CC BY
30
С.С.Сулакшин
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА ПРОМЫШЛЕННОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ
Сулакшин Степан Степанович - доктор физико-математических и политических наук, Генеральный директор Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования.
В данной статье отражены результаты исследования, проведенного научноэкспертной группой, созданной на базе ведущих институтов РАН, Торгово-про-мышленной палаты РФ и целого ряда региональных научных и практических центров-. Ключевые научные вызовы, которые мы будем рассматривать, следующие.
Первое. Удивительно, но что такое государственная промышленная политика, зачастую не только в научном, но и в практическом аспекте многие представляют себе с трудом. Самое печальное то, что иногда и на самых высоких государственно-управленческих уровнях. Ее путают с узкими инструментарны-ми способами межотраслевого промышленного регулирования, с корпоративными интересами в ходе лоббистского нажима крупного бизнеса на российскую власть с целью удовлетворения этих интересов.
Второе. В нашем анализе два ключевых слова: государственная и промышленная. У государства есть система своих критериев хозяйственной деятельности и соответствующих интересов. Эта система предусматривает учет интересов частного бизнеса, но главное в ней ее ядро - обеспечение долгосрочного устойчивого социально-экономического развития, национальной безопасности, уровня жизни большинства населения. При таком подходе становится видна разница между категорией «промышленная политика» в обыденном понимании и тем, что является предметом настоящей работы - государственной политикой промышленного развития России. Кажется, что звучит похоже, но разница большая. Заметим, кстати, что промышленная политика как переводной термин с английского (industrial policy) достаточно узкий государственный инструмента-
' О высказанных предложениях более подробно см.: *Государственная политика промышленного развития России: От проблем к действиям». М., Наука, 2004; «О государственной промышленной политике России: Проблемы формирования и реализации». - М.: ТПП РФ, 2003.
рий, воплощенный в основном в виде структурных перестроек в развитых индустриальных и постиндустриальных странах, в которых задачи управления экономическим развитием существенно иные, чем в РФ. Если говорить о промышленной политике в международном понимании, то это лишь часть тех проблем и задач, которые нужно решать нам в своем экономическом развитии. Поэтому мы говорим о политике государства, нацеленной на решение задачи промышленного развития страны в целом.
Эта задача шире, чем просто промышленная политика. Она лежит в контексте формирующегося в России перехода от этапа финансовой стабилизации к этапу экономического роста и развития. Руководство страны начинает обозначать эти цели, включая в них, в том числе, удвоение ВВП. Учитывая, что 30% ВВП формируются в промышленном секторе экономики, то можно утверждать, что специальные макроэкономические и иные меры, посвященные именно промышленному развитию, вносят решающий вклад в стимулирование экономического роста и удвоение ВВП.
В нашем определении государственная политика промышленного развития - это согласованная система законодательных, административных, финансово-экономических государственных решений, мер и действий, позволяющих управлять развитием промышленности в стране в соответствии с поставленными целями такого развития. Цели в разные периоды могут быть разные, однако действенная промышленная политика не может ограничиваться частными и конъюнктурными аспектами, как мы, к сожалению, часто наблюдаем в государственной практике. Например, «всерьез» разрабатываются, как официальные документы, основы инновационной политики государства или стратегии развития какой-то отрасли. Чтобы государственная политика мер, как управленческий комплекс воздействия на развитие страны, могла бы быть реализована и, вообще говоря, именно на это нацеливалась - она должна включать как минимум три структурных блока.
Первый блок - это идейное и концептуальное позиционирование: чего хотим и куда движемся. Определение позитивистских ценностных установок. Второй - программа реализации промышленной политики в виде конкретных решений, мер и действия, порядок их осуществления как отражение управленческой задачи. Здесь важно подчеркнуть разницу между публичной декларативной политикой и конкретной государственно-управленческой деятельностью, которая должна приводить к позитивным и материализованным результатам. И, наконец, третий блок (это уже в рамках государственно-управленческой задачи) - пакет нормативно-правовых и организационно-управленческих актов по реализации указанной политики промышленного развития, очевидно, что при таком подходе промышленная политика является частью общегосударственных усилий, коррелирует и пересекается с макроэкономическим регулированием,
затрагивает отдельные сферы государственного управления - финансовую, банковскую, кредитно-валютную, таможенную - и предусматривает иные инстру-ментарные возможности государства влиять на экономическое развитие. Вместе с тем, когда ставится задача формирования промышленных пропорций и исправления накопившихся диспропорций, то находится место и для промышленной политики в упомянутом узком смысле: это структурная реформа.
Представляется важной сама методология формирования государственной политики. Формировать ее нужно, начиная с определения целей и ценностных критериев. Только исходя из них, могут быть идентифицированы проблемы, которые мешают достижению этих целей. Не сказав, чего мы хотим, в итоге мы не сможем определить и то, что мешает нам. Следующий этап - выбор концептов решений, идейно-экономическое позиционирование, часто отражающее дискуссии в обществе и в политических кругах. Далее - перевод концепта решения в технологическую управленческую формулу и превращение этой формулы в требуемый регламентами процедур государственного управления и регулирования нормативно-правовой и распорядительный текст решения. Такая последовательность действий представляет собой классическую цепочку в системе управления. А именно: обозначение и задание функции цели, затем выбор инструментов управления системой, затем само управление и обратная связь с точки зрения оценки результатов и корректировки управленческих действий.
Итак, что же является функцией цели в современной промышленной политике России? Сама цель уже формулировалась: устойчивое долгосрочное социально-экономическое развитие, национальная безопасность и повышение уровня жизни большинства населения страны. Функция цели, которая нам кажется наиболее актуальной, - обеспечение пропорций, гармоничности и промышленного роста в стране с точки зрения отраслевых пропорций и пропорций в структуре экспорта. Вычисленные удельные показатели России сильно отличаются от среднемировых (по ведущим странам мира). В частности, доля сырья в экспорте России в шесть раз превышает показатели, характерные для устойчивых и эффективно развивающихся стран. На десятки, сотни процентов в негативную сторону отличаются по пропорциям развитости обрабатывающие отрасли промышленности. Чем они дальше удалены по шкале переделов от топливно-энергетического комплекса в сторону высоких технологий, тем хуже ситуация. Данные структурные диспропорции развитости по существу задают функцию цели государственного управления. Уменьшение и ликвидация диспропорций предусматривают выбор инструментария и конкретные шаги государственного управления.
Каковы же основные проблемы, которые в настоящее время необходимо ставить и решать?
Первая и основная - это разлаженный механизм воспроизводства, прежде всего в финансовой области, но также в сферах науки, инноваций, природо-
пользования. Вторая - дефицит и урезанность государственно-управленческого правового инструментария. У государства не хватает соответствующих прав для управления и регулирования, создания стимулов и мотиваций участников рынка, реализации доступных источников инвестирования и стимулирования роста, перераспределения ресурсов. И третья проблема - это ликвидация диспропорций, необходимость структурной перестройки, перелива капитала межсекторного - из финансового в реальный сектор; межотраслевого - из сырьевых в высокопередельные отрасли; межрегионального - из высокоразвитых в менее развитые регионы.
Можно дискутировать по поводу приоритетности этих проблем. Но самым объективным арбитром выглядят практикующие руководители промышленных предприятий, предпринимательство и бизнес России, являющиеся основой экономики. Опросы, которые проводит Центр экономической конъюнктуры при Правительстве РФ, однозначно показывают, что от 50 до 90% руководителей практикующего предпринимательства называют недостаток собственных средств фактором № 1, торпедирующим экономическое развитие. Второй фактор (до 77%) - недостаточный спрос на внутреннем рынке. Третий фактор (до 65%) -неплатежеспособность заказчиков и, наконец, высокий процент коммерческого кредита. Но надо учесть, что кредитуется менее 30% промышленных предприятий, заимствования на фондовых рынках доступны только 3% промышленных предприятий. Первейшая задача государственной политики промышленного развития - восполнение недостатка оборотных средств и доступных промышленности с учетом ее реальной рентабельности инвестиционных ресурсов. Данный недостаток лежит на совести государства, потому что после основных фондов страны в частные руки оборотные средства не были ни переданы, ни индексированы в ходе либерализации цен. Не были также созданы условия, которые позволили бы наработать частному сектору эти ресурсы самостоятельно.
Выделив и обозначив указанные три проблемы как главные, мы неизбежно должны разбить их на целый ряд субзадач, сформировать так называемое проблемно-управленческое дерево. В своем основании оно в итоге распадается на обширный перечень атомизированных проблем, которые могут иметь конкретные решения в виде мер и действий управления. Например, если необдуманно лишили предприятия стимулов к самоинвестированию, изменив 25 главу Налогового кодекса, и налоговые инвестиции за счет этого упали, то надо вернуть и осовременить данный механизм. Да к тому же ввести налоговую инвестиционную премию как стимул для развития предприятия за счет собственных или привлеченных самостоятельно ресурсов.
Таких неагрегированных по их решениям задач в российской повестке дня сотни, при укрупнении за счет некоторых перекрытий проблемных и управленческих полей - десятки. Когда приходится слышать, что можно одним законом
или одной мерой, или одной идеей решить проблемы промышленного развития в современной России - это трудно воспринимать серьезно.
Пожалуй, самая существенная задача, на которой нужно остановиться, -искусственный и разрушительный финансовый дефицит. Инвестиционный голод в стране является главным препятствием на пути стимулирования экономической реформы. Предполагалось, что в результате борьбы с инфляцией, принятия мер финансовой стабилизации будет создан инвестиционно-привлекательный климат, и в Россию придут массированные иностранные инвестиции. К 2004 г. стало совершенно ясно, что это ошибочная ставка, которая не состоялась. Трансграничный баланс потоков инвестиций в 2004 г. для России составил минус 9,2 млрд. долл. при том, что зарубежных инвестиций было 29,7. Но из них тут же на обслуживание и прибыль ушло обратно за рубеж 15,6 млрд. долл. В то же время собственные российские инвестиции за рубежом составили 23,3 млрд. долл. М. Фрадков верно поставил вопрос о необходимости найти внутренние источники роста. Выполняя эту задачу, мы провели корреляционный анализ и убедились, что главным фактором прироста ВВП в стране являются инвестиции на входе национальной экономики. Коэффициент корреляции в российских условиях за последние 13 лет составил 0,92-0,94. Для сравнения: коэффициент корреляции между сокращением доли госрасходов ВВП и приростом ВВП в этот же период составляет всего 0,13. Это означает, что никакой причинно-следственной связи здесь нет, и идея сокращения государственных расходов неработоспособна. Точно так же неработоспособна и опасна идея ликвидации естественных монополий, освобождения их тарифов и создания так называемой конкурентной среды в этой сфере. Коэффициент корреляции подобного фактора с приростом ВВП составляет минут 0,82. Это означает, что разрушительные и стагнационные явления в экономике будут неизбежны.
Очень интересны вычисления, которые показывают, что условная рентабельность, отклик национальной экономики в виде прироста ВВП на прирост инвестиций на ее входе достигает 0,76, что представляет собой очень высокий коэффициент. Лаг времени до отклика экономики на прирост инвестиций составляет менее года. Следовательно, задача удвоения ВВП конкретизируется: найти источники инвестиции и механизм ввода дополнительных средств в национальную экономику.
В структуре средств, которые в России инвестируются по факту, собственные средства предприятий составляют около половины. Вложения банков составляют менее 5%, иностранные инвестиции - около 5%, заимствования на фондовых рынках - от 10 до 15%, средства государственного бюджета - лишь 19%.
Неудовлетворенную инвестиционную потребность можно подсчитать, в частности, по выставленным инвестпроектам естественных монополий, малого биз-
неса, строительства жилья, регионов и отраслей. Для строительства требуемого в стране жилья по рыночной стоимости необходимы 350 млрд. долл. Никакими поправками к законам, мелкими решениями не решить главный вопрос - откуда возникнут эти ресурсы? Суммарная потребность в инвестициях составляет около 100 млрд. долл. в год, дополнительно к существующим. Вместе с тем, если у российских банков все их активы, включая Центробанк, меньше 200 млрд. долл., то понятно, что банки не в состоянии решить поставленную задачу. Точно также не решают ее ни внешние инвестиции, ни все другие известные на сегодняшний день источники.
Но тем не менее источники есть, и прежде всего это недостаточная монетизация российской экономики. В цифрах она выглядит на сегодняшний день таким образом: коэффициент М2 - денежный агрегат, отнесенный к ВВП в России, составляет 24%, в Японии - 150, в Китае - 215, в .США - 55, среднемировой - 50%. Что это означает в абсолютных цифрах? Если Россия монетизирует свою экономику хотя бы на уровне Англии, то она могла бы ввести в хозяйственный оборот 343 млрд. долл. по пропорциям прошлого года. Вот он искомый порядок цифр. Можно ли их реально найти? Да, можно. Во-первых, расчеты инфляционных последствий показывают, что они не превысят 1-3%, если в хозяйственный оборот будет введена эмиссионная денежная масса исключительно инвестиционного назначения. На семилетний период инвестиционной ремонетизации сумма составит до 42 млрд. долл. ежегодно. Не используется в России, замораживается в стабилизационном фонде до 8 млрд. долл., неведомо зачем нужен профицит бюджета, не используются пассивы банка с государственной долей капитала как источник прибыли. На инвестиции можно направить часть прибыли Центробанка, часть золотовалютного резерва, который по экономическим законам уже превысил на многие десятки процентов уровень, который необходим для национальной безопасности и устойчивости ва-лютно-денежной системы страны. Есть другие источники, включая природную ренту, доходы от приватизации, пенсионные накопления. По минимальным оценкам, застрахованный от инфляционных последствий объем вложений из национальных источников составляет до 82 млрд. долл. в год. Нужно отметить, что по опыту многих стран и по нашим расчетам в условиях, когда денежная масса вводится в инвестиционный контур национальной экономики с лагом времени менее года, на рынке увеличивается предложение, а баланс спроса и предложения работает в сторону снижения инфляции.
Конечно, главная проблема, которая при этом изучалась, - это инфляционные последствия и последствия в отраслевом и региональном росте, в выправлении диспропорций развитости. Расчеты показали, что коэффициент корреляции между приростом денежной массы, агрегатом М2 и совокупной инфляцией потребительского спроса в России составил всего лишь 0,15. Поэтому звучав-
шие в 90-е годы заявления о том, что сжатие денежной массы и внутреннего спроса в стране представляет способ борьбы с инфляцией, являются не более чем мифом. Реально действуют другие, более существенные факторы инфляции: импортизация российского рынка и подтягивание внутренних цен к мировым; неадекватно регулируемые цены услуг естественных монополий как основной фактор издержек производства и ценообразования в отраслях промежуточного спроса. Это инфляционные ожидания и лишь на 1/5 - монетарный фактор.
Таким образом, источники для инвестирования внутреннего происхождения существуют, расчеты и прогнозы показывают, что инфляционные последствия управляемы и невелики, составляя не более 1-3% прироста к инерционному прогнозу за восемь лет. Вместе с тем восемь лет ВВП с ежегодным темпом роста 9% удваивается, более чем в два раза растут оборотные средства частных рыночных субъектов. Это и есть реализация обязанности государства создавать частному капиталу возможности прирастить собственные средства. Почти удваиваются доходы консолидированного бюджета и доходы занятого населения.
Возникает существенный вопрос - каким образом дополнительные инвестиционно-кредитные ресурсы ввести в национальную экономику? Анализ семи возможных государственных инвестиционно-кредитных механизмов, начиная от бюджетного кредитования и кончая уполномоченным Российским банком развития, несостоявшимся в этой роли, показывает, что наиболее готовой и эффективной формой, просчитанной по механизмам реализации, является государственный внебюджетный фонд. Мы дали ему рабочее название Ссудного фонда промышленности.
Основная формула подхода в этом отношении следующая. Если мы признаем за государством его основные миссии и сферы ответственности, а также принимаем создаваемые им в этих сферах инструменты для обеспечения старости (пенсионный фонд), здоровья нации (фонд обязательного медицинского страхования, социальной устойчивости - фонд соцстраха), то мы должны согласиться и с тем, что ответственность государства за устойчивое социально-экономическое развитие в долгосрочной перспективе не менее важная миссия. Соответственно, в ряду трех государственных внебюджетных фондов вполне может появиться еще одна концепция, которая будет детально разработана с точки зрения структуры управления, источников поступления средств, механизмов администрирования и направлений расходования.
В направлениях расходования выделим следующие. Самое главное - кредитование промышленности, поддержка высокотехнологического экспорта, приоритетных отраслей и проектов. Далее, кредит населению под строительство жилья, который способен активизировать и запустить ипотеку в масштабах близких к тем, которые выражают реальную потребность в жилье. Кредит малому бизнесу. Кредитование лизинговых компаний, которые разместят заказ в
станкостроительной и авиационной промышленности, транспортном машиностроении, сельхозмашиностроении, затем передадут эту продукцию в лизинг отечественным же отраслям, потребляющим ее. Все это не только оживит промышленность, способствуя загрузке мощностей, но и даст возможность модернизировать основные фонды, обеспечит рост.
Очень важно инновационно-венчурное направление расходования высокорисковых средств. Кредит самого государства необходим для исправления диспропорций в государственном заказе, включая оборонный заказ. Актуальность этого направления очевидна: закупки вооружения и военной техники в США на одного военнослужащего по современным военным нормативам составляют более 50 тыс. долл. в год, в России - около 1,5 тыс. долл. в год. Выводы очевидны.
Благодаря возможностям вычисляемой модели национальной экономики, разработанной в Центральном экономико-математическом институте РАН, были рассчитаны с точностью по ВВП до 4% в год прогнозы последствий создания ссудного фонда промышленности. Показано, что реализуем вариант дополнительного инвестирования в год около 60 млрд. долл. Средства расходуются исключительно на инвестиции при сроках возвратности до десяти лет и учетных ставках в единицы процентов зависимости от приоритетности направления расходования. Прогнозы показывают, что за восемь лет от начала включения механизма ВВП может удвоиться не за счет накачки ценовым ростом или увеличения экспорта сырья, а за счет развития, капитализации средств, создания новых рабочих мест, обновления фондов, увеличения конкурентоспособности, выхода на новые или утраченные сегменты мирового рынка.
Роль и ответственность науки, научно-экспертного сообщества заключается в том, чтобы подставить плечо помощи в виде квалифицированных предложений, расчетов, прогнозов, составления проектов управленческих документов правительству, которое, на наш взгляд, все более склонно разделить идеи нахождения реально действующих источников исправления диспропорций и стимулирования экономического роста в стране.
