CC BY
2УДК 334.02:338.43
ФИНАНСОВАЯ ПОДДЕРЖКА СЕЛЬХОЗТОВАРОПРОИЗВОДИТЕЛЕМ
ТРЕБУЕТ НОВЫХ ПОДХОДОВ
Н.В. Шарапова,
кандидат экономических наук, доцент,
Уральский государственный экономический университет, г. Екатеринбург
Ключевые слова: государственная поддержка, формы поддержки, эффективность субсидирования, сельхозтоваропроизводитель, адаптация к условиям ВТО Keywords: government support, forms of support, the effectiveness of subsidies, agricultural producers, adapting to the conditions of the WTO
Организационно-экономический механизм АПК, а точнее его формирование и функционирование, зависит от многих факторов. Исследования отечественных экономистов-аграрников свидетельствуют о том, что рыночные механизмы не могут быть реализованы в аграрной сфере экономики с той же полнотой, как это демонстрируют другие отрасли реального сектора экономики. Агропродовольственный сектор не может эффективно и полноценно функционировать без государственного вмешательства - государственной поддержки отечественного АПК.
Не случайно многие годы в центре внимания ученых-аграрников и специалистов аграрного производства находятся вопросы эффективной государственной поддержки отечественных сельскохозяйственных товаропроизводителей, играющих ключевую роль в формировании гармоничной и надежной системы продовольственной безопасности нашей страны [1,5].
В последнее время агропромышленный комплекс России действительно не обделен вниманием государства. Вот несколько тому свидетельств: агропродовольственный сектор развивается в русле положений, определенных Федеральным Законом «О развитии сельского хозяйства»; утверждена Доктрина продовольственной безопасности, определившая методологию формирования системы продовольственной безопасности нашей страны; выстроена и стратегия развития сельских территорий, которая прослеживается в известной Концепции развития сельских территорий Российской Федерации. Значительным шагом вперед в плане повышения управляемости отечественного агропромышленного комплекса стала реализованная Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции сырья и продовольствия на 2008-2012 годы как продолжение мер, определенных приоритетным национальным проектом «Развитие АПК».
Достигнуты отдельные положительные результаты. За пять лет реализации Госпрограммы темпы произ-
водства продукции сельского хозяйства в хозяйствах всех категорий составили 116,8% (однако, при плане 121,7%), в том числе продукции растениеводства -114,6 % (115,9%), продукции животноводства -114,9% (127,7%). В 2012 году удалось существенно нарастить поголовье племенного скота (165% от плана). При поддержке Росагролизинга в 2012 году модернизировано скотомест для животноводства на 74,1 тыс. голов (114% от плана). К сожалению, из 12 основных индикаторов в целом за 5 лет был выполнен всего один индикатор - располагаемые ресурсы домашних хозяйств в сельской местности [4;7].
В ходе реализации важнейшей государственной программы были допущены серьезные просчеты, которые привели к тому, что сельское хозяйство страны, по существу, работало на уровне простого воспроизводства за исключением отдельных отраслей, где осуществлялась более значительная государственная поддержка в форме льготного инвестиционного кредитования^].
К наиболее явным просчетам следует отнести: технико-технологическое обновление сельского хозяйства (в отрасль поступает в два раза меньше техники, чем это требуется для ее нормативного обновления); регулирование рынка зерна (действующая система закупочных и товарных интервенций не решает проблемы справедливого ценообразования, а экспорт пшеницы обеспечивает дисконт зарубежным покупателям в размере 40-50 долларов США на тонну, фактически уменьшая доходность отечественного сельхозтоваропроизводителя); социальное развитие села (фактически направлено из федерального бюджета за пять лет на 69 млрд руб. меньше, чем было предусмотрено при утверждении программы социального развития села в 2007 году).
Социально-экономическая ситуация в отечественном агропромышленном комплексе по-прежнему остается сложной - положение усугубляется новыми рисками, которые несут в себе нормы и правила ВТО. Россия значительно проигрывает по уровню государ-
ственной поддержки агропродовольственного сектора ведущим зарубежным странам. В сравнении с ними, уровень господдержки сельхозтоваропроизводителей в России остается довольно низким (по различным оценкам, включая и региональные, - менее 2% от расходной части консолидированного бюджета). Несмотря на активную реализацию известной Госпрограммы, удельный вес в общем объеме расходов федерального бюджета на развитие сельского хозяйства за период с 2010 по 2012 годы так и не превысил и двух процентов, табл. 1.
Таблица 1
Удельный вес расходов федерального бюджета на развитие сельского хозяйства (2005-2012 гг.)*
Показатель Год
2005 2008 2009 2010 2011 2012
Удельный вес в общем объеме расходов федерального бюджета, % 0,7 1,97 2,1 1,1 1,6 1,4
*Составлено по: Статистические материалы развития агропромышленного производства России. - М.: Россельхозакадемия, 2013.- С.3.
Мы разделяем позицию многих экспертов, которая состоит в том, что без четко сформированного и эффективно функционирующего организационно-экономического механизма господдержки сельского хозяйства будет сложно обеспечить заданный уровень продовольственной безопасности государства.
Многие проблемы обеспечения государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей до сих пор остались неразрешенными и требуют дополнительных исследований. В настоящее время так и не создана единая методология планирования, распределения и оценки эффективности использования бюджетных средств, выделяемых на поддержку сельского хозяйства Российской Федерации. Отсутствуют научно обоснованные методики как планирования размеров (объемов) бюджетных субсидий, так и организации мониторинга за их эффективным использованием в хозяйственной деятельности.
Не выделены приоритеты целесообразности применения той или иной формы государственной поддержки. Практически не исследована эффективность опосредованной поддержки сельскохозяйственного производства.
Не выработаны региональные модели организации государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей, отсутствует целостный организационно-экономический механизм государственной поддержки отечественных сельхозтоваропроизводителей.
С одной стороны, мы уже приняли нормы и правила ВТО, а с другой - как отставали от ведущих стран мира по такому показателю как размер господдержки за счет бюджетных ассигнований на единицу выручки от реализации продукции, работ и услуг, так и отстаем (табл. 2).
Таблица 2
Расходы федерального бюджета на развитие сельского хозяйства на 1 руб. выручки (2005-2012 гг.)*
*Составлено и рассчитано по: Статистические материалы развития агропромышленного производства России. - М.: Россельхозакадемия, 2013.-С.3;19; Национальный доклад о ходе и результатах реализации в 2012 году Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы (утв. распоряжением Правительства РФ от 08.05.2013 г. №753-р) - С.9-10. - Доступ из справочно-правовой системы «Консультант плюс». - Режим доступа: http://www.consultant.ru.
Субсидии в странах ЕС достигли 45-50% стоимости произведенной фермерами товарной продукции, в Японии и Финляндии - 70, в России - лишь 3,5%. В США на развитие сельского хозяйства в расчете на единицу продукции вкладывается средств на 30% больше, чем в другие отрасли [6].
Правительство Российской Федерации пытается изменить ситуацию в лучшую сторону и в рамках новой Госпрограммы развития сельского хозяйства (2013-2020 гг.) вносит ряд изменений в действующий механизм государственной поддержки, адаптируя все ее направления к требованиям ВТО.
С текущего 2013 года вводятся такие направления поддержки как, так называемая несвязанная поддержка в области растениеводства, по которой выплаты будут осуществляться сельскохозяйственным товаропроизводителям на 1 га посевной площади (в качестве базы для распределения субсидий были взяты показатели почвенного плодородия и интенсивности использования посевных площадей); субсидирование на 1 литр (килограмм) реализованного товарного молока (в качестве базы для распределения субсидий были взяты объемы реализованного молока в субъектах Российской Федерации первого и высшего сорта).
Ученые Россельхозакадемии обеспокоены тем, что решая проблему стимулирования производства молока, через такую форму субсидирования вводится слишком много ограничений, а именно требования по жирности молока и содержанию в нем белка, выходу телят на 100 коров и другие. Такие ограничения могут привести к искажению информации и лишению этой небольшой поддержки значительной части сельхозтоваропроизводителей.
Еще одна новация, это поддержка производителей отечественной сельскохозяйственной техники. Субсидируя предприятия отечественного сельскохозяйственного машиностроения в таких размерах, как 2
Показатель Годы
2005 2009 2010 2011 2012
Выручка от реализации продукции, работ, услуг в действующих ценах, млрд руб. 492,0 970,0 1090,3 1258,5 1381,7
Расходы федерального бюджета на развитие сельского хозяйства, млрд руб. 25,9 190,1 107,3 168,0 173,3
Расходы федерального бюджета на 1 руб. выручки, коп. 5,3 19,6 9,8 13,3 12,5
млрд рублей (в 2013г.), в аграрном секторе удастся снизить затраты потребителей новой техники всего лишь на 2%, так как сельскохозяйственные организации ежегодно приобретают машин и оборудования на сумму более 100млрд рублей [2].
Как и в предыдущей пятилетней Госпрограмме, наибольший удельный вес в поддержке занимает такое направление, как субсидирование процентной ставки по кредитам коммерческих банков с учетом малых форм хозяйствования. На эти цели будет направлено 42% от общего объема средств поддержки (табл.3).
Таблица 3
Структура федеральных субсидий по направлениям поддержки (в % к итогу)*
Направления поддержки 2012г. (%) 2013г. (%)
Кредитование (включая МФХ) 53 42
Страхование 4 4
Сфера производства, включая региональные значимые программы 25 28
Малые формы хозяйствования (без кредитования) 4 3
Несвязанная поддержка доходов 6 11
Поддержка производителей сельскохозяйственной техники - 2
Регулирование рынков 2 3
Социальное развитие села 6 7
*Составлено по: Ушачев И.Г. Научное обеспечение Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 гг. (доклад на Общем собрании Рос-сельхозакадемии 14 февраля 2013 года). - М.: РАСХН, 2013. - С.33.
А вот на поддержку непосредственно сельскохозяйственного производства будет направляться примерно каждый четвертый рубль государственных средств. Таким образом, по мнению ученых и специалистов РАСХН, будет поддерживаться банковская и страховая сферы в ущерб экономики сельскохозяйственных товаропроизводителей. Наверное, было бы более целесообразно снижать для них процентные ставки по кредитам, что, кстати сказать, уже неоднократно предлагалось.
Проведенные нами исследования, изученные монографические источники и личные наблюдения, позволяют сделать вывод о том, что в стране до настоящего времени не создана четкая и единая методология государственной поддержки отечественного сельского хозяйства. Формирующийся механизм господдержки (адекватный нормам и правилам ВТО) не отвечает пока в полной мере запросам аграрного сектора экономики. Сбои наблюдаются в таких его подсистемах, как: льготное кредитование, прямое субсидирование, агрострахование, лизинг и др. Механизм господдержки не создает должных благоприятных условий для развития всех типов субъектов хозяйствования как инновационного толка, так и традиционных. В механизме слабо прослеживается стимулирующая функция. Всероссийская сельскохозяйственная перепись 2006 года показала, что 29,5% крупных и
средних сельхозорганизаций не осуществляют сельскохозяйственную деятельность, а также 48,3% фермеров и 14,1% личных подсобных хозяйств. Располагая 9% сельхозугодий мира, Россия производит только 3% зерна. Сформированный механизм государственной поддержки не стимулирует развитие отечественного сельскохозяйственного производства, его неуклонный и качественный рост [3].
Результаты проведенного нами мониторинга мер государственной поддержки в субъектах хозяйствования Уральского федерального округа (Свердловская, Курганская, Челябинская области), осуществляемой в рамках национального проекта «Развитие АПК» и Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы, с одной стороны подтвердили правильность выбранного курса агропродовольственной политики, а с другой стороны, позволили сгруппировать ряд существенных проблем, ослабляющих эффективность механизма государственной поддержки, среди которых: низкий уровень кредитоспособности сельскохозяйственных товаропроизводителей; недостаточная залоговая база, слабо развитая сеть финансовых учреждений; недостаточная осведомленность сельских товаропроизводителей о мероприятиях государственных и целевых региональных программ; проблемы со сбытом продукции; ограниченность бюджетных средств регионов; узкий перечень программ и проектов, поддерживаемых из федерального центра; незначительные размеры субсидий; низкие темпы структурно-технологической модернизации отрасли; дефицит квалифицированных кадров, способных работать в условиях ВТО и другие.
В течение ряда лет нами проводился мониторинг обращения граждан, зарегистрированных в Министерстве сельского хозяйства и продовольствия Свердловской области. Наибольшее число обращений связано с проблемами производства, заготовки и переработки сельхозпродукции (13% от числа рассмотренных вопросов); на вопросы закрепления кадров в сельских территориях приходится 12%; по проблемам землепользования зарегистрировано -10% обращений от общего числа рассмотренных вопросов. Наибольшее число писем и заявлений приходятся на проблемы связанные с государственной поддержкой сельскохозяйственных товаропроизводителей - это около 50% от всех писем и заявлений. Все это еще раз указывает на то, что проблема государственного финансирования уникального сектора экономики, которым является сельское хозяйство, до настоящего времени так и не решена.
Сегодня сложилось два основных научных направления формирования механизма государственной поддержки: первое из них опирается на экономическую теорию о воспроизводстве и феномене «неви-
66
У
димого» изъятия дохода из сельского хозяйства; второе научное направление руководствуется теорией предельных затрат. Исследователи, реализующие и то, и другое направление, разработали укрупненные нормативы государственной поддержки сельского хозяйства, которые можно использовать, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Нами разработан алгоритм перехода к планированию государственной поддержки от фактического состояния производства к нормативному, в основе которого лежат научно-обоснованные нормативно-технологические схемы производства сельхозпродукции, учитывающие природно-климатические зоны, почвенные условия, параметры инновационной стратегии.
Пока не в полной мере соблюдается принцип равнодоступности субъектов хозяйственных укладов к бюджетным средствам, выделяемым государством на поддержку аграрного сектора экономики. 80% общего объема государственной поддержки (как прямой, так и косвенной) получают субъекты хозяйствования кооперативного, государственного и частнопредпринимательского хозяйственных укладов и около 18% - фермерского уклада.
Еще один полученный результат - более 23% субсидий, направляемых на поддержку коллективного сектора, приходится на крупные пригородные хозяйства. Фактически 50-52% сельскохозяйственных организаций получают очень незначительные субсидии в пределах 0,5-0,7 доллара США на 1 га сельхозугодий.
Существующий механизм бюджетной поддержки недостаточно полно учитывает зональность территорий, уровень специализации и концентрации производства, финансовое состояние сельскохозяйственных товаропроизводителей, другие региональные особенности. Более того, заботы о финансовой поддержке сельхозтоваропроизводителей в большей степени перенесены в регионы, где она осуществляется сегодня в значительно больших объемах, чем из федерального центра. Функционирующий механизм не стимулирует сельхозтоваропроизводителей к сотрудничеству с образовательными и научными учреждениями; к внедрению достижений научно-технического прогресса, заключению хозяйственных договоров, проведению опытов и научных экспериментов («зеленая корзина»).
Сформировались три основных формы государственной поддержки: прямая, косвенная, опосредованная. В теоретическом плане менее развитой формой оказалась опосредованная государственная поддержка. В отличие от первых двух, при данной форме (опосредованная поддержка) экономический и социальный эффекты возникают не сразу, то есть здесь более продолжителен временной лаг возникновения социально-экономического эффекта. Опосредованная поддержка в отдельных случаях может привести к кооперативному, синергетическому эф-
фекту, который возникает в открытых системах, к которым мы относим, в том числе и продуктовые подкомплексы, размещенные в сельских территориях. Сравнительно быстрый эффект достигается при прямой и косвенной формах государственной поддержки.
Система государственной поддержки в большей степени формируется не на научной основе, а под влиянием лоббистских политических групп, что мы наблюдаем при утверждении бюджета на очередной календарный период. Безусловно, это сказывается на размерах государственной бюджетной поддержки, которая в разы отличается от ведущих зарубежных стран. Достаточно сказать, что фермер США пользуется различными льготами из 30 наименований, а годовой бюджет Министерства сельского хозяйства США составляет 130-140 млрд долларов. К сожалению, созданные в стране и регионах отраслевые союзы пока слабо представляют и отстаивают интересы отечественных сельхозтоваропроизводителей, несмотря на то, что их конкретная роль обозначена в Федеральном законе «О развитии сельского хозяйства» (№ 264-ФЗ от 29 декабря 2006 года, ст.16). Считаем целесообразным включать представителей отраслевых союзов и в комиссии по оценке инвестиционных проектов, бизнес-планов и выделению бюджетных средств на их реализацию, создаваемых при региональных органах государственного управления АПК.
Действующий организационно-экономический механизм бюджетной поддержки сельхозтоваропроизводителей не обеспечивает в полной мере увязку объемов финансирования с конечными целями развития отечественного сельского хозяйства. Предлагается изменить методологию обоснования потребности в бюджетных средствах и перейти на балансово-нормативные методы планирования,что позволит увязать господдержку с конечными результатами агропроизводства и обеспечить уровень продовольственной безопасности государства. На первом этапе уровень государственной поддержки в расходной части консолидированного бюджета должен быть не ниже доли отрасли в валовом внутреннем продукте - 4,1% [4].
Требует совершенствования и механизм софинан-сирования целевых региональных программ из федерального центра. Данный механизм должен учитывать зональные и территориальные особенности, специализацию сельскохозяйственного производства, быть более гибким и «непривязанным» только к федеральным направлениям господдержки. На уровне федерального центра должен быть сформирован резервный фонд по типу стабилизационного фонда, но только для сельского хозяйства, средства из которого могут быть направлены на поддержку и в тех случаях, когда направление финансирования не предусмотрено региональным бюджетом.
Анализ эффективности бюджетной поддержки
сельхозтоваропроизводителей, проведенный в АПК Уральского федерального округа по отдельным приоритетным направлениям и по разработанной нами методике, свидетельствует о том, что низкой еще остается эффективность бюджетной поддержки отрасли мясного животноводства, бюджетной поддержки развития технического потенциала (коэффициент эффективности - 0,7-1,01). При планировании и распределении бюджетных субсидий рекомендуем субъектам УрФО опираться на нормативы потребностей сельхозорганизаций в субсидиях для обеспечения расширенного воспроизводства (5% прирост производства товарной продукции), разработанные УрГСХА совместно с ВНИЭТУСХ; добиваться ежегодного размера поддержки на аграрный сектор за счет средств областного бюджета в сумме не менее 7 млрд рублей, что позволит вести расширенное воспроизводство с общей рентабельностью свыше тридцати процентов.
Многолетние исследования, проводимые нами в субъектах Уральского федерального округа, исследования и наблюдения ученых из других регионов показывают, что еще не в полной мере используются возможности всех трех форм государственной поддержки сельского хозяйства. Так, например, касаясь прямой формы государственной поддержки, считаем необходимым предоставление кредитным кооперативам государственной помощи путем пополнения их уставных фондов, как это было сделано правительством в отношении Росагролизинга и Рос-сельхозбанка. Назрела необходимость разработки и реализации федеральной целевой программы по упорядочению землеустройства в сельской местности, которая, кстати сказать, предусматривала бы оформление прав на земельные участки, выделенные в счет земельных долей, а также на участки по ЛПХ и КФХ за счет средств федерального бюджета. В рамках опосредованной поддержки сельхозтоваропроизводителей следует разработать стандарты доступности и качества общественных услуг в сельских территориях. Необходимо совершенствовать механизмы сельской политики, внести поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации с целью разбивки социально-инфраструктурных расходов на
городскую и сельскую местность. Требуют совершенствования и другие элементы организационно-экономического механизма государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей.
Развитие агропродовольственного сектора в условиях норм и правил ВТО требует новых подходов по совершенствованию государственного регулирования и поддержки отечественного агропродовольственного сектора. Появляется надежда на то, что вектор поддержки будет направлен на агронауку, агрообра-зование и развитие сельских территорий.
Литература
1. Алтухов А.И. Доклад академика-секретаря об итогах работы Отделения экономики и земельных отношений Россельхозакадемии за 2010 г. и 2006-2010 гг. М.: ГНУ ВНИИЭСХ, 2011. 36с.
2. Ушачев И.Г. Научное обеспечение государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 гг. (доклад на Общем собрании Россельхозакадемии 14 февраля 2013 года). М.: РАСХН, 2013. 47с.
3. Сёмин А.Н., Михайлюк О.Н., Шарапова Н.В. Эффективные формы государственной поддержки сельского хозяйства. Екатеринбург: Уральское изд-во, 2012. 457с.
4. Статистические материалы развития агропромышленного производства России. М.: Россельхозакадемия, 2013. 35с.
5. Сёмин А.Н., Квашнин В.А. Экономическая оценка технического потенциала сельского хозяйства региона // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. 2007.№1. С.20-23.
6. http://seLcoop.ru/cooperation/internationaL/opyt-gosudarstvennogo-reguLirovaniya-i-podderzhki-/.
7. http://counciL.gov.ru/activity/ ana Lyti cs/ana LyticaL_ buLLetins/31165.
^^^ Контактная информация:
Шарапова Наталья Владимировна, e-maiL: [email protected]
