CC BY
451
УДК 336.221
горизонтальный налоговый мониторинг -
международный опыт
Г.А. ГОРИНА, кандидат экономических наук,
профессор
междисциплинарной кафедры экономики E-mail: [email protected]
Р.Г. АХМАДЕЕВ, кандидат экономических наук, доцент кафедры налогов и налогообложения E-mail: [email protected] Российский экономический университет
им. Г.В. Плеханова
В статье рассмотрен новый вид налогового контроля - горизонтальный мониторинг, впервые введенный налоговой службой Нидерландов в начале апреля 2005 г. Он заключается в подписании специального соглашения о надзоре между налогоплательщиком и налоговой службой. Соглашения носят индивидуальный характер (отличаются друг от друга), но смысл их одинаков. Они касаются процедурных вопросов, в частности способов, интенсивности аудиторских проверок и налогового контроля.
Подчеркивается, что основными принципами соглашения являются: взимание всех видов налогов, действие без ограничений юридических и нормативные актов, прав и обязанностей, построение взаимоотношения сторон на основе транспарентности, понимания и доверия. При этом возникают определенные обязанности у налогоплательщиков и налоговых органов. Налоговым органам такое сотрудничество дает возможность в более короткие сроки решать налоговые споры, проблемы прошлых лет, сокращая финансовые ресурсы на осуществление контроля. Обращений в суд становится значительно меньше.
Отмечается, что если в промежуточный период у одной из сторон возникают возражения против соглашения, то проводится совещание для определения судьбы этого соглашения (прежде чем его отменить). Прекращение соглашения не вступит в силу, до тех пор пока не будет устного обсуждения.
Одна из сторон хотя бы один раз сообщает о своем желании провести такое обсуждение.
Рассмотрен действующий в международной практике налогообложения порядок заключения соглашений между налоговыми органами и налогоплательщиками. Показаны основные преимущества и недостатки транспарентного сотрудничества. Оценена эффективность применения этого способа в отечественной системе налогообложения.
Ключевые слова: горизонтальный мониторинг, мониторинг финансово-хозяйственной деятельности, соглашения между налоговыми органами и налогоплательщиками, несовершенство налогового законодательства
Горизонтальный мониторинг - это новый вид налогового контроля, впервые введенный налоговой службой Нидерландов в начале апреля 2005 г. Он заключается в подписании специального соглашения о надзоре между налогоплательщиком и налоговой службой. Соглашения носят индивидуальный характер (отличаются друг от друга), но смысл их одинаков. Они касаются процедурных вопросов, в частности способа интенсивности аудиторских проверок и налогового контроля.
Основными принципами соглашения являются: - взимание всех видов налогов;
- действие без ограничений юридических и нормативных актов, прав и обязанностей;
- построение взаимоотношения сторон на основе транспарентности, понимания и доверия.
При этом возникают определенные обязанности у налогоплательщиков и налоговых органов.
В обязанности налогоплательщиков входят:
- оперативное извещение налоговой службы обо всех хозяйственных операциях, в которых возможен налоговый риск;
- сообщение в налоговую службу без всяких ограничений и условий обо всех важных фактах и обстоятельствах;
- изложение налоговой службе своего мнения относительно юридических последствий факторов, обстоятельств и принятых точек зрения;
- контакт с сотрудниками фирмы, указанными налоговой службой;
- представление по возможности необходимой информации в полном объеме и в срочном порядке;
- предоставление налоговой декларации за прошедший период по истечении налогового периода в возможно более короткие сроки.
В свою очередь налоговые органы должны:
- оперативно сообщать налогоплательщику о своей позиции после получения информации о запланированной хозяйственной операции налогоплательщика;
- учитывать реальные коммерческие сроки при определении своей позиции;
- оценивать после подачи налоговой декларации корпоративную сумму обложения налогом и, по возможности, согласовывать свое решение с налогоплательщиком;
- регулярно обсуждать с налогоплательщиком любой фискальный риск;
- соблюдать конфиденциальность при наличии информации об известном налоговом риске;
- разъяснять налогоплательщику, почему от него требуется определенная информация.
Таким образом, на основании соглашения компания в режиме онлайн сообщает налоговому инспектору обо всех налоговых рисках, тем самым советуясь, как ей поступить в той или иной ситуации, и только после получения совета совершает ту или иную хозяйственную операцию. В свою очередь, получив достоверные сведения, налоговые органы не испытывают необходимости в регулярных налоговых проверках.
При этом налогоплательщик может не соглашаться по всем вопросам с налоговым инспектором.
Если возникают спорные вопросы, то он вправе обратиться в суд и при получении решения суда совершать хозяйственную операцию без соответствующего риска.
Со стороны налогоплательщика дана гарантия налоговому органу о том, что налоговое положение фирмы находится под ее контролем (рис. 1).
Налоговым органом такое сотрудничество позволяет в более короткие сроки решать налоговые споры, проблемы прошлых лет, сокращая финансовые ресурсы на осуществление контроля. Обращений в суд становится значительно меньше.
Если в промежуточный период у одной из сторон возникают возражения против соглашения, то проводится совещание в целях определения судьбы этого соглашения (прежде чем его отменить).
Прекращение соглашения не вступит в силу, до тех пор пока не будет устного обсуждения. Стороны хотя бы один раз сообщают о своем желании провести такое обсуждение. Следует заметить, что горизонтальный мониторинг в Нидерландах применяется только к крупным компаниям.
Эксперимент по проведению горизонтального мониторинга в Нидерландах, в котором было задействовано 20 компаний, большинство из которых участвовало в котировках на биржах, имел большой успех. В дальнейшем многие компании продолжили такую совместную работу. Кроме того, к горизонтальному мониторингу стали подключаться и другие фирмы и предприятия.
Горизонтальный мониторинг осуществляется в странах (Голландия, Швеция, США, Израиль), где имеются свои особенности взаимного сотрудничества налогоплательщиков и налоговых органов. Так, в Голландии налоговые органы практически не запрашивают у компаний информации и первичной
Рис. 1. Методы налоговых правоотношений, применяемые при горизонтальном мониторинге
документации по операциям. Вместо этого проверяются результаты работы внутреннего контроля самой компании за правильностью налогообложения операций. Результаты внутренней налоговой экспертизы операций принимаются налоговыми органами для проведения контроля, что снижает затраты времени и денег на налоговое администрирование (рис. 2).
В Швеции существует специальная комиссия по налоговому праву, которая выдает предварительное заключение о последствиях той или иной сделки. В США фирма, обратившаяся в фискальный орган за консультацией по той или иной операции, получают письменный ответ в качестве рекомендаций. В Израиле работает система предварительного решения налоговой службы.
К введению горизонтального мониторинга в РФ некоторые независимые налоговые эксперты и представители ФНС России отнеслись довольно скептически, объясняя это следующими причинами:
- финансовое ведомство не сможет организовать такой работы в режиме реального времени и в масштабах всей страны;
- передача консультационных функций от налоговых органов в финансовые органы в свою очередь была обусловлена реформой системы органов исполнительной власти;
- даже самые совершенные нормы законов не гарантируют их успешного применения;
- происходит увеличение количества судебных разбирательств. При этом Минфин России в своих разъяснениях нередко игнорирует судебную практику, в том числе и позицию высших органов судебной власти;
- российские компании стараются советоваться по вопросам минимизации налоговых рисков с независимыми налоговыми консультантами, уровень профессиональной подготовки которых бывает подчас выше, чем у налоговых инспекторов. При этом некоторые из таких консультантов - бывшие сотрудники налоговых органов, которые за время работы получили необходимые знания и навыки для защиты своих клиентов;
- даже крупные российские компании используют различные сомнительные налоговые схемы;
- нет ясности с налогом на добавленную стоимость, который является наиболее сложным и непрозрачным в российской налоговой системе. Компании часто совершают сделки с привлечением фирм-однодневок в целях снижения налоговой нагрузки;
- менталитет сотрудников налоговых органов и менеджеров российских компаний основан на недоверии друг к другу (нет гарантии сохранения коммерческой тайны);
- не всегда есть смысл советоваться с налоговыми органами по той или иной операции. Самостоятельно принятое решение, даже сопряженное с риском, бывает оправданным, о чем свидетельствуют результаты судебных споров.
На этих основаниях «скептики» заключают, что использование опыта Нидерландов в чистом виде в России пока невозможно. Однако, по их мнению, это не означает, что сотрудничество между государством и налогоплательщиком в нашей стране невозможно вообще.
Противоположная точка зрения у партнера компании «Морган Финанс» И.Ю. Мокрышева, который считает, что опыт Нидерландов по внедрению
Рис. 2. Стандартный подход расширенного взаимодействия налоговых органов
горизонтального мониторинга может быть полезен в России. За прошедшие годы налоговая культура в стране существенно изменилась, большинство крупнейших компаний является добросовестными налогоплательщиками: к ним возможно применение горизонтального мониторинга. В итоге это может привести к увеличению стоимости бизнеса (капитализации), повышая его инвестиционную привлекательность.
В России новая форма сотрудничества между налоговыми органами и налогоплательщиками - горизонтальный мониторинг, была предложена компаниям со стороны ФНС России в конце 2012 г.
Первоначально было подписано соглашение ФНС России о расширенном взаимодействии (горизонтальном мониторинге) с четырьмя крупнейшими налогоплательщиками: ОАО «Русгидро», ОАО «ИНТЕР РАО ЕЭС», ОАО «Мобильные ТелеСистемы», «Эрнст энд Янг (СНГ) Б.В.». Все эти компании относятся к биржевым и обязаны в любом случае предоставлять акционерам расширенную отчетность. Позже включилась в эксперимент и компания «Северсталь». Таким образом, в настоящее время в режиме горизонтального мониторинга работают пять крупнейших организаций.
Необходимо отметить, что в рамках заключенных соглашений ФНС России проводит полный мониторинг финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщиков. В свою очередь компания получает возможность заранее согласовывать свою позицию по вопросам налогообложения. Кроме того, подписанное соглашение позволяет налогоплательщикам:
- снизить налоговые риски за счет предсказуемости налогового регулирования;
- сократить неопределенности по вопросам применения налогового законодательства.
В результате подписанных соглашений инспекторы налоговых органов имеют возможность получать всю документацию, в том числе первичную и бухгалтерскую, базу данных по сделкам, которые планируются.
Что получает фирма, которая заключила соглашение с ФНС России о сотрудничестве, взамен? Она имеет возможность консультироваться по всем проблемам в области налогообложения, в том числе по предстоящим сделкам. Срок ответа на тот или иной вопрос со стороны инспекции - 30 дней.
Если возникают вопросы методического характера, то ФНС России для более обстоятельного
ответа может подключить Минфин России. В этом случае срок ответа увеличивается. Когда фирмы используют соответствующие рекомендации, они могут избежать дополнительных начислений, штрафов, пеней.
Кроме того, появляется возможность освобождения от проверок со стороны ФНС России. Однако в договоре о взаимном сотрудничестве это положение не предусмотрено. Поэтому остается вероятность выездной налоговой проверки, когда фирмы не выполнили рекомендаций налоговых инспекторов.
Необходимо отметить, что если один из крупнейших налогоплательщиков заключил двухстороннее соглашение, то полученное письменное разъяснение от налогового органа будет применимо только к конкретной ситуации и оно не будет доступным ни для кого другого. Аналогичные обстоятельства могут возникнуть у налогоплательщиков, которые относится к сфере среднего бизнеса. Однако позиция налогового органа по отношению к ним -совершенно иная. В связи с этим невольно возникает вопрос о соблюдении принципа всеобщности и равенстве налогообложения, закрепленного в налоговом законодательстве.
Горизонтальный мониторинг как новый механизм налогового администрирования не отражен в Налоговом кодексе РФ, в связи с этим он не отменяет ни камеральных, ни выездных налоговых проверок.
Если эксперимент окажется успешным, то ФНС России внесет предложение о соответствующих поправках в Налоговый кодекс РФ, но даже в случае принятия нововведений они не будут носить обязательного характера.
В настоящее время в России насчитывается порядка 1 800 крупнейших налогоплательщиков, которые потенциально способны заключить подобные соглашения, но только на добровольной основе.
Поэтому эксперимент по применению горизонтального мониторинга должен доказать его экономическую целесообразность для бизнеса и упрощения налогового администрирования. Важно понимать, что поскольку отдельные положения налогового законодательства по-разному трактуются сторонами налоговых правоотношений, избежать налоговых споров между налогоплательщиками и налоговыми органами можно не на стадии налоговой проверки, а гораздо раньше - перед совершением тех или иных операций.
Следует отметить преимущества горизонтального мониторинга.
1. Для государства: значительное уменьшение риска применения бизнесом различных схем ухода от налогов. К тому же сокращаются количество налоговых проверок и связанные с ними административные издержки.
2. Для налогоплательщиков: нет внезапных дополнительных начислений налогов, пеней, штрафов. В связи с этим достигается значительное сокращение денежных средств и времени, затрачиваемых на урегулирование споров в суде.
Дело в том, что несовершенство налогового законодательства в ряде случаев допускает неоднозначную трактовку той или иной нормы налогового законодательства. Поэтому приходится решать спорные вопросы между налогоплательщиками и налоговыми органами в суде. Например, 20.03.2013 ФАС Московского округа было утверждено мировое соглашение между ОАО «ИНТЕР РАО ЕЭС» и Межрегиональной инспекцией ФНС № 4 г. Москвы по крупнейшим налогоплательщикам. Предметом спора стало вынесение налоговой инспекцией решения о привлечении налогоплательщика к ответственности за совершение налогового правонарушения. В мировом соглашении стороны в рамках действующего налогового законодательства согласились (с учетом сложившейся арбитражной практики) признать правомерность позиции налоговой инспекции. Речь шла о сумме 37,1 млн руб., из которых 22,5 млн руб. налогоплательщик согласился заплатить в бюджет по результатам мирового соглашения: спор возник относительно порядка отнесения убытков по налогу на прибыль в состав расходов текущего налогового периода. В свою очередь налоговая служба отказалась от претензий в отношении порядка учета курсовых разниц по налогу на прибыль и принятия к вычету сумм НДС по расходам будущих периодов. В этом случае заключение мирового соглашения явилось одним из значимых результатов работы при применении горизонтального мониторинга между двумя сторонами.
Таким образом, сложившаяся практика заключения мирового соглашения свидетельствует о более либеральном подходе при проведении налогового контроля и большей открытости налогоплательщика перед налоговым органом в рамках
досудебного регулирования споров. Соглашение, заключенное с ФНС России, никак не изменит ситуации в краткосрочном периоде. Тем не менее, если концепция горизонтального мониторинга получит развитие, а самое главное - положительную оценку бизнеса и участников проекта, можно надеяться на концептуально новый формат фискальной функции и существенное сокращение коррупционной составляющей за счет предсказуемости и последовательности действий налоговых органов.
Список литературы
1. Горина Г.А., Ахмадеев Р.Г. Консолидированная группа налогоплательщиков: условия и принципы функционирования // Справочник экономиста. 2013. № 7.
2. Горизонтальный мониторинг - новый сервис для добросовестных налогоплательщиков // Вестник Налоговой службы Украины. 2012. № 8.
3. Дадашев А.З., Лобанов A.B. Налоговое администрирование в Российской Федерации. М.: Книжный мир. 2007. 368 с.
4. Дорофеева H.A. Налоговое администрирование: учебник. М.: Дашков и К. 2010. 296 с.
5. Дуканич Л.В. Налоги и налоговый менеджмент в России. Ростов н/Д.: Феникс. 2008. 605 с.
6. Зубарева И.Е. Горизонтальный мониторинг как способ контроля налогоплательщиков, основанный на доверии: опыт королевства Нидерланды // Ваш налоговый адвокат. 2008. № 5.
7. Мишустин М. Для государства налогоплательщик - это главный инвестор, которому необходимо предоставить весь комплекс гарантий и защиты его прав. URL: http://www.nalog.ru/rub_ mns_news/4034236/.
8. Надточий Е.В. Горизонтальный мониторинг -новый инструмент взаимодействия в налоговой сфере // Налоги и налогообложение. 2013. № 1.
9. Стеркин Ф. Новая форма налогового контроля - доступ ко всей бухгалтерии компаний -принесла первые итоги. Спор ФНС и «Интер РАО» закончился мировой. URL: http://www.vedomosti.ru/ fmance/news/10426611/fns_pomirüas_s_mter_rao.
10. ФНС вводит новый вид контроля - горизонтальный мониторинг. URL: http://taxbook. ru/news/1801-fns-vvodit-novyy-vid-kontrolya-gorizontalnyy-monitoring.html.
Finance and credit Taxation
ISSN 2311-8709 (Online) ISSN 2071-4688 (Print)
HORIZONTAL TAX MONITORING: THE INTERNATIONAL EXPERIENCE
Galina A. GORINA, Ravil' G. AKHMADEEV
Abstract
The article considers a new type of tax control, namely the horizontal monitoring, which, for the first time, was introduced by tax service of the Netherlands in early April, 2005. The horizontal monitoring consists in signing of a special agreement on supervision between a taxpayer and the tax authority. The agreements are of individual nature (differ from each other), however, their meaning is identical. The agreements deal with procedure matters, in particular, the methods and intensity of audit inspections and tax control . The basic principles of the agreement are the collection of all types of tax, the effect of all legal acts, regulations, rights and duties without any restrictions, building relationships of the parties on the basis of transparency, understanding and trust. In this case, certain duties of taxpayers and tax authorities arise . This type of cooperation enables tax authorities to resolve tax disputes and problems of prior years within shorter time periods thus reducing financial resources to exercise control There are far less appeals to the court. The author points out that if during the interim period one of the parties has objections against the agreement, the parties hold a meeting to discuss the future of the agreement prior to cancel it. The agreement's termination does not come into effect until the parties have an oral discussion. At least once either party informs of its wish to hold such a discussion. The authors analyze the procedure of entering into agreements by and between tax authorities and taxpayers, which exists in the international practice of taxation. The work demonstrates the major advantages and shortcomings of the transparent cooperation and assesses the efficiency of applying this method in the domestic system of taxation
Keywords: horizontal, monitoring, financial, economic activity, agreement, tax authorities, taxpayers, imperfection, tax law
References
1. Gorina G.A., Akhmadeev R.G. Konsolidirovannaya gruppa nalogoplatel'shchikov: usloviya i printsipy funkt-sionirovaniya [A consolidated group of taxpayers: the conditions and principles of functioning]. Spravochnik ekonomista -Reference book of economist, 2013, no. 7.
2. Gorizontal'nyi monitoring - novyi servis dlya dobro-sovestnykh nalogoplatel'shchikov [Horizontal monitoring: a new service for bona fide taxpayers]. Vestnik Nalogovoi sluzhby Ukrainy - Bulletin of Tax Service of Ukraine, 2012, no. 8.
3. Dadashev A.Z., Lobanov A.B. Nalogovoe administri-rovanie v Rossiiskoi Federatsii [Tax administration in the Rus-
sian Federation]. Moscow, Knizhnyi mir Publ., 2007, 368 p.
4 . Dorofeeva H . A . Nalogovoe administrirovanie: uchebnik [Tax administration: a manual]. Moscow, Dashkov i K Publ., 2010, 296 p.
5 . Dukanich L . V Nalogi i nalogovyi menedzhment v Rossii [Taxes and tax management in Russia]. Rostov-on-Don, Feniks Publ., 2008, 605 p.
6 . Zubareva I . E . Gorizontal'nyi monitoring kak sposob kontrolya nalogoplatel'shchikov, osnovannyi na doverii: opyt korolevstva Niderlandy [Horizontal monitoring as a way of control over taxpayers based on trust: the experience of the Kingdom of the Netherlands]. Vash nalogovyi advokat- Your tax lawyer, 2008, no. 5.
7. Mishustin M. Dlya gosudarstva nalogoplatel 'shchik -eto glavnyi investor, kotoromu neobkhodimo predostavit'ves' kompleks garantii i zashchity ego prav [A taxpayer is the main investor for the State, who needs to be given the entire complex of guarantees and protection of its rights]. Available at: http:// www.nalog.ru/rub_mns_news/4034236/. (In Russ.)
8. Nadtochii E.V. Gorizontal'nyi monitoring - novyi instrument vzaimodeistviya v nalogovoi sfere [Horizontal monitoring is a new instrument of interaction in the tax sphere]. Nalogi i nalogooblozhenie - Taxes and taxation, 2013, no. 1.
9. Sterkin F. Novaya forma nalogovogo kontrolya -dostup ko vsei bukhgalterii kompanii - prinesla pervye itogi. Spor FNS i Inter RAO zakonchilsya mirovoi [Access to all accounts of companies as a new form of tax control has brought the first results . The dispute of the FTS and Inter RAO has been settled amicably]. Available at: http://www.vedomosti.ru/fi-nance/news/10426611/fns_pomirilas_s_inter_rao. (In Russ.)
10 . FNS vvodit novyi vid kontrolya - gorizontal'nyi monitoring [The FTS introduces a new type of control -horizontal monitoring]. Available at: http://taxbook.ru/ news/1801-fns-vvodit-novyy-vid-kontrolya-gorizontalnyy-monitoring . html. (In Russ.)
Galina A. GORINA
Plekhanov Russian University of Economics, Moscow, Russian Federation ahm_rav@mail ru
Ravil' G. AKHMADEEV
Plekhanov Russian University of Economics, Moscow, Russian Federation ahm_rav@mail ru
