CC BY
126
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕМОГРАФИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИИ
С.О. ХАРЛАМОВ,
профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент
E-mail: [email protected] Е.В. ПОПОВА,
адъюнкт кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России E-mail: [email protected]
Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право; муниципальное право Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист России А.С. Прудников
Аннотация. Демографическая ситуация в России на сегодняшний день находится в кризисном состоянии. Анализ российского законодательства в сфере миграции позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время возникла острая необходимость совершенствования миграционного законодательства, особенно в части, касающейся демографии.
Ключевые слова: государственно-правовое регулирование, демографическая ситуация, демографическая политика, демографический взрыв, демографическое развитие, миграционное законодательство, социальная сфера, демографические интересы.
STATE AND LEGAL REGULATION OF DEMOGRAPHIC POLITIC IN RUSSIA
S.O. KHARLAMOV,
professor of the department of Constitutional and Municipal Law of Moscow University of Ministry of Home Affairs of Russia, doctor of law;
E.V. POPOVA,
an applicant for the department of Constitutional and Municipal Law of Moscow University of Ministry of Home Affairs of Russia
Annotation. Demographic situation in Russia is in critical situation nowadays. The analysis of Russian legislature in the sphere of migration allows coming to the conclusion that there is an urgent necessity of improving migration legislature, especially concerning demography.
Keywords: state and legal regulation, demographic situation, demographic politic, demographic explosion, demographic development, migration legislature, social sphere, demographic interests.
До середины 1980-х гг. вектор миграционной политики задавали интересы экономики и производства. Вследствие этого научные исследования миграции касались тех ее форм, которые были связаны с занятостью населения и, соответственно, с перераспределением трудовых ресурсов. Как часть деятельности государства миграционная политика тесно связывалась с политикой в области размещения производственных сил, жилищного строительства, воспроизводства населения и т.д., одновременно миграционную политику рассматривали в качестве элемента национальной и демографической политики. Считается, что миграционная поли-
тика преследует цели, которые носят соподчиненный по отношению к демографической политике характер и определяются общими с ней экономическими, политическими и социальными задачами.
Данные Всероссийской переписи населения 2002 г. показали, что за неполные 14 лет численность населения Российской Федерации в целом почти не изменилась: уменьшилась всего на 1,3%. Распределение населения на горожан и сельских жителей также осталось прежним, практически неизменно и соотношение между мужчинами и женщинами.
Однако очень большие изменения произошли в распределении населения между различными ча-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
стями страны. Население России быстро сдвигается с севера и востока на юг и запад.
Наиболее ощутимо этот процесс проявляется на российском Дальнем Востоке. Ключевой проблемой были и остаются значительные диспропорции между территориальными и демографическими характеристиками региона. Дальневосточный федеральный округ располагает самой низкой плотностью населения — менее 1,2 чел. км2 при средней плотности по России — 8,5 чел. км2. Дальневосточный федеральный округ составляет более трети территории России. В данном регионе демографическая ситуация, а значит, и страна, находится в кризисном состоянии.
Известно, что малочисленная территория всегда становится объектом территориальных притязаний со стороны многонаселенных государств.
В этом контексте на российском Дальнем Востоке происходит мощное демографическое давление со стороны стран Северо-Восточной Азии, прежде всего Китая.
Наибольшие опасения связаны с обострением конкуренции на рынке труда и усилением социальной напряженности, с разграблением национальных богатств, обострением криминогенной обстановки, угрозами распространения эпидемий и даже с возможностью потери Россией суверенитета на территориях дальнего Востока. Эти процессы в настоящее время и представляют наиболее болезненную и трудноразрешимую проблему.
Как утверждают специалисты по вопросам народонаселения, в настоящее время человечество стоит накануне мощного демографического взрыва. К 2025 г. ожидается возможная численность населения Земли от 10 до 14 млрд человек.
Численность и структура населения формируются в результате сложившегося режима, его воспроизводства, основными параметрами которого являются показатели естественного прироста (соотношение рождаемости и смертности) и миграция.
Эксперты прогнозируют, что в дальнейшем может быть два варианта демографического развития России:
1) предоставить демографической ситуации развиваться по сложившемуся сценарию и игнорировать все возможные последствия. Это путь социально-экономической и политической деградации России и вымирание населения регионов;
2) разработка и реализация демографических программ, что сможет повлиять на ход развития регионов, сделать осмысленным проведение демографической политики Российской Федерации.
Принятие и утверждение Концепции демографической политики России в 2007 г. положило начало разработке и формированию новой правовой базы в данной области.
Концепция демографической политики России на период до 2025 г. [1, с. 5009] должна переломить тревожную тенденцию к снижению численности населения страны, которая прослеживается в последние десятилетия.
Выступая перед членами Совета Общественной палаты России, Президент РФ назвал три составляющие программы по улучшению демографической ситуации:
♦ повышение рождаемости;
♦ снижение уровня смертности;
♦ миграция.
Все эти направления и нашли отражение в принятой правительственной концепции. Рассчитана она на три этапа. В ближайшие три-четыре года планируется добиться заметного сокращения темпов убыли населения. К 2015 г. предполагается стабилизировать его численность на отметке 140 млн человек (сейчас в России живет 141,9 млн человек). На третьем этапе ставится задача довести число жителей страны до 145 млн, а среднюю продолжительность жизни повысить с нынешних 66 до 70 лет.
Некоторые направления концепции совпадают с пунктами приоритетного национального проекта «Здоровье» и федеральной целевой программы «Дети России» [3]. И в этом смысле можно сказать, что выполнение концепции уже началось. Так, в ближайшие годы планируется построить 23 высокотехнологичных перинатальных центра, которые позволят увеличить число выживших новорожденных. Введены родовые сертификаты и «материнский капитал», стимулирующий молодые семьи обзаводиться детьми. Концепция же призвана выработать целостную государственную политику в области демографии, которая до сих пор в России по существу отсутствовала.
Особая тема, заявленная в этом документе, касается миграции. Дело в том, что высокие темпы «депопуляции» страны в ближайшие годы могут негативно отразиться на ее экономике. По данным
-^pr-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
Минэкономразвития, через несколько лет возникнет острый дефицит трудоспособного населения [9]. В некоторых отраслях он уже ощущается, поэтому единственным выходом остается поощрение миграции. Член Совета Федерации В. Слуцкер отмечает: «Сегодня без мигрантов Россия уже не может прожить. Трудоспособное население нашей страны начало сокращаться, а потребность в рабочих руках, необходимых для реализации масштабных экономических проектов, наоборот, возросла» [2].
Как подсчитали специалисты Центра демографии и экологии человека, для сокращения дефицита кадров нужно, чтобы в Россию уже сейчас ежегодно приезжало 700 тыс., а к 2035 г. — до 1,2—1,3 млн человек. И это с учетом тех нелегалов, которые работают на территории страны, а их в настоящее время, по разным данным, от 5 до 10 млн. Исходя из этого в концепции намечены задачи привлечения мигрантов «в соответствии с потребностями демографического и социально-экономического развития» [1, с. 5009], их социальной адаптации и интеграции.
В соответствии с п. 3 Концепции РФ одним из направлений деятельности является совершенствование миграционного законодательства, особенно в части, касающейся демографии.
Демографические интересы имеют особое значение для функционирования государства и общества, а состояние их защищенности выражается категорией демографической безопасности. Государственно-правовое обеспечение демографической безопасности составляет ядро демографической правовой политики, требующее развития законодательства, регулирующего правоотношения в сфере здравоохранения, семьи и брака, традиционной культуры, миграции.
Демографические отношения — это совокупность связей между людьми, возникающих при воспроизводстве населения посредством деторождения, эмиграции и иммиграции. Демографические отношения являются частью системы общественных отношений, обусловлены содержанием экономических, политических, правовых и культурных связей, характеризующих общественную и государственную системы. К их основным группам относятся материнство и отцовство, семейно-брачные и миграционные отношения, имеющие институционально-правовое закрепление в законодательстве. Участниками демографических отношений выступают
человек, органы государственной власти и общественного самоуправления, общественные, международные и межправительственные организации. Субъектом демографических отношений являются личность, общество и государство, объектом — уровень рождаемости и смертности, продолжительность жизни, миграция. Складывающиеся в обществе демографические отношения — основа демографического процесса, который представляет собой деятельность субъектов демографических отношений, основанную на приоритетах экономического развития, концептуализируемую государственной социальной политикой, осуществляемую на основе реализации принципа законности, направленную на формирование соответствующей демографической структуры общества. Институциональная противоречивость российского демографического процесса заключается в коллизии отношений между общественной легитимацией демографических отношений и их легальными формами выражения, закрепленными законодательством.
В настоящее время существует целый блок законодательных актов, регулирующих демографическую ситуацию в России, однако их недостаточно для реализации конституционных прав граждан.
Национальные стратегии государственно-правового регулирования демографической политики определяются правовой неурегулированностью определенной совокупности общественных отношений в демографической сфере; они связаны с разработкой эффективной концепции демографической политики на основе учета ее институциональной взаимосвязи с системой защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства, отраженных государственной концепцией национальной безопасности; законодательства, регулирующего демографические отношения. Необходимым шагом в решении этих задач являются разработка и принятие комплексного федерального закона, предметом правового регулирования которого должен стать демографический суверенитет России. Решая задачу развития законодательства, регулирующего демографические отношения и защиту российских демографических интересов, данный нормативный правовой акт:
♦ должен дать определение демографической политике и демографической безопасности РФ;
♦ юридически структурировать субъект демо-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
графической политики и демографической безопасности;
♦ установить правовые рамки демографических отношений;
♦ сформулировать совокупность прав и обязанностей их участников.
Необходимым компонентом закона должно стать определение сил и средств предотвращения угроз и рисков в демографической сфере, включающих финансирование соответствующих демографических программ, формирование органов государственной власти и общественного самоуправления, ответственных за проведение демографической политики.
Таким образом, совершенствования миграционного законодательства, особенно в части, касающейся демографии, недостаточно. Для реализации Концепции демографической политики России на период до 2025 г. необходимо принятие нормативно-правовых актов в сфере здравоохранения, культуры, науки, социальной сфере. Отсутствие указанных законодательных актов «тормозит» реализацию Концепции.
Промежуточным этапом реализации Концепции демографической политики России является 2015 г., в связи с этим остается минимальный промежуток времени для достижения конкретных результатов, направленных на защиту всех слоев населения, включая приезжих в Россию.
В общем-то, такую программу надо было принять еще в советские времена, как только в Российской Федерации наметилась тенденция к сокращению населения. Ведь уже в 1980-е гг. его прирост в значительной степени поддерживался за счет Средней Азии и Закавказья [3]. Сегодня падение численности жителей страны достигло столь критического уровня, что это уже грозит
самому ее существованию, поэтому с полной уверенностью можно говорить о том, что новая долгосрочная демографическая программа в ближайшие годы и даже десятилетия станет поистине самым важным и приоритетным национальным проектом России.
Литература
1. Указ Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 1351 «Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года» // СЗ РФ. 15 октября 2007 г. № 42.
2. Бойко И., Смирнов С. Инновации, социально-демографическая ситуация. М., 2010. URL: http://www.demographia.ru — официальный сайт демографии, миграции и регионального развития.
3. Борисов В.А. Демографическая ситуация в современной России // «Демографические исследования». 2010. № 1.
4. Воробьева О.Д. Миграция населения: вып. 6 // Миграционная политика; прил. к жур. «Миграция в России». М., 2001.
5. Демографический ежегодник России 2010 года. М., 2010.
6. Синельников А.Б. Типы семей и демографическая политика России // «Демографические исследования». 2009. № 4.
7. Тюркин М.Л. Правовое регулирование миграционных процессов // Миграционный вестник, 2002. 23 окт.
8. Тюркин М.Л. Состояние и основные тенденции развития миграционной системы в России // Право и политика. 2004. № 9.
9. URL: http://www.rost.ru — официальный сайт при Президенте России по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике.
