CC BY
0ОРЛОВСКАЯ Марина Анатольевна,
главный специалист АО «Российские космические системы», кандидат юридических наук, e-mail: [email protected]
НОВИЦКАЯ Людмила Юрьевна,
кандидат педагогических наук, доцент Кафедры правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, e-mail: [email protected]
ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ОБОРОННОГО ЗАКАЗА
= Аннотация. В данной статье проведено исследование используемых методов финансо-= вого контроля в сфере государственного оборонного заказа, их правовой регламентации, а = также основных инструментов государственного регулирования закупок в сфере государЕ ственного оборонного заказа.
= Ключевые слова: государственный оборонный заказ, законодательство по государ-= ственному оборонному заказу, контроль и порядок ценообразования, контрактная система, Е государственный бюджет, расчетно-калькуляционные материалы, раздельный учет, банковс-Е кое сопровождение, контроль за себестоимостью продукции, автоматизация документообо-= рота, программный продукт «1C:ERP: Управление предприятием», контрольные аудиторские = мероприятия.
ORLOVSKAYA Marina Anatolyevna,
Chief Specialist of JSC "Russian Space Systems",
Candidate of Law
NOVITSKAYA Ludmila Yurevna,
Candidate of Pedagogical Sciences, Associate Professor of the Department of Legal Regulation of Economic Activity of the Financial University under the Government of the Russian Federation
FINANCIAL CONTROL IN THE FIELD OF THE STATE DEFENSE ORDER
= Annotation. This article examines the methods of financial control used in the field of state
= defense orders, their legal regulation, as well as the main tools of state regulation of procurement in
= the field of state defense orders.
= Key words; state defense order, legislation on the state defense order, control and pricing
= procedure, contract system, state budget, accounting and calculation materials, separate account-
= ing, banking support, control over the cost of production, automation of document flow, software
= product "1C;ERP; Enterprise management", control audit activities.
В российском законодательстве понятие финансового контроля включает в себя, в том числе, и контроль за исполнением федерального бюджета на всех уровнях власти. Финансовому контролю по государственному оборонному заказу (далее - Гоз) подвергаются предприятия (вся цепочка - кооперация), осуществляющие поставку товаров, выполнение работ/оказание услуг, основные элементы кон-
троля по Гоз: особенности заключения государственного контракта и кооперации в рамках Гоз, банковское сопровождение, система раздельного учета, контроль за ценообразованием, контроль за себестоимостью продукции.
Оборонно-промышленный комплекс (далее - Опк) в России финансируется из федерального бюджета, то есть для обеспечения Опк применяются различные государственные программы
финансирования. Затраты идут не только на развитие Опк, производства новой продукции, выпуска опытных и серийных образцов военной продукции и продукции двойного назначения, но и на развитие и обеспечение создания, функционирования информационно-аналитической системы сопоставления цен на однородные товары (работы, услуги) для Гоз, включая формирование и ведение в этой системе каталога товаров, работ, услуг по Гоз, а также на организацию профессионального обучения и дополнительного профессионального образования работников предприятий Опк, а также граждан, обратившихся в органы службы занятости за содействием в поиске подходящей работы и заключивших ученический договор с предприятиями Опк, (в 2024 году потрачено на обучение на 471,9 млн рублей больше по сравнению с объемами, утвержденными Законом № 466-ФЗ, в целях поддержки рынка труда в условиях внешнего санкционного давления, однако, возникает вопрос, о проверке экономической эффективности такого обучения, в чем ее целесообразность с точки зрения системы Гоз).
В современных реалиях Гоз - это комплекс мероприятий государства на поддержание и обеспечение сектора производства. Гоз оказывает существенное влияние на государственное регулирование экономики, система Гоз, состоящая из законодательных методов установления и применения цен, порядка ценообразования, применения документально-обоснованных и документально-подтвержденных цен на поставку продукции, товаров, услуг по созданию, доработке и модернизации вооружения, ВВСТ (военной специальной техники), проведения НИР и ОКР, разработки отдельных изделий, как опытных, так и серийных, не создает эффективный механизмов финансового контроля расходования и обоснования денежных средств, поступающих на реализацию системы Гоз, посредством выполнения задач государственного заказа, Федеральной космической программы России (далее - ФКП) и федеральной целевой программы (далее - ФЦП), государственной программы вооружения (далее - ГПВ) и других государственных программ.
01.01.2015 года была упразднена Федеральная службы по оборонному заказу, которая осуществляла контроль за соблюдением законодательства в сфере Гоз, принятие административно-правовых мер соблюдения в сфере Гоз передано в Федеральную антимонопольную службу (далее - ФАС), однако, это не является эффективным и действенным механизмом защиты ресурсов федерального бюджета, направленных на обеспечение системы Гоз.
В различных исследованиях описываются механизмы защиты ресурсов федерального бюд-
жета, направленных на обеспечение системы Гоз, установленные на законодательном уровне посредством:
- создания контрактной системы закупок в целях обеспечения государственных и муниципальных нужд (закон № 44-ФЗ) [1];
- формирования системы Гоз;
- законодательной регламентации закупок субъектов госсектора экономики.
Но, являются ли все эти принимаемые меры, достаточными и детально разработанными, конечно нет, любой контроль в системе Гоз, проходит постфактум. Конечно, государство внедрило системы казначейского и/или банковского обеспечения расходования денежных средств, поступающих на реализацию в сфере Гоз, но кто может гарантировать, что эти меры являются эффективными по существу?
Рассмотрим основные предложенные государством системы управления и контроля, в том числе финансового контроля, ресурсов федерального бюджета, направленных на обеспечение системы Гоз.
1 . Раздельный учет результатов финансово-хозяйственной деятельности по каждому заключенному контракту в сфере Гоз (в соответствии с постановлением Правительства РФ № 47 первичная учетная документация формируется на отдельные услуги/ работу, поставку изделий или группы изделий, а фактические затраты группируются в регистрах аналитического учета и формируются по группам затрат и расходов (прямые, накладные, коммерческие)), то есть, с одной стороны, это финансовый метод госрегулирования цен на продукцию по ГОЗ, с другой стороны (ПП № 47 [2], ПП № 1465 [3], приказ Минпромторга России № 334 [4], приказ ФАС России № 995/22 [5], и т.д.), это законодательно установленная цепочка исполнителей (головной исполнитель, исполнитель, иные соисполнители), участвующие в выполнении работ/оказании услуг и поставке продукции (товаров) в сфере Гоз, что является элементом правового статуса субъекта (юридического лица, ИП) в сфере Гоз (специальный закон № 275-ФЗ [6]).
2. Заключение договорных отношений или в рамках закона 44-ФЗ и специального закона № 275-ФЗ или в рамках определенной программы с обоснованием затрат в сфере Гоз. Целью закона 44-ФЗ является повышение результативности и эффективности цепочек поставок товаров, выполнения работ/оказания услуг в сфере госзакупок на различных уровнях власти, прозрачности госзакупок, исключения злоупотреблений и коррупции
(планирование закупок, определение поставщиков и исполнителей, порядок заключения договорных обязательств, внедрение особенностей заключения и исполнения контрактов для целей госзакупок и в сфере Гоз, осуществление мониторинга госзакупок, аудита и т.д.). Однако данные системы предотвращения финансовых нарушений в сфере Гоз применяются на уровне государственного заказчика и головного исполнителя, в дальнейшем цепочка исполнителей и поставщиков в сфере Гоз, детально не регламентируется, как правило, нижестоящие контракты заключаются по закону 223-ФЗ [7], с учетом положений контракта верхнего уровня в части соблюдения специальных условий по казначейскому обеспечению не только контракта, но и всей цепочке договорных обязательств, заключенных в его исполнение. Обязательными условиями контрактов в сфере Гоз являются: письменная форма; предмет контракта содержит четкое определение единицы и количества поставляемой продукции, услуг; содержит условия, которые определяют качество продукции, устанавливают к ней требования, содержат указания на соблюдение требований тех или иных ГОСТов, кроме того, ни один контракт в сфере Гоз не предполагает его исполнение без подписания технического задания или тактико-технического задания, содержащих все существенные условия выполнения контракта и требования к предмету контракта; контракт содержит требования к комплектности, соответствие обязательным требованиям, сроки выполнения контракта, сроки выполнения этапов контракта (поставки товаров, приемки и оплаты продукции и/или услуги); порядок осуществления расчетов, в том числе авансирование, вид сопровождения: банковское или казначейское; вид цены контракта, порядок ее перевода в фиксированную (данное условие включается если контракта заключается не по твердой цене), при банковском сопровождении в цепочке контрактов указываются условия осуществления расчетов только с использованием отдельного счета, (ОБС), реквизиты и соблюдения режима использования; при казначейском сопровождении в цепочке контрактов указываются условия сопровождения исходя из того, средства какого бюджета расходуются, и иные обязательные к выполнению условия. Законы 223-ФЗ и 44-ФЗ регулируют процесс осуществления закупок, общие правовые аспекты регулирования, а специальный
закон № 275-ФЗ регулирует особенности и содержит правовые инструменты, связанные с выполнением закупок в сфере Гоз. Таким образом, правовое регулирование осуществляется с применением либо закона № 44-ФЗ и специального закона 275-ФЗ, или с применением закона № 223-ФЗ (во исполнение закона № 44-ФЗ) и специального закона 275-ФЗ, далее включаются иные инструменты правового регулирования, касающиеся и порядка ценообразования и порядка определения, и контроля условий выполнения.
3. Четкая регламентация определения цены контракта, а также стоимости единицы продукции. Подпункт. 1.2. п. 1 ст. 95 закона № 44-ФЗ предусматривает, что «если по предложению заказчика увеличиваются предусмотренные контрактом количество товара, объем работы или услуги не более чем на десять процентов или уменьшаются предусмотренные контрактом количество поставляемого товара, объем выполняемой работы или оказываемой услуги не более чем на десять процентов. При этом по соглашению сторон допускается изменение с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации цены контракта пропорционально дополнительному количеству товара, дополнительному объему работы или услуги исходя из установленной в контракте цены единицы товара, работы или услуги, но не более чем на десять процентов цены контракта» [8]. По Гоз в более 90% случаев заключаются контракты с ориентировочной ценой, или ориентировочной предварительной, подаваемой предварительно в целях формирования НМЦ, с последующим обоснованием всех фактических затрат, которые исходя из положений приказа Минпромторга России № 334 (принимаются государственным заказчиком/заказчиком при обосновании состава затрат), но закон № 44-ФЗ не предусматривает такую возможность изменения цены в сторону увеличения более, чем на 10%, при этом по тексту имеет прямую ссылку на постановление Правительства № 1465, которое устанавливает порядок госрегулирования цен на товары, работы, услуги, поставляемые в соответствии с контрактами по Гоз. В условиях изменения цен и конъюнктуры рынка, заключение контрактов на длительный период по закону 44-ФЗ в большинстве случаев приводит к убыточности контракта, так как практически невозможно увеличить (если только на 10%) лимиты данные из федерального бюджета государственному заказчику на тот или иной контракт и административно-управленческие запреты и рычаги на увеличе-
ние стоимости контракта, в такой ситуации Опк пребывает в убытках (особенно небольшие предприятия), так как за длительный период времени издержки, как прямые, так и косвенные, значительно превышают первоначальную стоимость контракта, а если рассматривать данный вопрос еще и с точки зрения неэффективного менеджмента предприятий Опк, эти издержки вырастают в несколько раз.
Поэтому крупным предприятиям Опк, заключающим контракты по законам 44-ФЗ и 223-Ф3, в том числе в сфере Гоз, проще распределить внутри предприятия доходы и расходы, и решить вопрос с убытками (покрыть убытки за счет своей прибыли или покрыть часть убытков). Небольшие предприятия не имеют такой возможности, поэтому привлекают заемные средства, дополнительно платят банковские проценты, так как в целом, эффективная модель управления в области Опк, и особенно менеджмент предприятий Опк (на всех уровнях), не имеют прямой заинтересованности в конечном результате, а их деятельность направлена на визуализацию процесса работы, работа ради процесса работы. В связи с чем на верхнем уровне, в том числе на законодательном, предпринимают попытки формализовать процессы ценообразования, установить запреты и ограничения, очертить порядок представления необходимых документов (так называемых расчетно-калькуляционных материалов (РКМ) по Гоз)) и т.д., но это только лишь незначительная часть видимости государственного регулирования порядка ценообразования в сфере Гоз, сущность проблем и вопросов, связанных с эффективностью системы Гоз, это не решает.
Программный продукт «1:С» на платформах 1:С 7.7, 8 всецело, надлежащим образом позволяющий минимизировать время и риски для подборки информации и документов для обоснования цены контракта предприятиями Опк не внедрен.
На большинстве предприятий ОПК не внедрена система создания инструментов подготовки и формирования РКМ посредством использования программных продуктов, в частности, программного продукта «1С:БЯР: Управление предприятием», РКМ в системах автоматически не формируются, базы данных с ценой продукции отсутствуют, методики обоснования стоимости единицы продукции отсутствуют, прозрачный механизм приемки продукции по Гоз отсутствует и т.д., а когда что-либо отсутствует, этот вакуум заполняют теми средствами и методами, которые отработаны на предприятиях Опк годами, заключение контрактов по цепочке с завышением цены продукции или единицы продукции (накладные расходы на многих предприятиях очень значительны, так как административный аппарат и
менеджмент раздут, для подписания у начальника управления или его заместителя документов по цене продукции, приходятся получать от 6 до 10 подписей подчинённых им работников и т.д.), вот и получается, работа не на результат, а работа на процесс работы, тем самым на всех уровнях власти и государственного управления отсутствует прямая заинтересованность в эффективном государственном регулировании закупок в сфере Гоз, в установлении и применении действенных механизмов финансового контроля в сфере Гоз.
Государство установило видимые рычаги управления и контроля за использованием бюджетных средств при исполнении Гоз, к ним относятся следующие виды контроля со стороны государства: казначейства (казначейское сопровождение контрактов (прозрачность расчетов, контроль расходования бюджетных средств)), ФАС, прокуратуры, Банка России, Минобороны России, банковское сопровождение (прозрачность расчетов, контроль расходования бюджетных средств) и т.д.; установило возможность требования предоставления информации о всей цепочке контрагентов, отчетной документации, но, проблемы в сфере Гоз, как были, так и остаются, и появляются новые проблемы, связанные со сроками согласования и предоставления РКМ (соисполнители не спешат направлять их по запросу головному исполнителю или исполнителю в сфере Гоз, а обоснование необходимо предоставить государственному заказчику/ заказчику в установленные сроки), на законодательном уровне никто не предусмотрел возможность установления срока предоставления РКМ по цепочке заключаемых контрактов, а также ответственность предприятия Опк (головного исполнителя, исполнителя/соисполнителя), генерального директора и иного уполномоченного лица за срыв такого срока предоставления документов.
Вместо государственного регулирования и внедрения механизмов финансового контроля в сфере Гоз на всех уровнях, государство, вернее отдельные представители элитной верхушки бизнеса и аппарата государственного управления, приняли закон о государственно-частном партнерстве (ГЧП) в сфере Гоз (космос), который «значительно расширит возможности частных игроков по инвестициям в космические проекты» и, как следствие, как они преподносят, позволит отрасли развиваться динамичнее. Обоснование приводят следующее: международная и отечественная практика показывают, что механизмы ГЧП, такие как концессия, например, позволяют привлечь частные инвестиции в индустрию. Только примеров такой эффективной концессии не много, какой процент инвестиций и процент
государственного вложения в такие проекты не озвучивается, а отчетность всегда делается под желаемый результат, потому что нет независимого и эффективного аудита, защищающего интересы государства и народа, поэтому конечно, концессия — это механизм, направленный на то, чтобы снять с частных инвесторов риски и повысить «гарантированную доходность проекта». При концессии частный инвестор вкладывается в актив и создает объекты космической инфраструктуры. А государство гарантирует доходность проекта, которая заложена в заранее проработанных для данного проекта финансовых моделях. Если модели соблюдаются, то государство ничего не платит, а частный инвестор получает заложенную в этих моделях доходность. Но если что-то пойдет не так, то вступает в силу государственная гарантия на минимальный доход, и инвестор, по крайней мере, не банкротится». А кто прорабатывает проекты финансовых моделей, акционерные общества или головные научно-исследовательские институты? - у которых отсутствует ответственность перед государством. А о рентабельности таких проектов можно только представить, спутник упал, и всё, затраты вложены, убытки списаны.
С 01.01.2025 должен вступить в силу закон о коммерциализации рынка космических услуг. Так зачем принимать нереализуемые и неэффективные законы, очередь из инвесторов в таком нерентабельном бизнесе в государстве не стоит, ответ очевиден, одно делаем - прозрачным, для отчетности, другое - скрываем, для создания многослойного механизма реализации бюджетных средств, чем больше механизмов, тем больше потребуется времени с ними разобраться проверяющим органам.
Кроме того, в настоящее время рекламируется и внедряется Design-to-Cost - это один из методологических подходов к проектированию технических систем, который предусматривает наличие проектного ограничения себестоимости, ограничение рассматривается в качестве равноценного среди других ограничений и требований, предъявляемых к изделию или системе.
Или по-другому, это проектирование под заданную стоимость, то есть разработка изделия, цена производства которого, не превышает заданной величины, с сохранением показателей качества. Достаточно сомнительная модель финансового обоснования, так как, с одной стороны, существует большая вероятность подгона затрат до необходимого уровня, затем в рамках согласованной цены по проекту предусматриваются желаемые затраты, с другой стороны, проектирование под заданную стоимость не является субъектным по отношению к изделию, то есть нельзя спроектировать космический аппа-
рат под заданную цену, проектируя только космический аппарат, поэтому должны проектироваться затраты всей промышленности, которая будет этот космический аппарат производить, таким образом, проектируется индустриальная модель, только возникает вопрос, кто обоснованность такой модели будет контролировать со стороны государства, пока это сделать по существу некому, нет государственной структуры или органа способного осуществить аудит такой системы или финансово-индустриальной модели, и проверить других проверяющих.
В связи с чем, с точки зрения консолидации ответственности (включая персональную ответственность руководителей) по определенному направлению, такому как сфера Гоз, вероятнее всего эффективнее передать функции контроля, включая финансовый контроль и аудит, федеральной службе в сфере Гоз (создать федеральную службу), которая будет непосредственно контролировать всю цепочку заказчиков и исполнителей в сфере Гоз, осуществлять финансовой контроль и аудит по заключенным контрактам и разрабатываемым моделям, а также рассматривать вопросы недобросовестной конкуренции в сфере Гоз, не столько с точки зрения причиненного вреда, а с точки зрения отказа любых исполнителей в сфере Гоз от заключения контрактов и договоров, с правом законодательной инициативы и практики применения по закону о защите конкуренции [9].
Список литературы:
[1] Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». (дата обращения 01.11.2024).
[2] Постановление Правительства РФ от 19.01.1998 № 47 «О Правилах ведения организациями, выполняющими государственный заказ за счет средств федерального бюджета, раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности» Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». (дата обращения 01.11.2024).
[3] Постановление Правительства РФ от 02.12.2017 № 1465 «О государственном регулировании цен на продукцию, поставляемую по государственному оборонному заказу, а также о внесении изменений и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» (вместе с «Положением о государственном регулировании цен на продукцию, поставляемую по государственному оборонному заказу») Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». (дата обращения 01.11.2024).
[4] Приказ Минпромторга России от 08.02.2019 № 334 «Об утверждении порядка определения состава затрат, включаемых в цену продукции, поставляемой в рамках государственного оборонного заказа» (Зарегистрировано в Минюсте России 18.04.2019 № 54430) Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». (дата обращения 01.11.2024).
[5] Приказ ФАС России от 16.12.2022 № 995/22 «Об утверждении форм документов, предусмотренных Положением о государственном регулировании цен на продукцию, поставляемую по государственному оборонному заказу, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 2 декабря 2017 года № 1465» Доступ из справ.-правовой системы «Консуль-тантПлюс». (дата обращения 31.10.2024).
[6] Федеральный закон от 29.12.2012 № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе». Доступ из справ-правовой системы «Консуль-тантПлюс». (дата обращения 31.10.2024).
[7] Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» Доступ из справ-пра-вовой системы «КонсультантПлюс». (дата обращения 01.11.2024).
[8] Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». (дата обращения 02.11.2024).
[9] Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» Доступ из справ.-пра-вовой системы «КонсультантПлюс». (дата обрай щения 02.11.2024).
Spisok literatury:
[1] Federal Law of 05.04.2013 No. 44-FZ "On the contract system in the field of procurement of goods, works, services to meet state and municipal needs" Access from the legal system "ConsultantPlus." (date of circulation 01.11.2024).
[2] Decree of the Government of the Russian Federation of 19.01.1998 No. 47 "On the Rules for Organizations Performing a State Order at the
Expense of the Federal Budget, Separate Accounting of the Results of Financial and Economic Activities" Access from the Legal System "ConsultantPlus." (date of circulation 01.11.2024).
[3] Decree of the Government of the Russian Federation of 02.12.2017 No. 1465 "On state regulation of prices for products supplied under the state defense order, as well as on amending and invalidating certain acts of the Government of the Russian Federation" (together with the "Regulation on state regulation of prices for products supplied under the state defense order") Access from the legal system "ConsultantPlus." (date of circulation 01.11.2024).
[4] Order of the Ministry of Industry and Trade of Russia of 08.02.2019 No. 334 "On Approval of the Procedure for Determining the Composition of Costs Included in the Price of Products Supplied under the State Defense Order" (Registered with the Ministry of Justice of Russia 18.04.2019 No. 54430) Access from the ConsultantPlus legal system. (date of circulation 01.11.2024).
[5] Order of the FAS of Russia dated 16.12.2022 No. 995/22 "On approval of the forms of documents provided for by the Regulation on state regulation of prices for products supplied under the state defense order, approved by Decree of the Government of the Russian Federation of December 2, 2017 No. 1465" Access from the legal system "ConsultantPlus." (date of circulation 31.10.2024).
[6] Federal Law of 29.12.2012 No. 275-FZ "On State Defense Order." Access from the legal system "ConsultantPlus." (date of circulation 31.10.2024).
[7] Federal Law of 18.07.2011 No. 223-FZ "On Procurement of Goods, Works, Services by Certain Types of Legal Entities" Access from the legal system "ConsultantPlus." (date of circulation 01.11.2024).
[8] Federal Law of 05.04.2013 No. 44-FZ "On the contract system in the field of procurement of goods, works, services to meet state and municipal needs" Access from the legal system "ConsultantP-lus." (date of circulation 02.11.2024).
[9] Federal Law of 26.07.2006 No. 135-FZ "On Protection of Competition" Access from the legal system "ConsultantPlus." (date of circulation 02.11.2024).
