CC BY
253
А, ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
ОСНОВЫ ДЕМОГРАФИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
С. О. ХАРЛАМОВ,
кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры конституционного и муниципального права
Московского университета МВД России;
П.В. НЕСМЕЛОВ,
кандидат юридических наук, начальник экспертно-криминалистического факультета
Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
Аннотация. Демографическая политика России направлена на увеличение продолжительности жизни людей, снижение уровня смертности, рост рождаемости, регулирование внутренней и внешней миграции, сохранение и укрепление здоровья людей и улучшение на этой основе демографической ситуации в стране. Следовательно, формирование и реализация государственной миграционной политики должны также ориентироваться на стабилизацию общей численности населения страны.
Для разрешения насущных проблем в сфере демографии и миграции, в целях консолидации усилий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований, организаций и российских граждан по обеспечению условий для устойчивого демографического развития страны Указом Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 1351 была утверждена Концепция демографической политики РФ на период до 2025 г.
Ключевые слова: нелегальные мигранты, естественная убыль населения, демография, демографическая политика, прирост населения, продолжительность жизни, уровень смертности, депопуляция, низкая рождаемость, трудоспособное население.
THE BASIS OF THE DEMOGRAPHIC POLICY OF THE RUSSIAN FEDERATION
S.O. KHARLAMOV,
candidate of legal sciences, associate professor, professor of the chair of constitutional and municipal law
of the Moscow State University Russian Interior Ministry;
P.V. NESMELOV,
candidate of legal sciences, the chief of the expert department of the Moscow State University Russian Interior Ministry
Annotation. Russia's demographic policy is aimed at the increase of life span, reducing mortality, increasing the birth rate, the regulation of internal and external migration, preservation and strengthening of health of people and improvement on the basis of the demographic situation in the country. Therefore, the formation and implementation of state migration policy should also focus on the stabilization of the country's total population.
For the resolution of pressing problems in the sphere of demography and migration, in order to consolidate the efforts of Federal bodies of state power, bodies of state power of the subjects of Federation, local self-government bodies of municipal entities, organizations and Russian citizens to ensure conditions for sustainable demographic development of the country, the decree of the President of the Russian Federation of 9 October 2007 № 1351 was approved by the Concept of the demographic policy of the Russian Federation for the period up to 2025.
Keywords: illegal migrants, the natural decline of the population, demography, population policy, population growth, life expectancy, mortality, depopulation, a low birth rate, the able-bodied population.
По данным Федеральной миграционной службы (ФМС России) с начала XXI в. ежегодная убыль населения страны составляет около 800 тыс. человек. Серьезную угрозу национальной безопасности представляет нерешенность проблемы оттока населения из ряда приграничных регионов, прежде всего дальневосточных, на территорию внутренних субъектов Федерации. В частности, в Приморском и Хабаровском краях, Еврейской автономной области, Амурской, Читинской и Сахалинской областях про-
живает немногим более 6 млн человек. При этом население сопредельных регионов Китая превышает 110 млн человек.
По экспертным оценкам, только в пределах г. Москвы находятся 20—30 тыс. беспризорных детей мигрантов, в основном выходцев из Украины, Молдовы, Казахстана, Киргизии, Узбекистана, Таджикистана. Причем, только незначительная часть детей мигрантов учтена органами профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
- -я.¿¿¿Ь'-
Актуальные проблемы конституционного права
Кроме того, негативное влияние на количественно-качественный состав населения оказывают мигранты, ведущие маргинальный образ жизни. Они нередко являются разносчиками инфекционных болезней (туберкулез, гепатит и т.д.). По сведениям органов здравоохранения г. Москвы, в среде нелегальных мигрантов, по сравнению с законопослушными мигрантами, случаи инфицирования вирусом СПИД выявляются в шесть раз (по сравнению с жителями Москвы, в 15 раз) чаще.
По данным ФМС России, с 1999 г. естественная убыль населения страны составляет в среднем 800 тыс. человек ежегодно; т.е. в среднем каждый час население России сокращается примерно на 100 человек. Эксперты опасаются, что такая огромная страна не сможет сохраниться в нынешних границах, если катастрофический демографический тренд окажется долгосрочным. Так, по подсчетам китайских демографов, оптимальная численность населения Китая при его нынешней территории не должна превышать 700— 800 млн человек. Более того, перед густонаселенным «соседом» остро стоит вопрос о размещении «лишних» 600 млн человек.
Для разрешения насущных проблем в сфере демографии и миграции, Указом Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 13511 была утверждена Концепция демографической политики РФ на период до 2025 г. Концепция получила одобрение со стороны большинства региональных руководителей. После принятия упомянутого документа на федеральном уровне своя программа демографической политики появилась в каждом субъекте РФ. Конечно, на территории России есть регионы, где необходимо увеличить прирост населения (регионы Дальнего Востока и Сибири).
В соответствии с упомянутой Концепцией, решение демографических проблем в России осуществляется поэтапно. Во-первых, планируется за три—четыре года добиться заметного снижения темпов убыли населения. Во-вторых, к 2015 г. правительство намерено стабилизировать численность населения России на уровне не менее 140 млн человек. В-третьих, оптимистичный вариант развития демографической ситуации предполагает, что к 2025 г. численность страны не только стабилизируется, но и вырастет до 145 млн человек (против 141,9 млн человек к началу 2009 г.), а средняя продолжительность жизни россиян возрастет до 70 лет с нынешних 66 лет. Добиваться этих целей правительство намерено при помощи трех
ключевых инструментов: сокращения смертности, стимулирования рождаемости и эффективной миграционной политики.
Следует отметить, что раннее в стране реализовы-валась Концепция демографического развития РФ на период до 2015 г.2. Однако, изменение демографической ситуации в стране потребовало вывода демографической проблематики на уровень законодательного акта. Дело в том, что уровень смертности в стране составлял 0,7—0,9 млн умерших ежегодно. Налицо депопуляция населения, другими словами, — устойчивое превышение числа умерших над числом родившихся. При этом в стране наблюдалась низкая рождаемость, малодетность семей и низкие показатели зарегистрированных браков. Появилось понятие «сверхсмертности», когда уровень смертности возрастает в среде трудоспособного населения, 80% из которого — мужчины.
Объем действующей Концепции не превышает 30 страниц. Тем не менее, она представляет собой «идеологический документ», отражающий стратегические цели. К 2015 г. затраты на здравоохранение должны вырасти до 6% ВВП (с начала 2009 г. они составляют 2%), а увеличение социальной поддержки семей должно возрасти с нынешних 0,4% ВВП до 2%. Важно также учитывать, что финансирование демографической политики происходит и на федеральном, и на региональном, и муниципальном уровне.
В числе первоочередных задач, Концепция определила усиление пропаганды здорового образа жизни, организацию эффективного медицинского обслуживания людей и проведение диагностики. Увеличение финансирования социальной отрасли несколько улучшило демографические показатели: в 2008 г. в Российской Федерации начала расти рождаемость и произошло сокращение смертности от алкогольных отравлений.
Итак, в целях консолидации усилий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований, организаций и российских граждан по обеспечению условий для устойчивого демографичес-
1 Указ Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 1351 «Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года».
2 Указ Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24 «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 170.
- -Я. -
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
кого развития страны реализуется Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г.
Рассмотрим структуру и содержание основных положений Концепции.
Прежде всего, отметим что, демографическая политика Российской Федерации направлена на увеличение продолжительности жизни людей, сокращение уровня смертности, рост рождаемости, регулирование внутренней и внешней миграции, сохранение и укрепление здоровья людей, и улучшение на этой основе демографической ситуации в стране. Следовательно, формирование и реализация государственной миграционной политики должны ориентироваться на стабилизацию общей численности населения страны.
Безусловно, современная демографическая ситуация в России в значительной степени обусловлена социально-экономическими процессами. В частности, во второй половине прошлого века в стране ежегодно рождались 2—2,5 млн детей, умирали 1—1,5 млн человек. Продолжительность жизни граждан постепенно приближалась к показателям европейских стран. Средняя продолжительность жизни в 1990—1991 гг. составляла 68 лет. Основываясь на содержании Концепции демографического развития Российской Федерации на период до 2015 г., положение в стране значительно отличалось от нынешнего, требовало экстренного принятия решения об улучшении демографической ситуации возможными мерами.
С 1992 г. началось стабильное сокращение численности населения из-за превышения уровня смертности над уровнем рождаемости (естественная убыль населения). В течение последних 15 лет в Российской Федерации ежегодно умирали более двух миллионов человек, что в расчете на 1000 человек в два раза больше, чем в европейских странах и США, в 1,5 раза больше, чем в среднем в мире, а ежегодно рождались в этот период 1,2—1,5 млн человек.
По показателю ожидаемой продолжительности жизни населения, особенно мужчин, Россия все больше отстает от экономически развитых стран: в 2006 г. ожидаемая продолжительность жизни в Российской Федерации составила в среднем 66,7 года, в том числе мужчин — 60,6 года, женщин — 73,1.
Основная причина низкой продолжительности жизни людей в Российской Федерации — высокая смертность граждан трудоспособного возраста.
Среди причин смерти в трудоспособном возрасте значительную долю (более 30%) составляют внешние причины — случайные отравления, самоубийства, убийства, транспортные происшествия и т.д. Показатель младенческой смертности, рассчитанный по действующей в Российской Федерации системе, несмотря на его снижение с 18 на 1000 родившихся живыми в 1992 г., до 10,2 в 2006 г., примерно в два раза выше, чем в развитых европейских странах, Канаде и США (согласно рекомендациям Всемирной организации здравоохранения).
Уровень смертности обусловлен и высоким уровнем заболеваемости населения, распространенностью алкоголизма, наркомании, табакокурения. Наряду с общими демографическими тенденциями, характерными для России в целом, имеются значительные различия между регионами.
В ряде субъектов России, демографическая ситуация требует незамедлительного реагирования. За последние 15 лет более чем на 15% сократилась численность населения в Республике Коми, Камчатском крае, Архангельской, Магаданской, Мурманской и Сахалинской областях. На 10—15% сократилась численность людей в Республике Карелия, Республике Мордовия и Республике Саха (Якутия), Приморском и Хабаровском краях, Амурской, Владимирской, Ивановской, Кировской, Костромской, Курганской, Курской, Новгородской, Псковской, Рязанской, Смоленской, Тамбовской, Тверской, Тульской и Читинской областях.
Целями демографической политики России на период до 2025 г. определены: стабилизация численности населения к 2015 г. на уровне 142—143 млн человек и создание условий для ее роста к 2025 г. до 145 млн человек, а также повышение качества жизни и увеличение ожидаемой продолжительности жизни к 2015 г. до 70 лет, к 2025 г. — до 75.
Для достижения целей демографической политики страны учтены основные задачи социально-экономического развития, включая обеспечение стабильного экономического роста, увеличение благосостояния людей, снижение уровня бедности и уменьшение дифференциации по доходам, интенсивное развитие человеческого капитала, создание эффективной социальной инфраструктуры (здравоохранение, образование, социальная защита населения), рынка доступного жилья, гибкого рынка труда, улучшение санитарно-эпидемиологической обстановки.
- -я.¿¿¿Ь'-
Актуальные проблемы конституционного права
Проанализируем особенности поэтапной реализации демографической политики России на период до 2025 г.
В 2007—2010 гг. проводятся мероприятия по ликвидации негативных воздействий на демографическую ситуацию. В частности, на первый план выводятся наиболее опасные факторы, связанные со снижением численности людей. Речь идет об улучшении профилактических мер со стороны органов здравоохранения, обеспечении достойных условий труда всем категориям граждан, в том числе, — женщинам, имеющим малолетних детей. Вывод: в результате реализации мероприятий первого этапа предполагается снизить темпы естественной убыли населения и обеспечить миграционный прирост.
Далее, к 2015 г. предусматривается существенно улучшить здоровье людей, создать условия для комфортной жизнедеятельности семей, воспитывающих детей. В итоге, к 2016 г. ожидается несколько положительных результатов, а именно: стабилизация численности населения на уровне 142—143 млн человек; увеличение продолжительности жизни; увеличение уровня рождаемости и снижение уровня смертности; повышение привлекательности трудовой деятельности в России для иностранных работников и сокращение оттока квалифицированных специалистов за рубеж. По нашему мнению, Концепция на период до 2015 г. аналогией ныне существующей не является, причем, некоторые полагают, что предыдущий документ был более доступен для понимания.
Таким образом, к 2025 г. будет проводиться анализ результативности осуществления вышеизложенных задач и предполагается:
♦ обеспечить постепенное увеличение численности населения (в том числе за счет миграции) до 145 млн человек;
♦ увеличить ожидаемую продолжительность жизни до 75 лет;
♦ увеличить в 1,5 раза по сравнению с 2006 г. суммарный коэффициент рождаемости, снизить уровень смертности в 1,6 раза;
♦ обеспечить миграционный прирост на уровне более 300 тыс. человек ежегодно.
Вывод: создание правовой базы для преодоления кризисных ситуаций — это первый шаг, поэтому так важно первоначально определить все аспекты проблемы и определить направления деятельности. Краткий сравнительно-правовой анализ концептуальных
документов в сфере демографии показал, что оба они формировались с единой целью, а именно, не допустить ухудшения демографической ситуации в стране. В то же время, вознесение сферы демографии на уровень принятия законодательного акта существенно повлияло на улучшение общей демографической ситуации в стране.
План реализации демографической концепции содержит совокупность различных мер. В частности, сочетание высокого уровня выплат семьям с детьми (2% ВВП и более), политики социальной защиты работающих матерей и работы с ценностными ориентациями, может дать существенный прирост рождаемости, как одного из основных факторов благополучия в преодолении кризиса. Это подтверждает опыт Советского Союза. Меры поддержки семьи начала 1980-х гг. дали прирост в 0,3 ребенка на женщину, и лишь в конце 1980-х гг. их действие было аннулировано социальными последствиями перестройки.
«Система управления и инфраструктура в стране выстроены таким образом, что при рождении ребенок не просто не добавляет никакой экономической выгоды, наоборот, он оказывается «вредным», поскольку ухудшает жилищные условия, уменьшает доходы семьи и т.д. Для того чтобы оценить, насколько эффективна демографическая политика, необходимо переходить к другим показателям. Считать нужно не потребительскую корзину индивида, а общесемейный и душевой доходы семьи»3.
По нашему убеждению, в последние годы институт семьи не выполняет своих первоочередных функций. Это связано с тем, что условия труда родителей не позволяют в достаточной мере уделять внимание ребенку, поэтому дети отданы государству и обществу на воспитание. Возникновение проблем с будущим ребенка происходит сразу после его рождения, и это тоже недостатки деятельности государственного аппарата. Ключевым фактором успеха является уровень государственных расходов на поддержку семей с детьми. В России, в странах Восточной Европы этот показатель аномально низок — 0,4% ВВП, в то время как Детский фонд ООН рекомендует уровень не менее 2% ВВП.
О необходимости увеличить социальную поддержку семей с нынешних 0,4% до 2% ВВП говорил Пре-
3 Антонов А. Дети дороже нефти // Земляки. 2008. № 11.
-ii.^'fe-
Актуальные проблемы конституционного права
зидент РФ Д.А. Медведев, представляя в мае 2007 г. разработанный проект Концепции демографической политики РФ на период до 2025 г.
Предполагается, что семья с тремя детьми должна стать базовым типом семьи, получить режим благоприятствования со стороны государства как самая привлекательная в социальном и нравственном смысле.
Безусловно, в российской действительности есть знаковые проблемы, препятствующие демографическому росту. Это сверхсмертность от таких причин, как чрезмерное употребление алкоголя, наркотиков. В России, по оценкам экспертов, алкогольной зависимостью страдает 10 млн человек, а тяжелой наркотической — 1 млн человек. Каждая четвертая смерть в России связана с алкоголем. Если оценить весь ущерб, потери составят примерно 5% ВВП в год (более 0,5 трлн руб. в расчете на 2008 г.).
Эти проблемы требуют решительной государственной политики в части регулирования производства, оборота и потребления алкоголя. Есть смысл добавить к приоритетным направлениям государственной демографической политики антиалкогольную, и антинаркотическую политики. В последние годы в России, число производимых абортов значительно увеличилось, практически достигнув уровня рождений. Мы считаем, что это и есть тот самый важный момент, так необходимый в преодолении демографического кризиса. Ребенок уже зачат и находится в утробе матери, ожидая рождения, но в силу экономических факторов, мама не желает его производить
на свет. Таким образом, падает рождаемость, снижается возможность репродукции.
Следовательно, главная особенность настоящего времени состоит в том, что в результате начавшейся реализации мер демографической политики у людей формируются значительные ожидания в части поддержки семей со стороны государства. Если эти ожидания не оправдаются, демографическая политика государства будет воспринята как очередная политическая кампания, и для возвращения доверия потребуется значительно больше времени и ресурсов.
Выв од: численность постоянного населения Российской Федерации сокращается и, в основном, это происходит из-за естественной убыли населения. Но, нельзя не отметить и положительных факторов, таких как, например, в 80 регионах нашей страны в прошлом году произошло увеличение численности новорожденных за срок в полгода, а также 85 регионов отметили значительное снижение уровня смертности. В целом по стране превышение числа умерших над числом родившихся составило 1,4 против 1,6 в первом полугодии 2008 г. Естественный прирост населения в первом полугодии зафиксирован в 18 регионах.
Что касается роли мигрантов в борьбе с демографическим кризисом, то основываясь на вышеизложенном, полагаем, что у государства два, по сути, выхода из положения. Первый — стимулирование рождаемости и снижение смертности, второй — компенсирование естественной убыли за счет притока мигрантов и их расселения.
ПРЕЕМСТВЕННОСТЬ КАК ВАЖНЕЙШАЯ И САМОСТОЯТЕЛЬНАЯ ЧЕРТА КОНСТИТУЦИИ
К.В. ЧУВИЛКИН,
адъюнкт заочной формы обучения кафедры конституционного и муниципального права
Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
E-mail: [email protected] Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор А.С. Прудников
Рецензент: доктор юридических наук И.В. Гончаров
Аннотация. Рассматривается преемственность как важнейшая и самостоятельная черта конституции. Преемственность конституционного развития проявляется, прежде всего, в преемственности функций конституции, каждая из которых связана с предыдущими. По мнению автора, преемственность представляет собой одну из самостоятельных и основных черт конституции, наряду с такими ее чертами, как основополагающий характер, народность, реальность и стабильность.
Ключевые слова: преемственность, конституция, конституционное развитие, черты конституции, стабильность.
