российская Федерация 9,3 9,5 10,4 10,3 10,1
Центральный федеральный округ 8,8 8,6 10,2 10,9 10,7
г. Москва 14,1 13,3 18,6 18,6 18,3
Северо-Западный федеральный округ 9,5 9,4 11,2 11,0 10,7
г. Санкт-Петербург 14,0 13,0 18,9 18,8 18,0
Южный федеральный округ 7,2 7,5 6,5 7,4 7,2
Северо-Кавказский федеральный округ 5,8 6,2 5,2 6,4 5,9
Приволжский федеральный округ 12,8 12,3 12,7 11,9 11,7
Уральский федеральный округ 10,2 11,5 11,5 10,6 9,6
Сибирский федеральный округ 7,3 8,2 8,8 8,5 9,1
Дальневосточный федеральный округ 8,3 8,6 11,2 10,8 9,5
Источник: Данные Росстата.
Есть определенная взаимосвязь между уровнем развития конкуренции (согласно рейтингам ФАС) в регионе и инновационной активностью предприятий. Хотя формальная оценка затруднена в силу недостатка статистических данных, тем не менее можно заметить наличие подобной тенденции.
Таким образом, на современном этапе экономического развития политика поддержки конкуренции поднимается на более высокий уровень, демонстрируя поддержку не только конкуренции, но и инновационной деятельности в стране. Создание значимого вклада в инновационный экономический рост — такова ключевая задача конкурентной политики России сегодня.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Доклад МАП «О конкурентной политике в РФ». (1999). М.: МАП.
Доклад ФАС «О состоянии конкуренции в РФ». (2014). М.: Федеральная антимонопольная служба РФ.
Паращук С. А. (2002). Конкурентное право. Правовое регулирование конкуренции и монополии. Учебно-практическое пособие. М., Изд-во Городец.
Ahion P. et al. (2005). Competition and innovation: an inverted-U relationship // Quarterly Journal of Economics, vol. 120, no. 2, pp. 701-728.
Bain J. (1959). Industrial Organization. N. Y.
Baumol W., Panzar J. and Willig R. (1982). Contestable Markets and the Theory of Industry Structure. N. Y.
Demsetz H. (1968). Why Regulate Utilities? // Journal of Law and Economics, vol. 11, pp. 55-65.
Demsetz H. (1973). Industry Structure, Market Rivalry, and Public Policy // Journal of Law and Economics, vol. 16, pp. 1-9.
Dutz M. and Vagliasindi M. (1999). Competition Policy implementation in transition economies: an empirical assessment. Working Paper no. 27. European Bank for Reconstruction and Development.
Mason E. (1939). Price and Production Policies of large-scale Enterprise // American Economic Review, March, vol. 29, pp. 61-74.
Политика поддержки конкуренции в России: вчера, сегодня, завтра
21
Mason E. (1949). The Current State of the Monopoly Problem in the Unites States // Harvard Law Review, vol. 62, June, pp. 1265-1285.
Stigler G. (1957). Perfect Competition, Historically Contemplated // Journal of Political Economy, vol. 65, no. 5, рр. 85-123.
Stigler G. (1968). The Organization of Industry. Chicago.
REFERENCES
Ahion P. et al. (2005). Competition and innovation: an inverted-U relationship. Quarterly Journal of Economics, vol. 120, no. 2, pp. 701-728.
Bain J. (1959). Industrial Organization. N. Y.
Baumol W., Panzar J. and Willig R. (1982). Contestable Markets and the Theory of Industry Structure. N. Y.
Demsetz H. (1968). Why Regulate Utilities? Journal of Law and Economics, vol. 11, pp. 55-65.
Demsetz H. (1973). Industry Structure, Market Rivalry, and Public Policy. Journal of Law and Economics, vol. 16, pp. 1-9.
Dutz M. and Vagliasindi M. (1999). Competition Policy implementation in transition economies: an empirical assessment. Working Paper no. 27. European Bank for Reconstruction and Development.
FAS Report "On the State of Competition in the Russian Federation". (2014). Moscow, Federal Antimonopoly Service of the Russian Federation. (In Russian).
MAP Report "On Competition Policy in the Russian Federation". (1999). Moscow, MAP. (In Russian).
Mason E. (1939). Price and Production Policies of large-scale Enterprise. American Economic Review, March, vol. 29, pp. 61-74.
Mason E. (1949). The Current State of the Monopoly Problem in the Unites States. Harvard Law Review, vol. 62, June, pp. 1265-1285.
Parashuk S. A. (2002). Competition. Legal regulation of competition and monopoly. Moscow, Publ. House Gorodets. (In Russian).
Stigler G. (1957). Perfect Competition, Historically Contemplated. Journal of Political Economy, vol. 65, no. 5, рр. 85-123.
Stigler G. (1968). The Organization of Industry. Chicago.
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 6, №3. 2015
